I. 서론

지속되는 저출산 추세에 고령화 문제까지 더해지면서 지방의 위기는 점차 현실로 다가오고 있다. 그동안 역대 정부가 추진한 다양한 지역균형발전 정책에도 불구하고 수도권과 비수도권 간의 격차는 더욱 확대되었다. 이러한 추세를 근본적으로 개선하지 못한다면 모두가 우려하는 지역소멸은 피할 수 없다는 것이 중론이다.

이와 같은 다수의 우려와 문제의식은 통계청에서 발표한 장래인구추계(2020~2070)를 보면 더욱 명료해진다. 2020년 기준 5,184만여 명의 인구는 향후 10년간 연평균 6만여 명 내외로 감소하여 2030년에 이르러서는 5,120만여 명, 2070년에 3,766만여 명까지 감소할 것으로 전망했다(통계청, 2021). 또한 한국고용정보원의 분석에 따르면, 국내 2015년 연앙인구 기준 소멸위험지역은 33곳에 불과하였으나, 2022년 기준 소멸위험지역은 113곳으로 전국 229개 시･군･구의 약 절반(49.6%) 수준으로 늘어났다. 또한 총인구의 절반(50.4%) 이상이 수도권에 거주하고 있는 것으로 집계되어 지방소멸위험이 더욱 증폭되고 있다.

이에 신정부는 출범과 함께 미래 지향성 및 재도약의 선결 조건인 지역 불균형 해소 의지를 강조하고, 여섯 번째 국정 목표로 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 제시하였다(국무조정실, 2022). 특히, 중앙과 지방 간 협력･소통을 높이고 ‘수도권 쏠림-지방소멸’의 악순환을 끊어내는 지속 가능한 국가 실현을 피력하였다.

농어촌 낙후지역을 포함한 대부분의 지자체들은 이미 소멸위험단계에 진입하였고, 최근에는 제조업 쇠퇴지역과 대도시 원도심 지역까지 그 위험성이 확산하고 있다. 바꾸어 말하면, 지역소멸이 양적인 확산 단계를 넘어 질적인 심화 단계로 진입하는 양상이다. 지방소멸은 이제 우리 사회가 직면한 지역위기의 심각성을 보여주는 가장 단적인 표현으로 자리 잡았다(이상호 등, 2021)고 해도 과언은 아니다. 같은 맥락에서 최근 정부가 지정한 인구감소지역은 어느 특정 분야를 개선하는 것만으로 해당 지역의 발전을 견인하거나 담보할 수 없다. 지역소멸을 피하기 위해서는 지역의 여건과 특성에 맞추어 경쟁력을 높일 수 있도록 구체적인 실천 방안을 마련하는 것이 무엇보다 중요하다.

따라서 본 연구는 인구감소 위기와 지역 과소화 문제에 직면하고 있는 대표적인 광역지자체인 전라남도를 대상지로 지역소멸위험 수준과 지역재생진단지수를 상호 결합하여 인구감소지역을 유형화하고, 해당 유형에 따라 지방재생 정책의 방향을 제시하는 데 궁극적인 목적을 두고 있다. 결과적으로 도출된 인구감소지역 유형은 지역재생 정책의 방향을 제시하는 데 활용될 것이며, 현실성 있는 지역소멸 대책과 지역사회의 미래 지향점 마련에 기여할 것으로 기대한다.

II. 이론적 고찰

1. 인구감소와 지역소멸론

인구감소에 관한 연구는 국내외에서 많은 주목을 받고 있다. 저출산과 고령화에 기인한 인구구조 변화로 인해 다양한 분야에서 사회경제적 위험들이 가시화되고 있는 점(이상호, 2018)을 고려할 때, 우리나라의 인구절벽과 지방소멸은 더 이상 미래의 문제가 아니다. 그 연쇄효과는 지역단위를 세분화할수록 심각성이 더욱 뚜렷하며, 갈수록 소멸위험 지역은 도청 소재지, 산업도시, 광역대도시로 확산하는 양상을 보인다.

대내외적으로 화두가 되는 ‘지방소멸’은 일본의 마스다 히로야가 발표한 보고서에서 처음 등장한 개념이다. 일본의 인구추계를 바탕으로 약 30년 후 인구가 절반 이상 감소되는 시정촌이 50%에 이를 것이라고 전망하였다(増田寛也, 2014). 이 개념을 차용하여 이상호(2016; 2018)는 ‘지방소멸위험지수’를 통해 한국의 지방소멸위험 수준을 발표하였다. 여기서 지방소멸위험지수 산출은 ‘20~39세 여성 인구수 대비 65세 이상 인구수’로 풀이된다. 단순히 가정할 때 지수 값이 1.0 미만, 즉 가임여성 인구가 고령인구보다 적은 경우에 그 지역 혹은 공동체는 인구학적인 쇠퇴위험 단계로 진입하였음을 의미하며, 지수 값이 0.5 미만, 즉 가임여성 인구가 고령인구의 절반 미만일 경우는 극적인 전환의 계기가 마련되지 않는다면 소멸위험이 크다고 할 수 있다(표 1).

다른 한편으로 마스다 히로야의 지방소멸은 젊은 여성을 통한 출산력만을 강조하고 있다는 점에서 논리적 한계를 지적하는 목소리도 있다(정성호, 2019; 송미령 등, 2021; 허문구, 2022). 최근 허문구(2022)는 지역소멸은 지역 간 인구이동에 크게 영향을 받으며, 인구의 유출입은 지역경제 선순환 메커니즘과 밀접하게 연계되어있는 점에 착안하여 ‘K-지방소멸지수¹⁾’를 제시하기도 하였다.

2. 지역재생과 진단체계

먼저 논리적 전개를 위해 용어 정의를 하자면, ‘지역’은 가장 기초적인 행정구역, 즉 기초 지방자치단체에서 관할하는 구역을 의미한다(김혜련 등, 2020). ‘지역재생’은 본 연구에서의 공간적 범위를 ‘지역’으로 한정하되 ‘재생’의 의미는 도시재생법의 법률적 정의와 동일하게 적용하고자 한다.²⁾

그동안 쇠퇴한 도시에 대해서는 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생법)을 근간으로 지속가능성을 강화하고 있다. 하지만 도시재생과 지역재생을 구분하지 않아 비도시지역을 비롯한 작은 범위 혹은 공동체 단위까지 적용하기에는 무리가 있다(정은주, 2017). 왜냐하면 현행 재생사업이 도시의 문제와 활성화에 중점을 두고 있기 때문이다. 이를 농촌을 비롯한 비도시지역에 그대로 적용하는 것은 한계가 있으므로 현실적인 방안 마련이 필요한 시점이다(장문현, 2022). 지방소멸론에 매몰되어 단기적인 시책에만 머물지 말고 지역이 지닌 성장 잠재력을 살려서 중장기적인 지속가능성을 높이는 방안을 찾아야 한다.

이러한 관점에서 장문현(2021)의 ‘지역재생진단지수’ 도입과 적용은 시의성이 있다고 할 것이다. 실질적인 지역재생의 체계적 추진을 위한 대상지 선정에 주목하였다. 이를테면 인구, 건축물, 토지, 시설물의 접근성 분야에 대한 공간빅데이터 추출과 변환을 통해 행정구역 단위의 기존 진단방식을 벗어나 격자 단위의 한층 고도화된 진단체계를 제시하였다. 진단영역은 네 개 분야, 즉 인구사회, 생활편의, 산업경제, 환경안전 부문으로 구분하였고, 격자별 진단지수 분석 방법을 제시하였다. 여기서 지수 값이 3.0 이상인 격자는 진단수준이 대체로 양호한 단계이며, 2.3 미만인 경우는 중간수준으로 향후 재생대상지에 포함될 개연성이 있는 것으로 해석한다. 특히 지수 값이 0.7 미만인 경우, 지역재생을 위한 다각적인 지원이 시급한 수준에 이른 것으로 평가한다(표 2).

본 연구에서는 국내 지역소멸 관련 연구에서 많이 차용되고 있는 지방소멸위험 진단지표(이상호, 2018)와 지역사회의 다원적 재생을 위한 지역재생 진단지표(장문현, 2021)를 도입하여 전라남도의 인구감소지역³⁾을 대상으로 진단 분석하였다.

3. 선행연구 고찰

본 연구와 관련된 선행연구를 분류하면 지방소멸과 인구감소, 그리고 인구감소지역 유형화로 대별할 수 있다. 먼저 지방소멸에 관한 연구는 한국고용정보원의 '한국의 지방소멸에 관한 7가지 분석(이상호, 2016)'과 비수도권 인구이동을 중심으로 하는 지방소멸위험지수 추이(2013~2018년)가 발표(이상호, 2018)되면서 많은 후속 연구가 이루어졌다. 처음에는 일본의 사례를 국내에 적용하는 전형적인 연구(임정민, 2018; 정성호･홍창수, 2018; 이희환, 2019; 구양미, 2021)가 주로 수행되었으며, 다른 한편에서는 지방소멸에 대한 비판적 고찰(정성호, 2019; 이보경, 2020; 송미령 등, 2021)이 시도되었다. 이후로는 점차 인구절벽과 지방소멸 등의 사회적 우려가 현실로 다가오면서 대응책과 함께 위기 극복에 관한 연구(유한별 등, 2021; 김광용, 2022; 이소영, 2022; 조한나･김영미, 2022)가 다수 성과를 보였다.

인구감소에 따른 문제점은 수도권과 비수도권을 막론하고 사회 전반에 매우 포괄적이다. 그중에 인구감소와 지방소멸의 연관성을 다룬 연구(이호상, 2016; 강준만, 2020; 고문익･김걸, 2021; 임형백, 2022)와 장기적인 대책 수립의 필요성, 전략 및 실행방안 등을 제시하는 연구(이소영, 2017; 김상민･박진경, 2018; 이영철, 2022)가 수행되었다.

또한 인구감소지역 유형화에 관한 논의는 정부의 인구감소지역 지정에 따른 법률적 지원 발표(2021년 10월)를 기점으로 양분할 수 있다. 전자의 경우, 지역별 인구구조 변화와 지리적 특성을 반영한 유형 분류(임석회, 2018; 김새힘･조미정, 2019; 제현정, 2019; 최재헌･박판기, 2020)에 중점을 두었고, 후자는 인구감소지역으로 지정된 지자체를 중심으로 유형별 특성과 대응 정책의 실태 탐색(장인수･정찬우, 2022; 정주원･이아라, 2022)에 주력하였다. 최근에는 인구감소지역에 지방소멸대응기금이 투입되면서 지자체 차원의 정책 마련과 방향 제시에 관한 연구(유태현, 2021; 신유호, 2022)가 나타났다.

전술한 내용을 종합해보면, 인구감소와 지방소멸을 바라보는 관점에 따라 연구 영역별 해결책을 모색하였다. 거시적으로 중앙정부의 인구정책과 미래비전에 주목하였다면, 미시적으로는 저출산과 고령화, 인구소멸 등 지자체가 직면한 현실을 객관화하고 단계별 대응에 집중하였다. 반면에 본 연구는 인구감소지역을 대상으로 지역소멸위험지수와 지역재생진단지수의 교차분석을 적용하여 격자 단위로 유형화하고, 해당 유형에 따른 인구정책 및 지역발전 방향을 제시했다는 점에서 기존 연구와 차별성을 가지고 있다.

III. 인구감소지역 선정과 지원

1. 인구감소지역의 지정

지역의 인구감소 문제가 심각해지자 정부는 「국가균형발전 특별법」 개정(2020. 12.)과 시행령 개정(2021. 6.)을 통해 인구감소지역을 지정하고, 이를 지원할 법적 근거를 마련하였다. 또한 전문 연구기관과 협력하여 각계 전문가 의견수렴, 관계부처 협의 등의 과정을 통해 인구감소지수를 개발하고, 이에 근거하여 인구감소지역을 지정‧고시하였다. 인구감소지역은 5년 주기로 지정하되, 첫 시행 주기(2021~2026)에는 2년 후(2023) 타당성을 분석하여 지정을 보완할 계획이다.

여기서 인구감소지수를 구성하는 지표는 법적 고려사항의 부합성, 통계자료의 객관성, 인구감소 현상을 설명하는 대표성 등을 검토 후 8개 지표⁴⁾를 선정하고, 이를 종합한 ‘인구감소지수’가 최종적으로 산정되었다(행정안전부, 2021). 이러한 인구감소지수를 바탕으로 정부는 인구감소지역 지정(안) 발표를 거친 후, 현장의 의견을 반영하기 위한 지자체, 관계부처 등의 협의, 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 최종 89곳을 확정하였다(그림 1).

정부가 지정한 인구감소지역 현황을 보면, 전국 82개 군 가운데 무려 70곳이 여기에 해당한다. 시 단위는 75곳 중에서 13곳이 인구감소지역으로 지정되었다. 또한 광역시 자치구 69곳 중에서도 5곳이 포함되었다.

그림 1.

인구감소지역 지정 현황(자료: 행정안전부(2021))

2. 지역소멸대응기금 및 지원

지역 인구감소 위기에 대응하기 위한 제도적 기반이 되는 「인구감소지역 지원 특별법」 제정(2022. 6.) 및 동법 시행령 제정(2022. 12.)이 완료됨에 따라 2023년 1월부터 본격적으로 적용되었다. 지역 실정을 잘 아는 자치단체가 주도하여 인구감소 위기에 효과적으로 대응하고, 국가는 행･재정적 지원이 가능하게 된 것이다. 국가와 자치단체는 인구감소 위기에 체계적으로 대응하기 위하여 기본계획(5년 단위)과 시행계획(1년 단위)을 상향식으로 수립해야 한다.

보다 구체적으로는 실제 거주하는 주민뿐만 아니라 통근, 통학, 정기적 교류 등의 목적으로 체류하는 사람을 포괄하는 생활인구⁵⁾ 개념을 도입하고, 국가와 자치단체가 이를 확대하기 위한 지원시책을 마련하는 것이 골자이다. 또한 국가와 자치단체는 인구감소지역의 정주여건 개선을 위해 보육, 교육, 의료, 주거, 문화 등 다양한 분야의 특례를 지원한다(표 3).

이처럼 인구감소 위기에 적극 대응하도록 지방소멸대응기금(이하 대응기금)이 도입되었다. 이 기금은 2023년부터 10년간 매년 정부출연금 1조 원(2022년 7,500억 원)을 재원으로 지원하며, 광역자치단체에 25%, 기초자치단체에 75%의 재원을 배분한다(행정안전부, 2022).

정리하자면, 상기 대응기금으로 추진하는 사업은 사업의 목표, 분야, 구체적 시행방식 등이 중앙부처 차원에서 결정된 하향식 지원이 아닌 지역 스스로가 주도적으로 추진하는 상향식 지원정책이다. 따라서 지역은 지역마다의 인구감소 현상에 대한 면밀한 분석과 지역의 특성화된 다양한 자원을 적극적으로 활용하여야 한다. 무엇보다도 창의적이고 차별화된 계획을 스스로 수립할 필요가 있다. 이러한 관점에서 본 연구의 수행 의도와 결과물은 위기에 처한 지역사회의 대응 정책 마련에 일정부분 기여할 것으로 판단된다.

IV. 인구감소지역 유형화

1. 분석 방법론

인구감소지역 유형화의 공간적 범위는 전라남도 22개 시･군을 우선 고려하였다. 다만, 정부의 인구감소지역 지정 및 대응기금 지원 발표를 반영하여 최종 16개 군을 분석대상지로 설정하였다. 분석의 최소단위는 기존 행정구역 경계가 지닌 단점과 오류를 최소화할 수 있도록 격자(500 m × 500 m) 체계를 도입하였다. 여기서 격자 크기는 향후 전국 규모로 확대 적용을 고려한 것이며, 정확도를 증진하고 실용적인 결과를 도출하기 위해 미거주지를 제외한 거주지만을 분석에 반영하였다. 그럼으로써 실질적인 생활공간에 대한 상세 분석이 가능하도록 구성한 것이다.

공간 및 속성자료의 생성과 분석 기준시점은 2021년으로 설정하였다. 이는 국토교통부에서 제공하는 국토통계지도, 국토지표 등 원천자료의 생성 연도를 같은 시점으로 유지하여 연구의 신뢰도를 확보하기 위함이다. 또한 공간분석 및 시각화를 위한 매핑에는 ArcGIS와 QGIS 프로그램을 활용하였다.

분석지표는 국내에서 통용되고 있는 지역소멸위험지표(이상호, 2018)와 지역재생진단지표(장문현, 2021)를 적용하였다. 인구감소지역의 유형 분류는 5개 범주로 구분하되, 기존 시･군･구 또는 읍･면･동 기준의 행정구역 단위뿐만 아니라, 격자 단위의 상세한 마이크로 분석을 수행하였다. 이를 통해 자료의 공간적 분석범위가 넓을수록 지방소멸의 위험을 과소평가할 수 있는 집계오류를 줄이고자 하였다. 본 연구의 단계별 분석 틀은 <그림 2>와 같다.

그림 2.

연구의 분석 틀

2. 대상지 선정

연구 대상지는 앞에서 행정안전부가 선정한 인구감소지역 중에 가장 많은 지자체(16곳)가 분포하고 있는 전라남도를 선정하였다. 특히 인구감소지역에 선정된 곳은 행정구역 위계 상 모두 군에 해당하며, 도청이 위치한 무안군만 유일하게 제외된 셈이다.

최종적으로 인구감소지역 유형화를 위한 대상지는 전라남도 전체 297개 읍･면･동 중 182개 읍･면이며, 이 중에 읍 지역 26개, 면 지역 156개가 여기에 해당한다. 공간적 규모는 총면적(12,358.9 ㎢) 대비 75.7%(9,361.1 ㎢)를 차지하며, 비도시지역(84.2%)이 도시지역(15.8%)보다 약 5.3배 넓은 것으로 나타났다. 분석대상지의 인구 규모는 총인구수가 708,493명, 인구밀도는 57.3명/㎢, 고령인구 비율은 약 35.6%로 조사되었다(그림 3).

그림 3.

분석 대상지(인구감소지역 16개 군)

3. 지역위험수준 평가 분석

1) 지방소멸위험수준 평가

지방소멸위험수준 평가는 전술한 바와 같이 이상호(2018)의 분석지표를 활용하였다. 지방소멸위험지수도 ‘20~39세 여성인구/65세 이상 고령인구’ 수식을 동일하게 적용했다. 이를 토대로 전남의 인구감소지역 16개 군(178개 읍･면), 12,627개 격자에 적용한 지방소멸위험지수 분포는 <그림 4>와 같다.

그림 4.

지방소멸위험수준

등급 구분은 교차분석과 유형화를 위해 기존의 5단계를 4단계로 축소하고, 각 단계의 명칭 및 구간 정의도 일부 재조정하였다. 즉 지수 값 1.5 이상(소멸위험 매우 낮음) ‘낮음단계’, 1.0~1.5 미만(소멸위험 보통) ‘보통단계’, 0.5~1.0 미만(주의단계) ‘주의단계’, 소멸위험 지역에 해당하는 0.2~0.5 미만(소멸위험진입 단계) 및 0.2 미만(소멸고위험 지역)은 통합하여 ‘위험단계’로 설정하였다. 단계별 지수 설정에 따라 지방소멸위험수준을 평가한 결과, 위험단계에 해당하는 격자 비율이 전체(12,627개)의 66.0%(8,335개)로 매우 높게 나타났다. 이를 읍･면 단위 행정구역으로 구분하면, 읍 지역의 57.0%, 면 지역의 68.2%가 해당하였다. 이에 비해 낮음단계는 전체의 0.5% (58개)에 불과하였고, 읍 지역의 1.6%, 면 지역의 0.2%를 각각 차지했다. 상대적으로 면 지역이 읍 지역보다 인구소멸위험에 더 취약함을 알 수 있고, 읍 지역 또한 절반 이상이 그 위험에 직면해 있는 것으로 분석되었다(표 4).

2) 지역재생진단수준 평가

본 연구에서 인구감소지역으로 지정된 16개 군의 지역재생진단수준 평가에는 장문현(2021)의 진단지표와 지수를 도입하였다. 보다 실용적이고 정밀한 분석을 위해 대상 영역은 거주지만을 추출하여 적용했다. 대상지의 전체 격자(42,853개) 중에서 거주지는 29.5%(12,627)이며, 읍 지역과 면 지역 거주지는 36.7%(2,556개)와 28.1%(10,071개)를 차지했다. 상기 영역에 대한 지역재생진단지수를 시각화한 분포도는 <그림 5>와 같다.

그림 5.

지역재생진단수준

지역재생진단수준의 등급 구분은 지방소멸위험지수와의 교차분석 및 원활한 수준 평가를 위해 기존 5단계 구분을 4단계로 재분류하고, 단계별 명칭과 정의 또한 일부 변경하였다. 즉 양호지역에 해당하는 지수 값 3.0 이상(매우 양호)과 2.3~3.0 미만(양호)을 통합하여 ‘양호수준’, 중간수준지역인 1.5~2.3 미만(보통)은 양분하여 1.9~2.3 미만의 ‘보통수준’과 1.5~1.9 미만의 ‘지원수준’으로 각각 재정의하였다. 그 외의 지역쇠퇴가 심각하여 재생지역으로 분류되는 0.7~1.5 미만(나쁨)과 0.7 미만(매우 나쁨)을 통합하여 ‘재생수준’으로 명명하였다.

위와 같이 단계별 조정을 통해 지역재생진단지수를 평가한 결과, 분석대상지 전체 격자(12,627개) 중에 19.9%(2,510개)가 재생수준, 45.9%(5,800개)가 다각적인 재생 지원이 요구되는 것으로 나타났다. 반면에 보통수준은 25.4%(3,212개)로 분석되었으며, 특히 양호수준은 8.8%(1,105개)로 매우 낮았다. 앞서 평가한 지방소멸위험지수 패턴과 마찬가지로 면 지역의 쇠퇴가 읍 지역보다 심각한 것으로 나타났다. 예컨대, 양호수준 비율은 면 지역(5.5%)이 읍 지역(21.6%)보다 약 3.9배 낮고, 재생수준 비율은 면 지역(21.5%)이 읍 지역(13.5%)보다 약 1.6배 높은 격자 분포가 이러한 우려를 방증하고 있다(표 5).

3) 지수결합 및 종합분석

인구감소지역을 종합적으로 진단하고 고도화하기 위해서 지방소멸위험수준 평가 결과와 지역재생진단수준 평가 결과를 상호 교차시켜 항목별로 대응시켰다. 전자를 x축에 두고, 후자를 y축에 배치한 후, 상호 대응되는 항목을 합산함으로써 점수화하였다. 항목별 배점 방식은 ‘위험단계와 재생수준’ –2점, ‘주의단계와 지원수준’ -1점, ‘보통단계와 보통수준’ 1점, ‘낮은단계와 양호수준’ 2점을 각각 부여했다. 지방소멸위험과 지역재생진단의 등급 구분 항목을 매치시킴으로써 유형 분류의 기반을 마련한 것이다.

이와 같은 교차분석 결과, 종합점수가 –2점 이하로 지방소멸위험과 지역쇠퇴수준이 우려되는 격자가 무려 6,328개(50.1%)에 달하였다, 이 중에서도 –4점으로 평가 수준이 매우 심각한 격자는 1,657개(13.1%)로 나타났다. 반면, 지방소멸위험과 지역쇠퇴수준이 모두 낮아서 평가점수가 높은 격자는 1,751개(13.9%)에 불과했다. 또한 지방소멸위험은 상대적으로 낮으나 지역재생이 시급한 격자는 1,982개(15.7%), 지역쇠퇴가 문제이지만 지방소멸위험이 낮게 평가된 격자는 2,566개(20.3%)로 집계되었다(표 6).

4. 인구감소지역 유형 분류

1) 주요 유형 분류

지수결합과 종합적 평가를 통해 인구감소지역 유형 분류 기준을 도출하였다. 유형I~V까지 모두 5가지 범주로 분류된다. 유형 I은 지방소멸위험과 지역쇠퇴수준이 매우 심각한 영역이고, 유형 II는 인구소멸 위험과 지역쇠퇴 정도가 높은 영역에 해당한다. 따라서 유형 I･II는 정부와 지자체 등의 적극적인 지원이 필요한 범주이다. 유형 III･IV는 상반된 성향을 지니고 있다. 즉 지방소멸위험이 낮지만 쇠퇴수준이 높고, 지방소멸위험이 높지만 쇠퇴수준이 낮은 경우들이 여기에 속하게 된다. 유형 V는 지방소멸위험이 상대적으로 낮고 쇠퇴수준도 대체로 양호한 영역이다. 전체적으로 보면, 우측 하부에서 좌측 상부로 갈수록 공적 개입의 요구가 점차 증가하는 특성을 나타낸다(표 7).

2) 유형별 특성 분석

본 연구에서는 지방소멸위험지수와 지역재생진단지수를 반영하여 인구감소지역을 5가지 유형으로 분류하였다. 이를 전라남도 인구감소지역(16개 군)에 적용한 결과 <그림 6>의 분포를 보였다. 주로 읍･면 소재지를 중심으로 유형 IV･V가 집중되는 양상을 보였으며, 공공시설물 주변으로 유형 V가 분포하는 특성을 나타냈다. 반면에 유형 I･II는 서로 인접하되 대상지 전역에 넓게 분산되어 분포하였다. 특히 유형 I은 읍･면 소재지와 거리를 두었고, 인근 지자체 경계부에 다수 위치하였다. 유형 III의 경우는 다른 유형에 비해 상대적으로 넓고 고르게 분포하는 특징을 보였다.

그림 6.

인구감소지역 유형 분포

인구감소지역 읍･면 단위의 유형 규모와 유형별 특성을 정리하면 <표 8>과 같다. 대상지 전체에서 유형 II(35.5%)가 가장 많았고, 다음으로 유형 IV(20.4%) 나타났다. 나머지 유형 I･III･IV(13.8~15.5%)는 대동소이한 비율을 차지했다. 이를 읍･면 위계로 구분하여 살펴보면 읍에서는 유형 IV(32.6%), 면에서는 유형 II(37.7%)가 우위를 점하였다. 반면에 읍에서의 유형 I(9.4%)과 면에서의 유형 V(12.4%)의 비율이 가장 낮아 상호 배치되는 결과를 보였다. 이를테면, 소멸위험과 쇠퇴수준이 모두 낮은 유형 V는 주로 읍 지역에 분포하고, 반대로 소멸위험 및 쇠퇴수준이 높은 유형 I은 면 지역에 다수 분포한다는 것을 알 수 있다.

상세한 비교 분석을 위해 인구감소지역의 유형 평가 결과를 해당 지자체별로 재분류하면 <표 9>와 같다. 근본적으로 행정구역 규모와 거주지 면적 차이가 존재하므로, 개별 지자체(16개 군) 단위로 격자별 유형 분류를 적용하였다. 그 결과, 고흥군과 담양군, 장성군을 제외한 나머지 13개 군에서 인구소멸위험과 지역쇠퇴수준이 높게 평가되는 유형 II(평균 36.9%)의 격자가 절대 우위를 점하였다. 여기에 더하여 진단 수준이 매우 높아 위험단계에 포함되는 유형 I(평균 16.5%)까지 고려하면 해당 지자체의 대응책 마련이 아주 시급한 상황임을 시사한다. 이에 착안하여 유형 I･II의 분포 비율을 합산한 결과를 보면, 보성군과 고흥군, 해남군, 장흥군, 강진군 등의 순서로 높게 나타났다. 따라서 이들 지자체를 중심으로 인구 구조적 특성을 반영한 지역재생 사업의 적극적인 추진이 선행되어야 할 것이다.

다음으로 유형 III에 해당하는 격자 비율이 가장 높은 지자체는 해남군(21.3%), 진도군(20.6%), 신안군(19.0%), 영암군(18.9%), 곡성군(17.4%) 등의 순서로 파악되었다. 이들 지자체의 경우, 인구소멸 위험은 상대적으로 낮은 편이나 생활편의, 산업경제, 환경 및 안전분야의 지역재생에 집중할 필요가 있다.

유형 IV의 경우는 지역쇠퇴수준은 낮은 편이지만 인구소멸에 대한 위험도가 높은 곳이므로 지역재생보다 인구소멸에 대응하는 정책이 우선 마련되어야 하겠다. 이 유형은 담양군(47.8%), 장성군(37.8%), 구례군(34.6%), 완도군(30.0%), 함평군(24.6%) 등의 순으로 비율이 높게 나타났다.

유형 V의 점유 비율이 높은 지자체는 구례군(22.2%), 장성군(20.0%), 담양군(19.8%), 완도군(16.6%), 영암군(15.6%) 등이 해당하였다. 이들은 다른 유형에 비해 인구소멸위험과 지역쇠퇴수준이 낮게 평가된 곳이다. 하지만, 전반적인 지역사회의 현실을 반영하여 인구의 사회적 이동과 활력 증가, 맞춤형 재생사업 발굴 등 장기적 측면의 대비가 요구되고 있다.

V. 결론

본 연구는 인구감소 문제와 지방소멸 위험에 직면한 지역사회 현실을 직시하였다. 이에 정부의 제도적･정책적 측면을 반영하고, 지방소멸지수와 지역재생진단지수를 공간분석에 도입하여 한 단계 진보한 인구감소지역에 대한 유형 분류를 수행하였다. 주요 연구 결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지방소멸위험지수와 지역재생진단지수를 기초로 인구감소지역을 유형I~V까지 다섯 가지 유형으로 분류하였다. 특히 유형 I은 지방소멸위험과 쇠퇴수준이 매우 심각한 영역, 유형 II는 인구소멸 위험과 지역쇠퇴 정도가 높은 영역으로 정부와 지자체 등의 적극적인 정책 및 재생사업 지원이 필요한 범주에 해당하는 것으로 나타났다.

둘째, 실질적 측면에서 정부가 지정한 전라남도 인구감소지역(16개 군)의 거주지를 중심으로 적용한 결과, 지방소멸위험과 지역쇠퇴수준이 매우 심각한 유형 I의 격자 비율이 13.1%로 나타났다. 여기에 공공의 개입이 요구되는 유형 II(50.1%)까지 포함하면 대상지의 총 63.2%가 위기 상황에 직면하여 대책 마련이 시급한 것으로 분석되었다.

셋째, 인구감소와 지방소멸의 위험성은 읍 단위보다 면 단위 구역에서 더욱 크게 부각 되었다. 대상지를 읍 지역(36.7%)과 면 지역(28.1%)로 구분하자면, 유형 I･II는 거주지 중에서 면 지역(85.4%)이 읍 지역(14.6%)보다 약 5.8배 높은 분포를 나타냈다. 따라서 생활인구 분포, 기초생활인프라 취약성 등 지자체 차원의 지역사회 특성을 반영한 정책 마련이 필요한 것으로 파악되었다.

넷째, 인구감소지역에 대한 격자 단위의 유형 평가를 지자체별로 재분류한 결과, 유형 I･II의 비율이 보성군, 고흥군, 해남군, 장흥군, 강진군 등의 순서로 높게 나타났다. 이들 지자체의 시사점을 종합하여 인구 구조적 특성을 고려한 지역재생 및 활성화 지원 등 광역자치단체 차원의 중장기 대응책이 수립되어야 할 것이다.

인구구조 변화로 인해 다양한 분야에서 사회경제적 위험이 가중되고 있다. 특히 인구절벽과 지방소멸의 연쇄효과는 지역단위를 세분화할수록 심각성이 더욱 두드러지게 나타났다. 이러한 측면에서 격자 체계를 기반으로 하는 인구감소지역 유형화는 시의성이 높다고 할 것이다. 하지만, 정부의 인구감소지수를 비롯하여 차용한 진단지표 및 지수 등의 장단점에 대한 검토가 부족했던 점은 향후 후속 연구를 통해 보완이 필요한 부분이다. 본 연구 결과는 인구감소지역을 중심으로 지역재생 정책의 방향을 제시하고, 지역사회의 차별화된 지역소멸 대책과 추진계획을 수립하는 데 활용될 것으로 기대한다.