I. 서론

최근 기후변화로 극한호우가 빈발하면서 산지토사재해와 이로 인한 인명피해가 급격히 증가하였다. 급경사의 산악지역이 많고 국토의 대부분이 산림으로 이루어진 우리나라와 일본은 산지토사재해를 사전에 예방하여 국민의 생명 및 재산피해를 방지하기 위한 다양한 정책을 마련하여 단계적으로 강화하고 있으며, 체계적인 시스템을 운영하고 있다. 특히, 우리나라는 ｢산림보호법(2024. 2. 13., 타법개정)｣에 따라서, 일본은 ｢토사재해경계구역 등의 토사재해방지대책 추진에 관한 법률(이하, 토사재해방지법)｣에 의거하여 모두 인명 및 재산을 보호하기 위한 사전 산지토사재해대책으로 적절히 기능하고 있다.

｢산림보호법｣은 ｢사방사업법｣, ｢급경사지 재해예방에 관한 법률(이하, 급경사지법)｣과 같이 산사태 문제를 직접적으로 규율하는 법률로, 산사태, 산사태예방, 산사태유관기관, 산사태취약지역, 산사태정보체계를 설명한다(이경선･김준순, 2024). 처음부터 가능했던 것이 아니라, 2012년 ｢산림보호법(2012. 8. 23., 개정)｣에 산사태의 예방･대응 및 복구에 관한 규정을 신설하면서 산사태취약지역 지정･해제, 산사태취약지역 관리, 산사태 발생 우려지역에 대한 조사 등에 관한 제도적 장치를 마련한 것을 계기로 설명할 수 있게 되었다(김석우 등, 2013). 현재 산사태취약지역을 지정･관리는 동법(2024. 2. 13., 타법개정)과 그 ｢시행령｣ 및 ｢시행규칙｣, 산림청의 ｢산사태 발생 우려지역 조사 및 취약지역 지정･관리 지침(이하, 취약지역관리지침) (2024. 2. 22., 일부개정)｣, 그리고 지방산림청과 지방자치단체의 조례(예를 들어 산사태취약지역 지정위원회 구성 및 운영 조례/시행규칙 등)에 근거하고 있다. 단, 사회 및 정책 변화에 따라 취약지역관리지침은 제7조(조사의 수행), 제14조(대피소의 지정 및 해제) 등 일부 개정되거나 신설되었다.

산사태취약지역은 동법 제2조의13에서 산사태로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역이라고 정의하고 있으며, 2012년부터 2024년까지 우리나라 전국에 31,345개소(지방자치단체 21,371개소, 지방산림청 3,927개소)가 지정･고시되었다(산림청, 2025). 산사태취약지역으로 지정･고시되었더라도 해제에 제한을 두지 않고, ｢사방사업법｣ 제3조에 따른 사방사업을 우선 시행하는 것으로 산사태 발생 우려의 정도를 낮추어 그 지정 목적을 달성하였거나 더 이상 산사태취약지역의 지정 요건에 해당하지 않게 되었다면, ｢산림보호법｣ 동법 제45조의8 제7항에 따라 해제하도록 규정되어 있다. 세부적으로는 ｢취약지역관리지침｣ 제13조에 정하는 대상지역의 개발, 지형변화 등으로 위험요인을 제거하였거나 보호대상의 이주 등으로 인해 인명피해 우려가 해소된 경우(산림 및 산사태취약지역의 소멸), 사방사업의 시행 등으로 그 지정 목적을 달성한 경우(사업 시행 후 5년이 지난 유역, 최근 10년 산지토사재해가 발생하지 않은 기(旣) 사방댐 설치 유역), 그 밖에 지역산사태예방기관의 장(지방산림청장, 지방자치단체의 장 등)이 필요하다고 인정하는 경우가 그 대상이 된다.

그러나 실제로 지방산림청과 지방자치단체의 업무 담당자에게는 지정･고시된 곳의 환경, 지형, 토지이용상황 등에 따라 짐작하기 어려운 다양한 사례가 나타나고 있어, 해제 요건을 판단하기에 애매한 상황이거나 해제 요건이 성립하더라도 즉시 해제를 결정하기 어려울 수 있다. 더욱이 산사태취약지역이 매년 증가하고, 관리업무도 가중되고 있는 상황에서는 의사결정이 심각한 문제로 다가올 수 있다.

기후변화와 같은 지구적인 환경변화와 관련성 높은 산사태 자연재해의 잠재적 위험은 계속될 것으로 전망한다(정진원･변병설, 2022). 이 상황에서 이미 국지성 집중호우와 산사태로 잇따른 인명피해를 경험한 업무 담당자에게 산사태취약지역을 해제하는 행위 자체가 오히려 심리적 부담이 되고 있다. 이 배경에서 많은 연구자와 업무 담당자를 비롯해 조사기관의 실무자 등은 현재 산사태취약지역 지정･관리 제도의 문제점을 제기하고 있고, 개선을 위해 끊임없는 논의를 이어가는 상황이다.

따라서 이 연구에서는 일본 토사재해방지대책을 검토하여 우리나라의 산사태취약지역 지정해제 방안이 실효성 있는 정책인지 파악하고, 실효성이 낮다면 그 문제점을 도출하여 이에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 최종적으로 국가･공공적 측면에서 강조하고 있는 국민의 생명과 재산 보호의 가치를 중심으로 산사태취약지역 지정해제 방안에 대한 시사점을 제시하였다. 향후 이를 바탕으로 구체적이고 효율적인 산사태취약지역 해제 방법 및 절차를 명확하게 규정하여 실효성 높은 산사태취약지역의 지정해제 방안을 정립하기 위한 기틀을 마련하고자 한다.

다만, 국가가 수립한 계획 속에서 지방자치단체의 자율적이고 주체적인 참여는 그 결과가 불분명할 수 있고, 역할을 구체화하기 어렵다. 국가는 지방자치단체의 주체적인 참여를 이끌어낼 수 있는 구조를 제안하고, 지방자치단체는 이에 공감할 수 있어야 한다. 이 시점에서 국민의 생명을 보호하는 국가의 목표를 지키면서 지방자치단체의 참여를 독려할 수 있는 유연하고 현실적인 접근방식이 필요하다.

II. 우리나라의 산사태방지대책과 일본의 토사재해방지대책 관련 제도

1. 우리나라의 산사태방지대책 관련 제도

우리나라의 산사태방지대책과 관련된 법령으로 ｢산림보호법｣, ｢사방사업법(2022. 12. 27., 타법개정)｣, ｢산지관리법(2023. 8. 8., 타법개정)｣, ｢급경사지법(2024. 2. 13., 일부개정)｣, 2026년 2월부터 시행될 ｢산림재난방지법(2025. 1. 31., 제정)｣과 하위법령, ｢취약지역관리지침｣및 지방자치단체의 조례 등이 있다. 이외에도 ｢자연재해대책법(2023. 9. 14., 타법개정)｣, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, 국토계획법)(2024. 2. 6., 일부개정)｣과 하위법령도 관련이 있으나, 이 연구에서는 제외하여 검토하였다.

1) ｢산림보호법｣과 동법 ｢시행령｣, ｢시행규칙｣

우리나라는 ｢산림보호법｣과 하위법령, 산림청의 ｢취약지역관리지침｣을 제정하고 있다. ｢산림보호법｣은 산사태방지(예방)대책, 산사태 발생 우려지역 조사 및 정보관리, 재해정보의 전달, 협력체계 구축 등의 내용을 담고 있으며, 산사태와 관련된 현장 대응, 인력･장비, 행정처분 요건 등의 구체적인 사항은 동법 ｢시행령｣, ｢시행규칙｣에 규정하고 있다.

2) ｢산림재난방지법｣과 동법 ｢시행령｣ 및 ｢시행규칙｣

기존 ｢산림보호법｣에서 산사태･산불･병해충 등 다양한 산림재난의 유기적 관련성을 고려하여 체계적으로 대응할 목적으로 제정된 법률이 ｢산림재난방지법(2025. 1. 31., 제정)｣이다. 2026년 2월 시행될 ｢산림재난방지법｣과 하위법령(시행령과 시행규칙)에는 이제까지 ｢산림보호법｣에서 다뤄지던 산사태, 산사태예방, 산사태유관기관, 산사태취약지역, 산사태정보체계 등과 관련된 내용이 계승되어 운영된다. 특히, 향후 제정될 하위법령에는 지정 절차, 조사방식, 지정해제 기준, 정보공표 등 세부 사항이 포함될 예정이며, 이는 기존의 ｢취약지역관리지침｣과 통합･보완될 전망이다.

3) ｢취약지역관리지침｣

산림청이 제정한 ｢취약지역관리지침｣은 산사태 발생 우려지역의 기초･조사, 산사태취약지역의 지정･관리 절차, 산사태취약지역 하류 생활권의 대피체계 등을 구제적으로 규정하고 있다.

4) 지방산림청 및 지방자치단체의 조례

지방산림청과 산사태취약지역 지정위원회를 설치･운영하며, 산사태취약지역을 지정･고시한다. 각 지방자치단체는 자체 조례와 규칙을 통해 산사태취약지역 지정･운영의 기준, 위원회 구성, 개발행위 제한사항 등을 세부적으로 규정하고 있다.

예를 들어, 위원회 구성에 산사태 사방 또는 재난 분야의 외부 전문가를 포함시키거나 인명 및 재산 피해 우려 여부, (예방)사방사업 계획 수립(시급성 등), 산사태취약지역 구역 설정 등 대상지 선정의 적정성, 대피장소 및 경계피난 체계 등 안전대책에 관한 사항을 논의하여 결과에 반영하도록 하고 있다.

2. 일본의 토사재해방지대책 관련 제도

일본의 토사재해방지대책과 관련된 법령을 보면, ｢삼림･입업기본법｣, ｢삼림법｣, ｢사방법｣, ｢토사재해방지법(2000. 4. 27., 제정; 2021. 7. 15., 개정)｣, ｢땅밀림 등 방지법｣, ｢급경사지 붕괴에 의한 재해 방지에 관한 법률｣, ｢도시계획법｣, ｢택지조성 등 규제법｣ 등이 있다(문채, 2017). 이 연구에서는 ｢토사재해방지법｣과 하위법령, ｢토사재해방지대책기본지침(2001. 7. 9., 제정; 2020. 8. 4., 변경)｣ 및 가나가와현의 조례 등을 참고하였다.

1) ｢토사재해방지법｣과 동법 ｢시행령｣ 및 ｢시행규칙｣

1966년부터 일본에서는 토사재해에 대한 경계피난체제의 정비 등에 이바지할 목적으로 토석류위험계류, 땅밀림위험개소, 급경사지붕괴위험개소 및 이를 통칭한 토사재해위험개소를 조사･공표하였다(国土交通省, 2023a). 2001년 일본 전역 토사재해위험개소의 조사, 산록 생활권의 토사재해위험개소의 출현, 낮은 사방사업 정비율, 경계피난, 이전 등 종합대책 추진을 위해 ｢토사재해방지법(2000. 4. 27., 제정)｣이 시행되면서(이창우 등, 2015; 国土交通省, 2023a), 토사재해위험개소는 기초조사 대상지 즉, 급경사지 붕괴 등 우려가 있는 토지, 토사재해 발생 우려가 있는 토지 등(이하, 토사재해 피해 우려지역)으로 계승되었으며, 토사재해경계구역과 토사재해특별경계구역(이하, 토사재해경계구역 등) 지정･해제의 주체, 근거지침, 공표의 의무 등 전반적인 내용을 담고 있다. 한편, 토사재해 발생원인인 자연현상의 구분, 토사재해경계구역 등의 지정 기준, 행위, 대책공사의 계획을 비롯해 처리방식, 기한, 서식 등과 같이 위임사항은 동법 시행령 및 시행규칙에 구체적으로 명시하고 있다.

이후 전국의 각 지방자치단체(도도부현 및 시･정･촌)에서는 첫 번째 기초조사를 완료하여 토사재해경계구역 등을 지정･공시하였고 그 명칭도 국민에게 정착되었기 때문에 국토교통성에서는 2024년 4월부터 토사재해위험개소라는 용어를 더 이상 사용하지 않도록 각 지방자치단체로 통지하였다. 일본은 2001년부터 약 24년간 지방자치단체의 토사재해방지대책 추진을 위해 토사재해경계구역 등의 체계 마련을 완료한 것으로 판단되며, 현재 중복 업무와 비용을 개선하여 신규 업무에 집중하는 등, 효율성을 높이려는 움직임이 나타나고 있다.

2) ｢토사재해방지대책기본지침｣ 및 국토교통성 발표자료

｢토사재해방지법｣ 제3조, 제4조에서는 국토교통대신이 ｢토사재해방지대책기본지침｣을 정하도록 하고, 광역자치단체(도도부현)는 이에 근거하여 토사재해경계구역 등의 지정 및 기타 법률에 따른 토사재해방지대책 추진에 필요한 기초조사를 하여 그 결과를 시･정･촌장에게 통지하거나 주민에게 공표하게 되어 있다. 즉, 이 ｢토사재해방지대책기본지침｣은 토사재해방지대책 전반의 컨셉, 주요 대책의 운영, 최근 재해의 과제 파악 및 신속 대응, 그리고 ｢토사재해방지법｣에서 위임되지 않은 사항에 대해서 명확하게 기술하고 있다(Kawai, 2021).

한편, 지침에 기술되지 않은 사항, 해석이 모호한 부분 및 사회･정책적 변화에 따른 변경사항은 국토교통성에서 광역자치단체(도도부현)로 통지하고 있다. 예를 들어 ‘｢토사재해방지법｣ 개정사항(2017. 6. 19.)’은 재해취약계층 이용시설의 피난체제 강화를 위해 광역(도도부현) 및 기초자치단체(시･정･촌)의 담당자 및 재해취약계층 이용시설 소유자 및 관리자에게 피난확보계획의 작성, 게시 및 공표, 기초자치단체장(시･정･촌장)에게 보고, 피난훈련 실시 및 지원 등 내용을 배포하여 신속히 조치하도록 하였다(国土交通省, 2017b). ‘｢토사재해방지대책기본지침｣의 변경사항(2020. 8. 4.)’에서는 토사재해경계구역의 지정완료, 주민 인식 향상을 위한 향후 기초조사 방식, 방재계획과 경계피난체제의 변경, 피난장소로 이동이 어려울 때 행동요령, Hazard map에 피난장소 반영 및 토사재해경계정보의 발표 전 조기 대응을 설명하고(国土交通省, 2020; Kawai, 2021), ‘｢토사재해방지대책기본지침｣의 변경사항(2021. 8. 31.)’에서는 재해취약계층의 피난지시, 피난훈련 결과보고 및 기초자치단체장(시･정･촌장)의 피난확보계획에 대한 조언･권고제도를 정리하였다(国土交通省, 2021a; 2021b)(표 1).

이외에도 일본 국토교통성에서는 토사재해경계구역 등의 체계적 관리로 보고된 데이터를 정비하게 되면서 ‘토사재해경계구역 등의 지정해제 요건 등을 전국에 발출(發出)(2017. 9. 29.)’ 보도자료를 배포하여 토사재해경계구역 등의 해제시점, 확인사항 및 사방시설 정비에 따른 재조정(해제 및 재지정) 방법을 명확히 설명하고, 토사재해경계구역 등의 개요, 토사재해특별경계구역의 해제 사례를 들어 지방자치단체의 업무 담당자의 이해를 돕고 있다(国土交通省, 2017a).

3) 지방자치단체의 조례 및 배포자료

가나가와현은 ｢토사재해경계구역 등의 토사재해방지대책 추진에 관한 법률 시행규칙(2001. 3. 30., 제정; 2021. 9. 28., 개정)｣을 근거로 ｢토사재해방지법｣에 따른 사무(기초조사, 특정 개발행위의 허가/취소, 착수신청서의 처리, 예정 건축물의 용도변경에 관한 조언 및 권고, 대책공사의 완료/폐지 검토서의 처리, 검사 및 검사필증, 토지 방문 및 조사, 해당 건축물의 이전에 필요한 조치 및 권고, 개인소유지 토지 방문 및 일시사용 등)를 토목사무소장과 치수사무소장에게 위임하도록 정하고 있다(神奈川県, 2024).

위임사무와 관련된 구체적인 사항은 배포자료를 통해 안내하고 있다. 가나가와현은 ‘토사재해특별경계구역의 지정해제에 대해서’를 배포하여 ①개요, ②지정해제 방법, ③상담창구(토목사업소, 센터, 치수센터, 치수사무소 등) 운영, ④절차 등을 설명하였다(神奈川県, 2022).

III. 연구방법

1. 연구의 범위 및 절차

이 연구는 먼저 우리나라의 산림청 ｢취약지역관리지침｣에서 정하는 산사태취약지역의 지정해제에 관한 개념과 현황을 파악하고, 일본 국토교통성에서 광역자치단체(도도부현)에 통지한 ‘토사재해경계구역 등의 지정해제 요건 등을 전국에 발출’ 자료를 중심으로 비교･분석하여 문제점을 도출함으로써, 최종적으로 산사태취약지역 지정해제 방안의 구체적이고 효율적인 방법 및 절차를 제시하는 과정으로 연구를 진행하였다.

2. 연구의 방법

실질적인 연구에 앞서 문헌조사를 진행하였다. 문헌조사에서 우리나라의 법령과 지침은 국가법령정보센터 홈페이지(https://www.law.go.kr), 일본의 법령은 e-Gov Portal(https://www.e-gov.go.jp)에서 확보하였으며, 일본의 지침과 기타 관련 자료는 국토교통성(https://www.mlit.go.jp), 도야마현(www.pref.toyama.jp), 가나가와현(https://www.pref.kanagawa.jp) 웹사이트 등에서 수집하였다.

이 연구에서는 우리나라의 산사태취약지역 지정･관리 제도와 일본 자료를 비교･검토하여 우리나라의 산사태취약지역 지정해제 방안에 담겨있는 주요 내용뿐만 아니라 구체적으로 명시되지 않은 사항에 관해서도 조사하였다. 그리고 토사재해경계구역 등의 지정해제 방안과 절차를 주요 검토사항으로 선정하였다. 우리나라는 국토교통부, 행정안전부, 산림청 등 관계부처에서 담당하는 산지토사재해 관련 관리대상 범위가 상이함에 따라 각 법령이 상호 보완적인 체계를 유지하고 있다(이우진, 2018). 따라서 법령과 지침의 대상이 되는 공간적 범위를 정의하여 해석에 혼란이 없도록 우선하여 정리하였다.

다음으로 현 산사태취약지역 지정해제의 문제점을 도출하고 문제점을 개선하여 제도의 실효성 제고를 위한 방안을 제시하는 방식으로 진행하였다.

3. 비교 대상의 정리

우리나라의 산사태방지대책과 일본의 토사재해방지대책 관련 제도를 제정배경, 목적, 법적 근거, 지정 및 해제 절차 등 다양한 항목에 따라 비교하였다(표 2). 우리나라의 ｢산림보호법｣개정 배경은 태풍 루사, 매미로 인한 영동･남부지방 산사태였으며, 일본의 ｢토사재해방지법｣은 히로시마 토사재해를 계기로 제정되었다. 두 법령은 산사태･토사재해로부터 국민의 생명･신체 및 재산 보호를 목표로 하고 있으나, 구성과 운영 방식에서는 차이가 있다.

일본은 ｢토사재해방지법｣과 국토교통성의 ｢토사재해방지대책기본지침｣에 따라 광역자치단체장(도도부현지사) 생활권을 대상으로 토사재해경계구역을 지정하고, 우리나라는 ｢산림보호법｣과 산림청의 ｢취약지역관리지침｣을 기반으로 지역산사태예방기관의 장이 산림지역을 대상으로 산사태취약지역을 지정한다. 결국 지정 대상이 되는 공간범위가 서로 다르기 때문에 이에 대한 이해가 선행되어야 하고, 명확한 정의가 필요하다.

산사태취약지역 지정은 ｢취약지역관리지침｣에 일본 ｢토사재해방지대책기본지침｣보다 상세한 절차와 방법이 기술되어 있다. 일본은 지정된 구역에 대해 건축 규제와 개발 제한 등 실질적인 토지이용 규제가 수반되지만, 우리나라는 산사태취약지역 하류 생활권에 대해서는 대피체계 마련 및 운영에 한정되고 있는 상황이다. 이와 같이 일본은 규제 중심의 제도적 운영이 강조되는 반면, 우리나라는 사전 예방과 정보 전달에 중점을 두고 있다.

산사태취약지역의 해제도 ｢취약지역관리지침｣ 제13조에 해제를 고려하는 대상에 해제 평가표를 작성하고 심의위원회를 거쳐 지역산사태예방기관의 장이 해제하도록 하는 해제 업무 흐름도에 따르지만, 일본의 토사재해경계구역 등의 해제는 ｢토사재해방지대책기본지침｣에 기술하지 않고, 국토교통성 발표자료 ‘토사재해경계구역 등의 지정해제 요건 등을 전국에 발출’을 참고하도록 하고 있다. 이외에도 산사태취약지역의 해제 평가표 항목이 세분되어 있으며, 산사태 안정해석과 토석류 시뮬레이션을 필수사항으로 정하고 있으므로, 일본보다 구체적이다. 단, 현 산사태취약지역의 해제 업무 흐름도에는 산사태취약지역 재조정(해제 후 재지정)에 관한 사항이 구체적으로 기술되지 않아 해제 후 지정까지의 장기간 소요, 중복 업무 수행 등의 문제가 발생할 가능성이 있다. 이에 우리나라는 일본 국토교통성 발표자료의 토사재해경계구역 해제 및 재조정 방법에 관한 개념을 고려하여 ｢산사태취약지역관리지침｣에 규정하거나 자료로 제시하는 등의 조치가 필요한 상황이다.

4. 지정 대상의 공간범위

2024년 일본 전역의 토사재해 피해 우려지역은 첫 번째 조사를 완료하여 토사재해경계구역 등으로 지정완료하였다(国土交通省, 2023a). 이 구역은 토석류가 도달할 것으로 예상되는 하류 생활권으로서(표 2, 3), 우리나라의 ｢자연재해대책법｣ 제13조 및 제14조, 행정안전부 ｢자연재해저감 종합계획 세부수립기준｣을 근거로 5년마다 수립하는 자연재해저감종합계획에 따라 각 시･군이 지정하는 토사재해위험지구(문채, 2017; 행정안전부, 2024)와 성격이 유사하다. 그러나 류지협 등(2017)은 당시 이 구역에 대해 객관적 기준이 부족하고 모든 시･군의 자료가 구축되지 않아 전국 대상의 검토가 불가능했던 상황을 지적한 바 있다. 이에 이 연구에서는 산림청 국립산림과학원에서 전국을 대상으로 제작한 산사태위험지도와 Random Walk 모델 기반의 토석류 피해 예측지도의 영향범위 Yellow zone과 Red zone으로 설명하였다(표 3). 단, 해당자료는 정보공개 시 공시지가 하락, 불안감 조성, 민원 발생 등 사회적으로 반향을 불러일으킬 수도 있고, 법적 위상을 갖는 구획범위가 아니기 때문에 행위제한을 수반하거나, 대책사업을 강제할 수 없어 토사재해 예방 실현을 담보하기 어렵다(문채, 2017). 결국 행정상의 의사결정을 위한 용도로만 사용할 수밖에 없는 것이 현실이다.

한편, 2023년 11월 일본 국토교통성에서는 토사재해경계구역의 상류를 토석류위험계류로 지칭(2024. 4. 1., 시행)하도록 하는 내용의 자료를 각 광역자치단체에 배포하였다(国土交通省, 2023a; 2023b). 물론 토석류위험계류는 토사재해경계구역 등과 달리 법으로 지정하는 사항은 아니다. 다만, 토석류 대책 추진을 위해 현지에 표시하여 관리한다는 점(国土交通省, 2023a; 2023b)은 우리나라의 산사태취약지역의 지정 목적과 일맥상통한다(표 3).

표 3.

산사태취약지역의 공간범위(일본 토사재해경계구역, 토사재해특별경계구역과의 비교)

구분	우리나라		일본
상류	산사태 발생 우려지역(토석류, 산사태) (산사태 발생 우려지역 기초조사, 실태조사)		-
	산사태취약지역	산사태취약지역(토석류)	토석류위험계류(2024년 4월부터 사용)
		산사태취약지역(산사태)	-
	(예방)사방사업		사방사업(치산시설, 보안시설 포함)
	-		토사재해 피해 우려지역(토사재해 피해 우려지역 기초조사)
하류	토석류 피해 예측지도	토석류 피해 영향범위(Red zone)	토사재해특별경계구역
		토석류 피해 영향범위(Yellow zone)	토사재해경계구역

자료: 산림청(2025), 国土交通省(2017a), 国土交通省, 2023a; 2023b) 자료를 참고로 저자 작성

IV. 결과 및 고찰

1. 일본 토사재해방지대책의 시사점

우리나라 산사태취약지역 관리제도에 대해 일본 토사재해방지대책이 시사하는 점은 다음의 다섯 가지로 정리할 수 있다. 이 시사점은 우리나라 산사태취약지역의 지정해제 방법 및 절차 개선에 필요한 사항으로, 향후 새로운 과제에도 민첩하게 대응하고, 산림재난 분야에서 다양하게 활용할 수 있을 것으로 판단된다.

첫째, 토사재해경계구역 등의 해제와 재조정에 관한 사항을 명확하게 규정하고 있다. 우선 토사재해경계구역 등의 재조정은 ①사방댐 등의 시설을 정비하여 이 지역의 안전성이 높아졌다면 토사재해특별경계구역의 전부 또는 일부, 그리고 토사재해경계구역의 일부에 대해서 신속하게 해제하되, ②해제의 검토단계에서는 토사재해방지시설계획, 유지관리 등을 확인하고 ③경계피난체제에 누락이 없도록 토사재해경계구역 등의 해제와 재지정을 동시에 시행하도록 하는 세 가지 요건에 따른다(그림 1). 한편, 토사재해경계구역 등의 해제는 흙쌓기, 땅깍기작업에 의한 지형개변으로 더 이상 지정요건을 성립하지 않을 때 시행한다(그림 2).

그림 1.

토사재해특별경계구역의 재조정 요건(国土交通省, 2017a; 富山県, 2024)

그림 2.

토사재해특별경계구역의 해제 요건(国土交通省, 2017a)

일본은 토사재해경계구역 등의 지정, 토사재해특별경계구역의 해제 및 토사재해 피해 우려지역 기초조사와 관련된 전체적인 틀을 법령과 지침에 규정하였을 뿐, 구체적인 사항에 대해서는 국토교통성에서 지방자치단체에 통지하는 방식을 취하고 있다. 일본은 우리나라와 달리 토사재해경계구역 등을 지방자체단체가 자주적으로 관리하고 있는 것이 특징이다. 이 배경으로는 오랜 기간(1982~2019년) 연평균 1,081건, 특히 2018년 3,459건의 토사재해를 겪으면서 주민 모두가 이 제도의 필요성에 대해 체감하였다는 점(Yamada, 2021)과 1999년 지방분권개혁에 따른 ｢지방분권의 추진을 위한 관계법률의 정리 등에 관한 법률(약칭, 지방분권일괄법)(1999. 7. 8., 제정)｣ 제정, ｢지방자치법(1947. 4. 17., 제정; 1999. 7. 16., 개정)｣ 개정으로 국가와 지방자체단체간 역할분담 규정을 갖추고 재정자립을 이루었다는 점을 들 수 있다(최환용, 2017). 이는 1인당 재난재해 회복비용이 낮아 충분한 회복력을 갖춘 지역일수록 재정자립(자주)도가 높다고 설명한 정진원･변병설(2022)의 연구 결과와도 방향성이 같다. 그러나 지방자치단체의 자치사무라고 하더라도 국가의 법령이 이에 대해 규율한다면 제약이 따르듯이(최철호, 2007), 재해복구사무도 기초자치단체(시･정･촌)가 시행하는 것이 원칙이지만(Arita et al., 2020), 현실은 니가타현 주에쓰지진, 동일본대지진 및 돗토리현 서부지진과 같이 심각한 재해가 발생했을 때는 토사재해방지대책을 위한 보조금 및 (긴급)복구비 지원제도를 통해 국가와 광역자치단체(도도부현)가 관여하고 있다(関耕平, 2019; Arita et al., 2020).

둘째, 시마네현 ｢토사재해방지법｣운용지침(2002. 10. 16., 제정; 2015. 2. 1., 개정)의 법 제4조 관계(기초조사)의 1에 따르면, 토사재해경계구역 등의 지정을 위한 기초조사는 우선순위로 진행할 수도 있지만, 광역자치단체(도도부현)의 현토정비사무소(県土整備事務所) 단위로 실시하여 장기간 소요될 수 있는 산림유역 전체의 방재 연계성 및 완결성을 확보하는 것이 방침이다(島根県, 2015). 이와 같이 토사재해방지시설 등의 구조물대책을 단계적으로 설치해야 하는 상황이거나 대규모 산림유역으로 계획의 완성까지 수년이 필요할 때는 그 설치상황에 따라 토사재해특별경계구역 일부를 해제할 수 있다(그림 3 일부해제). 다시 말하면, 토사재해특별경계구역의 일부해제는 기간(基幹)시설의 완성에 달려 있으므로, 대책공사의 계획･설계 시 사방댐의 위치, 규모, 배치뿐만 아니라 설치시기에 대해서도 깊이 있게 고려해야 한다(그림 3 전체계획). 우리나라는 산사태 발생 우려지역의 조사를 기초조사와 실태조사로 구분하여 수행하며, 기초조사는 산림청 사업으로 진행하고, 실태조사는 지방산림청과 기초자치단체의 사업으로 수행하고 있다. 일본에서는 토사재해특별경계구역의 일부해제 후 전체를 해제하는 방안을 논의하고 있는데(그림 3 전체해제), 실제로 일부해제가 가능한 이유가 따로 있다. 일본은 우리나라와 달리 지방자치단체(사무를 위임받은 토목사무소 또는 치수사무소) 중심으로 토사재해 피해 우려지역에 대한 기초조사(기초조사와 실태조사를 결합한 형태) 하나만을 수행하고 있기 때문이다.

그림 3.

토사재해방지시설 등의 설치에 따른 토사재해특별경계구역의 일부해제 요건(国土交通省, 2017a)

우리나라의 산사태 발생 우려지역 기초조사는 우선순위에 따르므로 긴급한 지역을 우선하여 사방사업을 추진할 수 있다는 장점이 있지만, 인접 유역과의 방재 연계성과 계획의 완결성을 확보하기 어렵다는 단점도 존재한다. 즉, 일본은 각 지방자치단체(사무를 위임한 토목사무소 또는 치수사무소)가 기초조사의 우선순위를 정하므로 우리나라보다 유연하게 접근하여 방재 연계성과 계획의 시･공간적 완결성을 유지하는 방법을 택하고 있다(島根県, 2015).

셋째, 일본 가나가와현에서는 앞서 설명한 토사재해경계구역 등의 지정해제를 위해 대책공사 완료→현지확인(소관 토목사무소에서 해제범위 확인)→기초조사(측량, 도면 작성, 건축물에 작용하는 내･외력의 계산 등)→게시 자료의 작성→관계 기초자치단체(시･정･촌)의 의견 조회→게시 구역의 지정해제(공보 게시)→지정해제(최소 3개월 소요)의 절차에 따르고 있다(神奈川県, 2022)(그림 4). 특히, 관계 기초자치단체(시･정･촌)의 의견 조회는 지정해제 시 지역주민의 의견을 수렴하는 과정으로, 원활한 진행을 위해서는 주민 대상 사전설명회를 개최하여 해제에 관한 이해도를 높여야 한다.

그림 4.

토사재해경계구역의 지정해제 절차(神奈川県, 2022)

넷째, 일본의 토사재해경계구역 등은 우리나라와 달리 건축물이 있는 하류 생활권 내를 지정 대상의 공간범위로 하고 있으므로(표 3), 대책공사의 실시, 특정 개발행위의 제한 및 건축물 구조의 규제에 따라(표 1), 경계피난체제의 정비에 필요한 인력, 비용 등의 부담이 적을 수 있다. 반면, 우리나라는 상류의 산림지역만을 산사태취약지역으로 지정할 수 있고, 타 법률에 근거하는 하류 생활권은 관리대상이 아니기 때문에(이경선･김준순, 2024), 전적으로 비구조물 대책인 대피체계에 의존할 수밖에 없는 상황이다.

다섯째, 2010년 ｢토사재해방지법(2010. 11. 17., 일부개정)｣과 ｢토사재해방지대책기본지침(2011. 4. 28., 변경)｣에 광역자치단체장(도도부현지사)와 국토교통대신이 천연댐 또는 화산분화에 따른 토석류와 침수, 땅밀림 등 중대한 토사재해의 긴박한 위험이 예상되는 지역과 그 시기를 긴급조사하도록 하는 내용이 추가되었다(国土交通省, 2010; Kawai, 2021)(표 1). 상세한 내용은 아래와 같다.

｢토사재해방지법｣ 제28조(광역자치단체장(도도부현지사)이 실시하는 긴급조사)

광역자치단체장(도도부현지사)은 토석류, 땅밀림 또는 하도폐색에 의한 침수 발생을 원인으로 중대한 토사재해의 긴박한 위험이 예상되어 정령으로 정하는 상황이라고 인정되면, 기본지침에 따라 자연현상 발생원인과 중대한 토사재해 지역, 시기를 명확히 하기 위해 필요한 조사(이하, 긴급조사)를 실시한다. ~중략~

제29조(국토교통대신(국토교통장관)이 실시하는 긴급조사)

1 국토교통대신은 ~중략~ 토사재해 발생원인인 자연현상의 긴급조사를 위한 전문지식 및 기술을 요하는 것으로서 정령으로 정하는 사항이면, 지침에 따라 긴급조사한다.

2 국토교통대신은 전항의 규정에 의한 긴급조사를 실시할 때는 다시 긴급조사하려는 토지구역을 관할 광역자치단체장(도도부현지사)에게 통지한다. ~중략~

이 법률의 일부개정은 2004년 니가타현 주에쓰지진과 2008년 이와테･미야기 내륙지진 당시 하도폐색으로 큰 피해가 발생하여 긴급한 상황이었음에도 기초자치단체장(시･정･촌장)의 피난지시 판단 근거가 되는 지역과 시기 정보를 확보할 수 없었던 일에서 출발하게 되었고(国土交通省, 2010; Arita et al., 2020), 나아가 기초자치단체(시･정･촌)의 정보제공과 이와 관련한 기술적 지원을 동법에 규정하도록 법률개정을 제안하는 그 배경이 되었다(国土交通省, 2010). 요컨대 토사재해를 예측하여 피난지시 등의 의사결정을 지원하기 위해서는 전국의 정확한 자료를 확보하고 장기간 축적하여 양질의 데이터베이스로 구축해야 할 뿐만 아니라 효율적으로 이 과정을 추진할 수 있도록 제도적 뒷받침이 뒤따라야 함을 시사한다.

2. 개선방안

1) 산사태취약지역 지정･해제와 관리에 관한 사항의 명확화

일본 토사재해특별경계구역의 설정을 위한 작업에서는 이미 지정된 수많은 토사재해특별경계구역을 적정하게 해제하는 것부터가 ｢토사재해방지법｣이 갖는 중요한 의미를 충실히 이행하는 것으로 판단한다(千葉幹水･山貴高久, 2017). 즉, 구역 내 토사재해 위험에 노출된 토지에 사방시설 등을 배치하여 안전성을 높이거나 건물 등을 이전하는 노력을 통해야만 토사재해특별경계구역을 해제한 것이기 때문에, 해제 건수가 증가할수록 토사재해에 대한 토지의 안전성이 높아졌다고 판단할 수 있다.

동시에 千葉幹水･山貴高久(2017)는 이 과정에서 발생할 수 있는 주의사항을 제시하고 광역자치단체(도도부현)에 공유하여 적절한 규칙으로 작성해야 한다고 설명하였다. 1절의 첫 번째 시사점에서 기술한 토사재해경계구역 등의 지정･해제와 재조정 요건을 보면, 해당 자료는 국토교통성에서 지방자치단체로 배포하였고, 애매한 사항은 명확히 정리해 기술한 것은 千葉幹水･山貴高久(2017)의 설명과 같은 맥락으로 보인다. 따라서 이 제도의 목표, 방향성이나 주의사항은 숙지하되, 우리나라의 산사태취약지역 지정 대상이 되는 공간범위와 공유 대상(지방산림청과 지방자치단체) 등 차이점은 우리나라 실정에 맞도록 수정･보완해야 한다. 이 연구에서 제안하는 산사태취약지역의 해제 및 재조정 방법(안)은 그림 5와 같다.

그림 5.

산사태취약지역의 해제 및 재조정 방법(안)(国土交通省(2017a) 자료를 참고로 저자 재작성)

2) 방재 연계성 확보를 위한 산림유역 단위 관리 중심의 구조물 대책 확대

일본에서 설명하는 가장 이상적인 토사재해방지대책이란 재해예방 및 복구 사업 등을 즉시 시행하는 것으로 빠른 효과를 나타내는 구조물대책 위주의 관리와 토사재해방지대책이나 땅밀림방지공사기본계획의 수립 등과 같이 장기적으로 토사재해를 예방하는 비구조물대책 위주의 관리를 서로 융합한 체계적･종합적 대책을 말한다(문채, 2017). 이 대책은 ｢토사재해방지대책기본지침｣을 기본으로 하고 있으며, 이 과정에서 대규모 산림유역에 토사재해방지시설 등의 구조물을 시･공간적 배치를 계획･설계하고, 단계적으로 설치하고 있다.

우리나라의 상황은 개발로 인해 산록지역에 산발적으로 형성된 생활권과 소규모 유역이 많아, 산사태 예방이 필요한 지역에 추진하는 사방사업은 우선순위에 따라 진행하고 있다. 이경선･김준순, 2024은 지금 당장 전국 곳곳에 수십만 수백만 개의 산사태예방시설을 설치해 나가는 것은 재해예방을 위한 불가피하고도 중요한 과업임이 틀림없다고 설명했는데, 우선순위는 이와 같은 인식에서 출발한 것으로 보인다. 결국, 좁게는 전국에 산사태예방시설이 필요한 지역이 매우 많다는 점, 넓게는 1절의 두번째 시사점과 같이 우리나라의 법･행정상의 산사태 관련 업무주체가 일본과 다르다는 점에서 방재 연계성 확보의 어려움을 설명한다고 할 수 있다(최환용, 2017; Arita et al., 2020).

이 상황에서도 중복성 없는 체계적 유역관리체계의 필요성이 제기되어 산림청 국립산림과학원은 전국 산림지역을 DEM과 계류망도 기반의 산림유역(차수구역 493,725개소)을 구획하였다(산림청 국립산림과학원, 2021)(표 4). 2025년부터 이를 기준으로 산사태 발생 우려지역(토석류)을 구분하고 기초조사를 실시하게 되면서, 작게나마 방재 연계성을 확보하는 기회가 될 것으로 기대한다(산림조합중앙회, 2025)(그림 6).

그림 6.

사방댐 설치에 따른 산사태취약지역의 일부해제 방법(안)(国土交通省(2017a) 자료를 참고로 저자 재작성)

3) 지역주민 의견수렴 등 산사태취약지역 해제에 관한 이해 확대

Yamada(2021)는 일본 토사재해경계구역 인근 주민은 토사재해 지식이 많을수록 지역방재활동을 참여하고 가정 내 토사재해대책을 취급하지만, 과거 재해가 발생하지 않은 지역의 주민은 상대적으로 토사재해 지식이 적다고 설명하며, 커뮤니티, 스터디, 자치회 등을 지속적으로 개최해야 한다고 제안하고 있다.

우리나라의 산사태취약지역에 대해서도 크게 다르지 않을 것이다. 산사태취약지역의 지정해제와 관련하여 지역주민은 지식이 많을수록 산사태 발생위험이 해소된 것에 대한 안도감을 느끼지만, 지식이 적을수록 관리대상에서 제외된 것에 대한 불안을 품는 등 상반된 반응일 수 있다. 더욱이 업무 담당자가 해제 요건을 판단하기 애매하거나 성립하더라도 즉시 해제가 어려운 상황이 많았기 때문에, 산사태취약지역의 지정해제를 경험한 주민은 거의 없다. 따라서 주민 대상 사전설명회를 개최하여 해제에 관한 이해도를 높이고, 해제 과정에서도 지역주민의 의견수렴 제도를 운영할 필요가 있다(그림 4). 구체적으로는 지역산사태예방기관이 산사태취약지역 지정해제 장소, 사유, 대책 현황 등을 지역주민에게 설명하고, 의견을 청취한 후 결과를 공개하는 방법이 있다. 향후 해제 고시에 대한 사회적 수용성을 높이고 주민 참여를 독려하는 것도 방안이 될 수 있다.

4) 비구조물 대책의 의존도를 경감하기 위한 타 부처 대책 필요성 주지

과거에는 산사태 등의 피해 최소화와 효율적 산지 관리를 위한 관리주체별 제도 및 통합관리기술의 개선을 주로 설명했지만(박수진 등, 2015), 최근에는 관리주체 중심으로 제도가 운영되고 있다. 실제로 산사태취약지역의 하류 생활권은 ｢도로법｣, ｢시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법｣, ｢건축법｣이나 그밖에 각종 산림을 포함한 지역 개발, 조성 등과 관련이 있는 법률이 규율하는 토지, 구조물을 비롯해 부대시설 등을 포함하므로, 일본 ｢토사재해방지법｣에 따라 특정 개발행위의 제한, 주택이전 및 건축물 구조 규제 등의 행위를 할 수 있는 토사재해경계구역 등의 상황과는 다르다. 산사태취약지역은 전적으로 비구조물 대책인 대피체계에 의존할 수밖에 없는 상황이다. 이경선･김준순, 2024은 이 상황에 대해 깊이 있게 지적하며, 산림청(지방산림청)의 의견제시, 사전협의, 긴급 시 이의제기, 시정요구, 긴급조치 요구 등의 필요성을 설명하였다.

산사태취약지역은 산사태방지대책을 추진하는 데 무리가 없지만, 산사태취약지역의 하류 생활권은 그림 7과 같이 타 부처에 산림청의 관여 및 협력 당부 권한의 필요성을 충분히 설명하고 타 부처 대책에 반영되도록 해야 한다. 비구조물 대책의 의존도를 낮추면서 구조물 대책을 충실히 반영하고 산사태취약지역의 지정해제를 추진하여 안전한 지역이 증가하도록 하는 것이 이 제도의 근본적인 방향성이라고 판단된다.

그림 7.

산림 및 산림과 잇닿은 토지의 관리 범위(안)(国土交通省(2017a) 자료 별지2 일부를 참고로 저자 재작성)

또한, 일본은 ｢수방법｣ 개정과 동시에 ｢토사재해방지법｣도 개정하여 기타 재해와의 연계성을 확보하기 위해 노력하고 있지만(国土交通省, 2021a; 2021b), 기타 재해와의 연계성은 간단히 해결될 수 있는 상황은 아니라고도 지적하였다(문채, 2017).

그럼에도 불구하고 산사태취약지역의 하류 생활권에서 발생하는 기타 재해, 그리고 그와 관련된 법률의 연계성은 앞으로 필수적으로 고려해야 할 사항이다. 이를 위해 산림청에서는 산사태 관련 정보를 타 부처에서도 확인할 수 있도록 제공하는 것부터가 시작일 것이다.

5) 긴급해제･재지정 등, 1) ~ 4) 관련 제도적 기틀 마련

우리나라도 기후변화에 따른 극한호우 발생으로 대규모의 산사태와 토석류가 빈발하고 있는 상황은 법률 개정의 배경과 유사하다. 그럼에도 불구하고 ｢취약지역관리지침｣에는 아직 긴급조사와 관련된 조항이 없어 보완이 필요한 상황이다. 앞서 설명한 해제, 재조정(해제 후 재지정) 및 일부해제 개념을 긴급조사 개념에 수정･적용하여 긴급해제, 긴급재조정 및 긴급일부해제 등으로 정의하고 신규 조항을 작성하는 등 제도적 기틀을 마련할 필요가 있다.

V. 결론

우리나라의 산사태취약지역과 일본의 토사재해경계구역 등의 지정･관리제도를 비교했을 때, 두 제도의 목적은 국민의 생명과 재산 보호의 가치 중심이라는 점에서 유사하였지만, 대상의 공간범위와 절차, 운영 방식에서 차이가 나타났다. 특히 공간범위가 서로 다르므로, 비교와 상호 참조를 위해서는 개념의 명확한 정의가 선행되어야 한다.

우리나라의 경우, 산사태취약지역의 해제는 ｢산림보호법｣과 ｢취약지역관리지침｣에 따리 일정한 요건과 절차로 이루어지고 있으나, 산사태취약지역 재조정(해제 후 재지정)에 관한 사항은 명시되어 있지 않다. 또한, 산사태취약지역 해제 및 재조정 방법에 관한 개념자료, 가이드라인 및 업무 담당자 대상 참고자료의 배포가 부족하여 산사태취약지역의 지정해제 제도의 실효성 확보에 한계가 존재하는 것으로 판단된다.

일본은 ｢토사재해방지법｣과 ｢토사재해방지대책기본지침｣, 지방자치단체의 조례 등을 통해 제도 전반의 체계성과 실행력을 확보하고 있으며, 국토교통성이 지침 외의 세부 사항을 지방정부에 지속적으로 통지함으로써 중앙부처와 지방자치단체 간의 유기적 연계를 강화하고 있다. 특히, 기초조사는 광역자치단체(도도부현)의 현토정비사무소 단위로 산림유역 전체의 방재 연계성 및 완결성을 확보하는 방침으로 수행되며, 지정해제 시 기초자치단체(시･정･촌)의 의견 조회 및 의견수렴 과정을 거쳐 절차의 투명성과 수용성을 확보하고 있다. 게다가 일본은 하류 생활권 대책공사의 실시, 특정 개발행위의 제한, 주택이전, 건축물 구조 규제를 비롯해 광역자치단체장(도도부현지사)와 국토교통대신이 중대한 토사재해의 긴박한 위험이 예상되는 지역과 시기에 대한 긴급조사 등은 우리나라에 시사하는 바가 크다.

비교･분석을 통해 도출된 우리나라 산사태취약지역 지정해제 제도의 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 산사태취약지역 지정･해제와 관리에 관한 사항의 명확화, 둘째, 방재 연계성 확보를 위한 산림유역 단위 관리 중심의 구조물 대책 확대, 셋째, 지역주민 의견수렴 등 산사태취약지역 해제에 관한 이해 확대, 넷째, 비구조물 대책의 의존도를 경감하기 위한 타 부처 대책 필요성 주지, 다섯째, 긴급해제･재지정 등 제도적 기틀 마련 등이다.

이러한 개선방안을 통해 구체적이고 실질적인 산사태취약지역 지정해제 방법 및 절차를 마련한다면, 산사태취약지역 지정해제 제도의 정책적 실효성을 높이는 동시에 전국적으로 산사태, 토석류 등에 안전한 지역을 다수 확보하고, 지역 맞춤형 산사태방지대책을 수립할 수 있을 것이다. 또한, 산림청과 지방자치단체 간 실질적인 역할 분담과 협업체계 강화 및 지역주민의 참여를 유도하는 계기가 될 것이다. 나아가 산림재난방지대책의 통합 운영을 위한 산림, 생활권 등의 토지 이용계획 수립에 중요한 기준으로 활용될 수 있다.

향후, 지역의 실무자와 주민을 대상으로 주민 참여형 산사태취약지역 지정해제 절차 설계와 사회적 수용성 평가연구, 그리고 지역별 지정해제 사례의 비교･분석 및 유형화 연구를 수행한다면, 산사태취약지역 지정･해제 제도의 체계화 및 고도화를 위한 실증 기반을 구축할 수 있을 것으로 기대한다.