I. 연구배경 및 목적

지난 반세기 이상 계속되어 온 무분별한 각종 개발로 인해 도시뿐 아니라 농･산촌 지역에 이르기까지 경관은 심각하게 훼손되어 왔다. 우리나라의 경우 특히 전 국토의 60%이상이 산림으로 구성되어 있는바 산림, 하천 등 자연공간을 대상으로 개발계획에 따른 부작용이 크게 나타나고 있다(김근호 등, 2006; 조현주 등, 2009). 뿐만 아니라 최근 미세먼지, 코로나19, 폭우, 폭염 등 다양한 기후변화 및 재난재해가 발생함에 따라 지속가능한 개발계획을 통해 국토경관을 보전하여야 한다는 필요성이 제기되고 있다.

국토 경관훼손 문제를 해결하기 위한 다양한 노력이 진행되어 온 가운데 국내의 경우 국토기본법 제5조(환경친화적 국토관리)와 환경정책기본법(국가 및 지방자치 단체의 책무)에 국토계획과 환경계획과의 연동을 모색하고 있다. 즉, 국토-환경계획 연동이라 함은 사전에 계획적 차원에서 환경에 미치는 영향을 최소화함으로서 국토를 지속가능하게 발전시켜 나가는데 목적을 두고 있다(국토연구원, 2015).

이러한 정책적 차원에서의 노력과 함께 관련 연구들 역시 활발히 수행되어 왔다(국토연구원, 2016; 박석철, 2017; 박은정, 2018; 이자원, 2014; 채정은･변병설, 2010). 우선 이건원(2020)의 경우 지속가능한 국토･도시 조성을 위해 공간계획 내에 환경계획의 내용을 담은 국외 도시들을 대상으로 각 도시별 계획도구에 대한 분석을 통해 국내로의 적용가능성을 모색하였다. 또한 허한결 등(2018)은 국토계획이 환경계획의 내용과 목표를 얼마나 반영하고 있는지를 파악하기 위해 국토-환경계획 통합관리 평가지표를 개발하였다. 계속해서 국립환경과학원(2014)의 경우에는 시･군 단위의 국토-환경계획 연동을 위해 독일의 연동제 적용 사례에 대해 살펴보고, 국내의 법･제도에 대한 문제점 및 개선방안을 도출한바 있다.

하지만 이러한 노력에도 불구하고 국토계획과 환경계획의 연동은 여러 부문에서 문제점을 보이고 있으며, 우선 국토계획과 환경계획의 소관 부서가 상이한바 연동에 많은 한계를 보이고 있다. 뿐만 아니라 국토공간계획의 범위 중 도시기본계획 및 도시･군 관리계획 수준에서의 국토-환경계획 연동은 국토계획과의 연동을 위한 환경도면의 구축이 매우 미흡한 실정이다. 최근 비오톱지도(도시생태현황지도) 구축이 전국적으로 활발하게 수행되고 있지만 광역시, 또는 인구수 30만 이상의 대도시를 대상으로 구축이 되고 있어 규모가 작은 시･군을 대상으로 수립되는 개발계획으로의 적용에는 한계를 보이고 있다. 또한 현재의 국토-환경계획 연동제의 경우 국토 및 도시계획과 환경계획 간 상이했던 수립 주기를 서로 맞추고, 개발계획 시 환경적 고려를 보다 강화하는 구체적인 방안을 강구하는데 그치고 있는 실정이다(이건원, 2020).

이에 본 연구에서는 국토공간개발을 보다 경관친화적으로 유도하기 위한 실질적인 수단으로써 국토환경계획과 관련된 법･제도 및 기초 공간자료에서 나타나고 있는 계획의 내용을 살펴보고 이를 바탕으로 국토개발계획을 보다 경관친화적으로 유도할 수 있는 공간개발 계획 기법을 수립해 보는데 주안점을 두었다.

II. 이론적 배경

1. 국토-환경계획 연동제

과거부터 진행된 전 국토를 대상으로 한 수많은 개발계획은 국토경관을 심각하게 훼손시켜 왔다. 뿐만 아니라 이러한 훼손은 앞으로도 계속될 것이며 지구단위개발계획에서부터 도시, 광역시, 전 국토공간에 이르기까지 미래의 경관은 인간의 손에 의해 지금보다 많은 변화를 겪을 것으로 예상된다. 이러한 문제를 사전에 계획적 차원에서부터 효과적으로 예방하기 위해 환경부는 2016년 국토교통부와 “국토･환경계획 연동제 이행에 관한 지침”을 작성하고, 2018년 “국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령”을 제정하였다. 즉, 국토-환경계획 연동제란 국토계획과 환경계획의 연계를 통하여 지속가능한 발전이라는 공동목표를 달성하기 위해 계획수립과정, 계획내용에 대하여 상호 보완적이며 협력하는 체계를 구축하고, 국토･도시계획 수립 시 환경성을 검토하는데 있어 특히 환경 계획과의 부합성을 검토하고, 연계 강화 방안을 마련함으로서 국토공간계획을 지속가능하게 유도할 수 있는 방향성을 모색하는데 그 의의를 두고 있다.

2. 경관친화적 공간개발

본 연구에서는 선행연구(나정화, 1997; 김진효, 2020)를 바탕으로 다음과 같이 경관을 정의하였다. 경관이란 자연환경이라는 토대 위에 인간의 행위가 수반될 때 나타나는 다양한 변화를 인간이 지각하게 되며, 이때 지각하게 되는 물리적 환경전체를 파악하는 것으로 이해하고 있다. 따라서 경관이란 “생태적 요소, 자연지리적 요소, 미시각 요소들이 복잡하게 얽혀있는 가운데 유사한 특징을 보이며 주변과 구별되는 일련의 공간”으로 정의해 볼 수 있다.

실제 오늘날 국토공간의 대부분은 생물, 무생물, 인공경관 등 다양한 요소들이 혼재되어 나타나고 있는바 특정한 시각에서 편향적으로 경관을 바라보는 것이 아닌 이들 요소들을 종합적으로 고려하여 경관계획을 수립하고 경관을 효과적으로 보전 및 관리해 나갈 필요가 있다(권오성, 2014; 조현주, 2012; Mann et al., 2018; Taylor and Hochuli, 2017). 특히, 대규모의 국토공간개발계획이 자연경관이 우점하고 있는 비시가화지역을 대상으로 진행된다는 점을 고려해볼 때, 경관친화적 공간개발 계획이란 “경관을 생태적 측면, 휴양적 측면, 미시각적 측면, 기후적 측면에서 바라보고, 이를 실제 개발계획의 내용 속에 반영하여 국토 공간계획을 보다 지속가능한 방향으로 유도해 나가는 계획도구”로 정의해볼 수 있다(그림 1).

그림 1.

경관친화적 공간개발의 개념도

III. 연구내용 및 방법

1. 연구의 범위

본 연구는 경관친화적 국토개발계획 수립을 유도하기 위한 개선방안을 모색하는데 주안점을 두었으며 이를 위한 내용적 범위는 경관계획 관련 법･제도 내에서의 경관계획 내용분석, 경관계획에 활용 가능한 기초 공간자료 분석으로 설정하였다. 그리고 공간적 범위로는 이러한 법･제도 및 기초 공간자료에 대한 개선방안을 모색하기 위해 실제 개발계획이 진행된 사례지를 대상으로 개발계획 전･후의 경관변화를 파악해 보았으며 연구 대상지에 대한 선정 기준은 다음과 같다. 대규모 개발계획이 진행된 공간, 개발계획 이전에 가치가 높은 자연경관요소들이 다양하게 출현하고 있었던 공간, 비오톱 지도가 구축되어 있어 개발계획 이전의 자연환경 가치를 정량적으로 파악할 수 있는 공간 등 총 3가지의 기준을 적용하였다. 이러한 기준에 부합하여 선정된 연구대상지는 다음과 같다(그림 2). 본 연구 대상지는 대구사이언스파크 국가산업단지가 조성된 지역으로 총 면적은 낙동강 유역을 포함하여 약 10.7㎢정도이다. 개발계획 이전의 지목별 토지이용현황을 살펴보면 전･답이 약 41.3%, 임야가 19.2%, 하천 17.9%, 도로 5.1%, 주거지 2.7%를 점유하고 있다. 생태자연도 2등급 지역은 21.0%로 비교적 높은 분포비율을 나타내고 있다. 전반적으로 전･답 중심의 경작지가 우점하고 있으며, 부분적으로 산림지, 포위된 수림, 습지, 띠형 수림, 유수지 및 정수지 등과 같은 가치 있는 자연경관요소들이 많이 분포하고 있는 특성을 보이고 있었다.

그림 2.

연구의 공간적 범위(대구사이언스파크 국가산업단지 부지)

2. 연구수행절차 및 방법

본 연구의 수행절차는 크게 4단계로 구분된다(그림 3). 우선 첫째, 개발계획이 진행된 실제 사례지를 대상으로 개발계획 전 ·후 경관변화를 살펴보았다. 둘째, 국토 공간계획과 관련된 법 ·제도 내에서의 경관계획 내용은 무엇인지를 살펴보았다. 셋째, 국토 공간계획에 직접적으로 활용 가능한 기초 공간자료들을 검토해 보았다. 넷째, 상기의 분석결과에 기초하여 경관친화적 공간개발을 위한 개선방안을 모색해 보았으며 각 단계별 구체적인 연구방법은 다음과 같다.

그림 3.

연구 흐름도

1) 개발계획으로 인한 경관변화 분석

연구대상지에 대한 경관변화분석은 개발계획에 따른 가치 높은 경관 자원들의 소멸, 훼손 등을 살펴보는데 주안점을 두었다. 특히 본 연구대상지와 같은 자연경관이 우점하고 있는 공간들의 경우 산림, 습지, 하천 등 생태적, 미시각적으로 가치 높은 자연경관 요소들을 쉽게 발견할 수 있다. 하지만, 개발계획 시 이들 공간들에 대한 고려는 매우 미흡한 실정이다.

이에 본 연구에서는 기 구축된 비오톱 지도를 활용하여 보전가치가 높은 경관자원들을 파악하고 이들 공간들에 대한 경관변화를 살펴보았으며, 분석에 활용한 비오톱지도는 개발계획 이전에 연구대상지의 상세한 자연환경 정보를 포함하고 있다. 비오톱 유형군은 산림 비오톱, 논 경작지 비오톱, 정수지 비오톱 등 총 13개, 그리고 이에 귀속되는 세부 비오톱유형은 소나무 중심의 침엽수림, 경작지 내 포위된 소규모 수림 비오톱 등 총 63개로 분류되었으며, 해당 공간들에 대한 보전가치를 정량적으로 수행하였다. 비오톱에 대한 가치평가는 가장 가치가 높은 비오톱 유형일 경우 1등급, 가치가 가장 낮은 비오톱 유형일 경우 5등급으로 구분되며, 본 연구에서는 가치평가 결과 가치가 높은 1~3등급에 해당하는 비오톱 유형들을 중점적으로 살펴보았다(그림 4).

그림 4.

비오톱 유형분류도 및 가치평가도(자료 : 조현주(2012), 저자 수정 후 재작성)

2) 경관계획 관련 법･제도 내에서의 경관계획 내용 분석

국토･환경계획 연동을 위한 즉, 경관친화적인 국토 공간계획을 위해서는 사전에 계획적 차원에서 경관적으로 가치 높은 공간들에 대한 보전방안이 마련될 필요가 있으며, 이를 위해 국토 공간계획과 관련된 법･제도 내에서의 경관계획 내용은 무엇인지를 살펴보았다. 분석에 활용된 법･제도는 국토계획법 및 동법시행령, 경관법및 동법시행령, 공원녹지법과 동법시행규칙, 자연환경보전법과 동법시행령 및 동법시행규칙, 농어촌정비법 및 동법시행, 산림기본법, 산림자원법과 동법시행령이다.

3) 경관계획에 활용 가능한 기초 공간자료 분석

법･제도 내 이미 국토공간계획에 직접적으로 적용 가능한 다양한 기초 공간자료들에 대한 내용은 제시되어 있다. 일례로 경관법 제10조에 의하면, 경관계획수립을 위해서는 기초조사를 해야 하고, 다른 법령에 따라 조사한 결과가 있을 경우에는 그 조사한 결과를 활용할 수 있도록 규정하고 있다. 기초조사의 대상은, ①지형, 지세, 수계 및 식생 등 자연적 여건, ②인구, 토지이용, 산업, 교통 및 문화 등 인문･사회적 여건, ③경관과 관련된 다른 계획 및 사업의 내용, ④그 밖에 경관계획의 수립 또는 변경에 필요한 사항으로 명시하고 있다(동법 시행령 제4조). 이와 같이 경관계획을 수립하는데 있어 기초조사는 매우 중요한 역할을 수행하고 있는바 경관계획에 직접적으로 활용 가능한 다양한 기초 공간자료들은 무엇인지, 이들 기초 공간자료들이 제시하고 있는 경관계획 관련 내용은 무엇인지를 살펴보았다. 경관계획에 활용 가능한 기초 공간자료들에 대한 검토 결과, 지질도, 토양도, 지적도 등 다양한 기초 공간자료들이 구축되어 있는 것으로 나타났다. 하지만, 본 연구의 경우 경관친화적인 공간개발 계획이 연구의 목적인바 다음과 같은 기준을 바탕으로 기초 공간자료를 선정하였다. 선정기준은 자연공간을 중심으로 작성된 기초 공간자료, 공간별 가치등급이 제시되어 있는 기초 공간자료, 그리고 경관의 다기능적 측면을 고려하고 있는 기초 공간자료 등이다. 이러한 선정기준을 바탕으로 분석에 활용된 기초 공간자료는 비오톱지도(도시생태현황지도), 생태자연도, 임상도, 산림기능도 등 총 4개이다.

IV. 결과 및 고찰

1. 개발계획으로 인한 경관변화 분석

개발계획에 따른 연구대상지의 경관변화를 살펴보면 다음과 같다. 비오톱 유형별 경관변화를 살펴보기에 앞서 우선 연구대상지에 대한 토지이용변화를 살펴보았으며 분석 결과, 개발계획 이전의 경우 우점하고 있는 토지이용은 전･답, 임야, 하천, 도로, 시가화 지역 등인 것으로 나타났다. 반면 개발계획 이후 연구대상지 내에서 우점하고 있는 토지이용은 공업지역, 시가화지역, 나지, 하천 등의 순으로 나타났으며 과거 부지 면적의 대부분을 차지하고 있었던 전답의 면적 감소가 특히 크게 나타난 것을 알 수 있다(그림 5).

그림 5.

개발계획 전후 토지이용변화

다음으로는 가치평가 결과 보전 가치가 높은(I, II, III 등급) 것으로 분석된 비오톱 유형에 대한 경관변화를 살펴보면 다음과 같다. 아래의 표 1에서 제시된 비오톱 유형은 침･활혼효림 중심의 비오톱 공간으로써 가치 평가 결과 가치가 가장 높은 I등급으로 평가된 비오톱이다. 특히 비오톱 내 보전가치가 높은 보호수 및 희귀식물(층층둥글레)이 출현하고 있었으며, 주거지와 인접해 있어 사람들의 이용이 나타나는 등 생태적, 휴양적 측면에서 가치가 높은 비오톱 유형이었다. 하지만 현재의 경관상태를 살펴보면 산업단지가 위치하고 있어 비오톱 유형이 소멸된 것을 알 수 있으며, 인접한 다른 비오톱 유형들 역시 개발계획으로 인해 소멸된 것으로 나타났다.

표 1.

개발계획으로 인한 경관변화 : 침･활혼효림 중심의 산림 비오톱

구분	주요 내용
위치	ㆍ연구 대상지 남동측 침･활혼효림 중심의 비오톱 공간
특이사항	ㆍ학술적, 자연사적, 역사･문화적 보전가치가 높은 양호한 수림지 조성 ㆍ주거지와 인접하여 훼손의 가능성이 높음 ㆍ보호수 및 희귀식물 출현(느티나무, 층층둥글레 등) ㆍ개발계획 시 고려되지 않아 소멸되었음
평가도면 및 위성영상
	<가치평가 도면>	<개발계획 이전 위성영상>	<개발계획 이후 위성영상>

계속해서 연구 대상지 남측 경작지 내에 위치하고 있는 포위된 수림의 경우 앞선 산림과 마찬가지로 평가 결과는 I등급으로 나타났다(표 2). 이러한 포위된 수림은 획일화된 경작지 내에서 경관의 다양성 향상, 징검다리 녹지 및 야생동식물의 서식공간으로서 중요한 역할을 수행하고 있다. 하지만 현재는 산업단지로 대체되었으며 그 결과 가치 높은 비오톱 유형이 소멸된 것으로 나타났다.

표 2.

개발계획으로 인한 경관변화 : 포위된 소규모 수림 비오톱

구분	주요 내용
위치	ㆍ연구 대상지 남측 주거지와 인접한 포위된 소규모 수림 중심의 공간
특이사항	ㆍ자연사적, 역사･문화적 보전가치가 높은 양호한 수림지 조성 ㆍ쥐방울 등의 희귀식물이 생육하며, 주거지와 인접하여 접근성 및 이용가능성 높음 ㆍ획일화된 농경지 중심의 공간에서 활력･충전요소로 작용 ㆍ개발계획 시 고려되지 않아 소멸되었음
평가도면 및 위성영상
	<가치평가 도면>	<개발계획 이전 위성영상>	<개발계획 이후 위성영상>

상기 살펴보면 바와 같이 비교적 규모가 큰 산림 또는 포위된 소규모 수림 이외에도 가치가 높은 습지. 묵논, 띠형수림 등 크기가 작은 비오톱 유형들 역시 개발계획으로 인해 대부분 소멸된 것으로 나타났다. 특히, 연구대상지 내 위치하고 있던 점 형태의 비오톱 유형인 노거수들의 경우 천공성 동물들의 부화장소, 경관의 다양성 향상 등 보전 가치가 매우 높음에도 불구하고 법적으로 지정된 보호수를 제외하고는 개발계획으로 인해 대부분 사라진 것을 알 수 있다.

2. 경관계획 관련 법･제도 내에서의 경관계획 내용 분석

개발계획으로 인한 경관 문제를 사전에 계획적 차원에서 최소화할 수 있는 방법론을 모색하기 위한 수단으로써 경관계획 관련 법･제도들에 대한 분석결과를 살펴보면 다음과 같다(표 3).

우선 국토계획법 내에서의 경관계획 관련 내용을 살펴보면 도시･군 기본계획의 내용에는 환경의 보전 및 관리에 관한 사항, 녹지에 관한 사항, 경관에 관한 사항, 기후변화대응 및 에너지절약에 관한 사항이 포함되어야 한다고 명시하고 있다. 도시･군 관리계획의 수립기준에는 녹지축, 생태계, 산림, 경관 등 양호한 자연환경과 우량농지 등을 충분히 고려하여 수립하도록 하고, 도시의 개발 또는 기반시설의 설치 등이 환경에 미치는 영향을 미리 검토함으로써 계획과 환경의 유기적 연관성을 높여 건전하고 지속가능한 도시발전을 도모하여야 한다고 명시하고 있다. 다음으로 경관법의 내용을 살펴보면 자연경관, 역사･문화경관, 농촌, 산촌, 어촌 경관 및 시가지 경관에 대한 장기적 방향을 제시하고 삶의 질을 향상시키기 위한 내용이 반영되어야 한다고 명시하고 있다. 자연환경보전법의 기본계획 내용에는 자연경관의 보전 및 관리에 관한 사항, 생태축의 구축･추진에 관한 사항, 생태통로 설치, 훼손지복원 등 생태계복원과 관련된 내용이 포함되어야 한다고 명시하고 있다. 종합해보면 경관계획과 관련된 법･제도 내 경관계획과 관련된 내용은 잘 드러나 있으며 녹지축, 생태계, 생태통로 등과 같은 생태적 측면 이외에도 바람길, 에너지절약 등과 같은 기후변화에 대응하기 위한 계획내용 역시 포함되어 있는 것으로 나타났다.

3. 경관계획에 활용 가능한 기초 공간자료 분석

경관계획에 활용 가능한 기초 공간자료에 대한 분석결과를 살펴보면 다음과 같다(표 4). 우선 비오톱지도(도시생태현황지도)의 주요 내용을 살펴보면, 비오톱지도(도시생태현황지도)는 타 전문분야에서 제공하는 기초도면들과는 달리 작성목적 및 취지가 근본적으로 도시･군 계획 및 도시･군 경관계획 수립에 직접적으로 활용할 목적으로 작성하였다. 특히 생태적 측면에 대한 조사, 분석, 그리고 정량적인 가치평가를 통한 등급을 제시하고 있어 다양한 환경계획 수립 시 활용가능성이 높을 것으로 판단된다. 뿐만 아니라 도면축척에 있어서 비오톱지도(도시생태현황지도)는 기본적으로 1:5,000 축척을 사용하고 있지만, 필요할 경우에는 비오톱 유형의 합성을 통해 1:25,000 또는 세분을 통해 1:1,000으로 상세 정도를 달리할 수 있어 공간규모별 차별화된 개발계획 수립 시 폭 넓게 활용 가능할 것으로 판단된다.

다음으로 생태자연도, 임상도, 산림기능구분도에 대해 살펴보면 다음과 같다. 우선 생태자연도, 산림기능구분도는 전 국토를 대상으로 작성이 되고 있으며, 축척은 1:25,000을 기본으로 하고 있다. 이러한 축척의 경우 국토기본계획 또는 광역시･도종합계획 등 대규모의 공간계획에는 적합할 수 있으나 도시군관리계획 또는 지구단위개발계획과 같은 소규모의 공간계획으로의 직접적인 적용에는 한계가 있을 것으로 판단된다. 또한 작성목적 및 활용취지에 있어 특히 임상도 및 산림기능도의 경우 산림자원의 조성 및 육성, 이용 등에 보다 주안점을 두고 있는바 도시생태현황지도 또는 생태자연도와는 작성목적에서 차이를 보이고 있어 경관계획으로의 적용에는 제한적일 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 앞선 법･제도적 측면에서 나타나듯 경관계획 관련 내용은 생태적 측면뿐만이 아닌 휴양적 측면, 기후적 측면 등 경관의 다기능적 측면에 대한 내용을 포함하고 있는바 계획의 목적을 고려하여 활용할 경우 유용한 기초자료로써 기능할 수 있을 것으로 판단된다.

4. 개선방안

지금까지 개발계획으로 인한 연구대상지의 경관변화, 경관계획 관련 법･제도 내에서의 경관계획 내용, 경관계획에 활용 가능한 기초 공간자료들에 대해 살펴보았다. 분석 결과에 대한 종합적인 검토를 통해 개발계획을 보다 경관친화적으로 유도하기 위해서는 다음과 같은 측면에서의 개선이 필요할 것으로 판단된다.

우선 첫째, 상세한 기초 공간자료의 구축이 반드시 선행될 필요가 있다(표 5). 이를 위한 핵심 기초 공간자료는 비오톱지도(도시생태현황지도)가 적합할 것으로 판단된다. 실제로 산림기능기분도, 생태자연도, 임상도의 경우 공간 범위가 산림으로 제한되어 있으며, 다양한 개발계획 수립 시 계획수립을 위한 방향성을 제시할 수 있는 가치등급은 제시하고 있지 않은 실정이다. 이에 반해 비오톱지도(도시생태현황지도)의 경우 지구단위, 도시 등과 같은 계획의 공간범위 내에 나타나는 모든 유형들을 대상으로 지도가 작성되며, 정량적인 가치평가를 통해 유형별 등급을 제시하고 있어 개발계획 수립 시 활용가능성이 높을 것으로 판단된다. 실제로 이러한 기초 공간자료의 중요도와 관련하여 임승빈 등(2007), 주신하･신윤지(2015)는 경관계획 수립을 위한 가치평가의 경우 단순히 현황조사 차원으로 진행되고 있어 객관성을 확보하기 어려우며 이로 인해 개발계획과 경관계획의 실질적인 연계에 많은 한계가 있음을 언급한바 있다.

표 5.

비오톱지도(도시생태현황지도)와 산림기능구분도의 비교 : 대구광역시 달서구 일원

구분	주요 내용
지도명	비오톱지도(도시생태현황지도)*	산림기능구분도**
사례 이미지
특이 사항	ㆍ도시 전역을 공간 범위로 설정하고 있음 ㆍ가치평가를 통해 1~5등급으로 등급을 구분하고 있음 ㆍ비오톱 1등급 지역의 경우 절대적 보전지역으로 설정하여 보전하고 있음	ㆍ산림만을 공간 범위로 설정하고 있음 ㆍ목재생산, 산림재해방지 등 크게 6가지 기능을 바탕으로 산림을 구분하고 있음 ㆍ가치등급을 제시하고 있지 않음

*자료 : 대구시 도시생태현황지도(http://gis.go.kr/bc/)

**자료 : 산림공간정보서비스(https://map.forest.go.kr)

둘째, 경관계획의 내용적 측면에서 있어 생태적 측면만이 아닌 경관의 다기능적 측면을 고려할 필요가 있다(Dramstad and Fjellstad, 2011; Enengel et al., 2012). 실제로 경관친화적 개발계획을 위한 핵심 기초자료로 활용 가능한 비오톱지도(도시생태현황지도)의 경우 경관의 다기능적 측면들 중 특히 생태적 측면에 주안점을 두고 있다. 하지만 다양한 법･제도 내에서 나타나고 있는 경관계획 관련 내용들을 살펴보면 생태적 측면 이외에도 휴양적 측면, 미시각적 측면, 기후적 측면 등 다양한 측면을 고려하도록 작성되어 있다. 따라서 비오톱지도(도시생태현황지도)의 경우 이러한 경관의 다기능적 측면을 모두 고려하는 것이 바람직하나 산림기능구분도, 생태자연도 등 기 구축된 다른 기초 공간자료들을 활용하여 우선 산림을 대상으로 다양한 기능들을 종합적으로 고려할 수 있도록 개선시켜 나가는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

셋째, 경관계획 관련 법･제도 내에서의 경관계획 내용은 보다 구체화될 필요가 있다. 각각의 제도 내에서 규정하고 있는 경관계획 관련 내용은 정책방향 제시와 같은 포괄적이거나 추상적인 내용들이 대부분임을 알 수 있다. 반면에 실질적으로 다양한 규모의 공간계획, 특히 지구단위 차원에서의 공간계획으로의 적용 측면에 있어 도면표기가 가능함과 동시에 정량적으로 경관을 평가하고 이를 바탕으로 개선해 나가기 위한 계획요소별 내용은 상대적으로 매우 부족한 실정이다.

종합해보면 국토계획과 환경계획의 연계를 통한 경관친화적인 개발계획을 위해서는 법･제대 내에서의 경관계획 내용이 경관의 다기능적 측면을 고려함과 동시에 이러한 내용을 구체화환 기초 공간자료가 공간계획 수립 시 효과적으로 연동되어야만 한다(그림 6). 우선 도시･군기본계획의 경우 공간구조를 설정함에 있어 보전(녹지)축 설정 시에는 생태적 측면에 대한 가치평가 결과 1등급 또는 2등급으로 평가된 공간을 제시할 수 있다. 또한 경관 및 미관계획을 설정할 경우에는 경관의 다기능적 측면들 중 미시각적 측면에서의 가치평가 결과를 바탕으로 경관계획을 수립할 수 있도록 유도하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 공원･녹지 계획을 수립할 경우에는 경관의 다기능적 측면들 중 휴양적 측면에서의 가치평가 결과를 적극적으로 반영함으로써 효과적인 자연체험 및 이용이 가능하도록 계획을 수립하는 것이 타당할 것으로 사료된다.

그림 6.

도시 공간규모에서의 경관의 다기능적 측면을 고려한 경관친화적 계획 수립방안(자료 : 오용준(2020), 저자 수정 후 재작성)

뿐만 아니라 도시･군관리계획에 해당되는 다양한 계획들 중 특히 지구단위계획 수립 시 경관의 다기능적 측면을 고려한 기초 공간자료는 그 역할이 매우 클 것으로 판단된다. 도시･군 관리계획으로 결정하고, 법적구속력이 개별시민에 미치는 지구단위계획의 경우, 이 계획 속에 포함되어야 할 내용은 경관계획을 포함한 8개 사항으로 규정하고 있다(국토계획법 제52조제1항). 따라서 이러한 내용이 효과적으로 반영된다면 지구단위개발계획을 보다 경관친화적으로 유도할 수 있을 것으로 판단된다. 하지만, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조1항에 의하면, 지구단위계획 수립 시 8개의 지구단위계획의 내용들 중 “대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모”, “건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도”를 반드시 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다고 명시하고 있다. 즉, 지구단위개발계획 수립 시 고려하여할 계획의 내용들 중 “환경관리계획 또는 경관계획”이 배제된 상태로 계획이 진행되더라도 법에 위배되지 않는바 이러한 부분에 대한 제도적 개선이 반드시 필요하다(김진효 등, 2020).

V. 결론

본 연구에서는 무분별한 개발계획으로 인한 경관훼손을 사전에 계획적 차원에서 최소화하기 위해 경관계획 관련 법･제도 및 기초 공간자료에 대한 분석을 수행하였으며 이에 기초한 국토경관계획 기법을 수립해 보았다는 점에서 가장 큰 의의가 있다. 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다.

우선 개발계획으로 인한 경관변화를 살펴보기 위해 실제 개발계획이 진행되었던 대구 사이언스파크 산업단지 개발부지를 대상으로 개발계획 전후의 경관변화를 살펴보았다. 분석 결과 개발계획 이전에는 경작지, 산림, 하천 등 자연경관이 우점하는 토지이용을 보이고 있었지만, 개발계획 이후에는 시가화지역, 공업지역, 나지 등 인공경관이 차지하는 면적비율이 크게 증가한 것으로 나타났다. 특히, 비오톱 가치평가 결과 1등급으로 평가된 즉, 보전가치가 매우 높은 유형들이 대부분 소멸된 것을 확인할 수 있었다.

경관계획 관련 법･제도 내에서의 경관계획 내용에 대한 분석 결과, 경관법에서는 자연경관, 역사･문화경관, 농촌, 산촌, 어촌 경관 및 시가지 경관에 대한 장기적 방향을 제시하고 있었으며, 특히 삶의 질을 향상시키기 위한 계획내용이 반영되어야 한다고 명시하고 있었다. 또한, 지구온난화와 같은 기후변화에 대응하기 위해 바람길, 에너지절약 등과 같은 기후적 측면을 고려한 경관계획에 대한 내용 역시 쉽게 찾아볼 수 있었다.

경관계획과 관련된 기초 공간자료에 대한 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 비오톱지도(도시생태현황지도), 생태자연도 등 다양한 기초자료에 대한 분석 결과 비오톱지도(도시생태현황지도)를 활용할 경우 효과적인 계획 수립이 가능할 것으로 나타났으며, 이는 정량적인 가치평가를 통한 등급제시, 다른 기초 공간자료들과 비교 시 1:5,000 축척을 사용하고 있어 보다 상세한 공간정보를 제공하기 있기 때문이다.

이상과 같은 분석결과를 종합해보면, 전 국토차원에서 발생하는 수많은 개발계획을 보다 경관친화적으로 유도하기 위해서는 산림, 경작지, 시가화지역 등 모든 공간을 대상으로 정량적인 가치평가를 통해 유형별 등급을 제시하고 있는 비오톱 지도의 구축 및 이를 개발계획 수립 시 반드시 고려하도록 법･제도적으로 뒷받침될 필요가 있다. 또한 법･제도 내의 경관계획 관련 내용은 생태적 측면만이 아닌 휴양적, 미시각적, 기후적 측면 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 그리고 이러한 계획 내용들은 단순히 정책적 제시 수준에서의 포괄적인 차원이 아닌 도면표기가 가능함과 동시에 정량적으로 경관을 평가하고 이를 바탕으로 개선해 나가기 위해 구체화될 필요가 있다.

지난 수십 년간 발생한 국토의 경관변화는 앞으로도 계획 예정된 수많은 개발계획으로 인해 더욱 크게 변화될 것으로 예상된다. 따라서 다양한 개발계획으로 인해 발생되는 부정적인 영향으로부터 국토경관을 경관친화적으로 유도해 나갈 수 있는 방법이 무엇인지에 대한 심도 있는 논의가 그 어느 때보다 요구되는 시기이다. 이러한 측면에서 본 연구는 실제 개발이 일어난 개발부지에 대한 경관변화 분석, 경관계획 관련 법･제도 및 기초 공간자료에 대한 분석을 바탕으로 국토공간개발을 보다 경관친화적으로 유도하기 위한 방향성을 제시하였다는 점에서 의의가 있다.

하지만, 다양한 공간규모들 중 지구단위개발계획이 수행된 대상지만을 대상으로 경관변화를 진단하였다는 점, 경관의 다기능적 측면에 대한 가치평가를 고려하지 못했다는 부분에 있어서는 여전히 한계를 보이고 있다. 따라서 차후 연구에서는 다양한 공간범위를 대상으로 경관의 다기능적 측면을 고려하여 개발계획으로 인한 경관변화를 진단함으로써 본 연구에서 제시한 국토경관계획 기법의 실효성을 보다 강화시켜 나갈 필요가 있다.