I. 서론

오늘날 지역사회에서 기초생활을 유지하는 인프라는 주민들의 실질적인 삶의 질을 높이는 데 크게 기여하고 있다. 국민의 일상생활에 필요한 생활편의시설을 원활히 공급하여 기본적 수요를 만족시키는 것은 공공정책의 주요 목표에 해당한다. 농촌개발 정책 역시 그 범주에 포함되지만, 그간 중앙정부와 지자체의 노력에도 불구하고 도시와 농촌 간의 체감 격차는 여전히 크게 존재한다.

넓은 면적에 인구가 분산되어 분포하는 농촌의 특성을 고려하면, 일률적인 시설 중심의 투자만으로 주민의 만족도를 충족시키기에는 한계가 있다. 따라서 현실적인 서비스 항목을 도출하여 농촌이나 도시, 국토 어디에 살든 주민이 체감할 수 있는 최소한의 수준을 달성하도록 하는 기준 설정이 필요하다. 그래야만 농촌에서도 최소한의 삶의 질이 보장될 수 있다(송미령 등, 2009).

국민들이 보편적인 생활서비스를 제공받기 위해서는 지역의 인구밀도, 거주현황, 경제적·사회적 특성 등을 고려한 최적화된 생활인프라 구축이 요구된다. 특히 미래의 농촌은 누구나 누려야할 생활인프라 최저기준을 충족하는 공간 속에서 생활할 수 있어야 하며, 농촌지역의 생활인프라 구축 정도를 파악하여 지역단위의 발전방향을 설정할 필요가 있다(성은영 등, 2013).

이에 국토교통부는 2018년 ‘기초생활인프라 국가적 최저기준 재정비를 위한 대토론회’를 통하여 기존의 방식에서 벗어난 수요자 중심형, 주민 체감형을 지향하는 국가적 최저기준을 마련하였다(국토교통부, 2018). 정부의 최저기준은 도보 또는 차량으로 해당 시설까지 이동하는 시간을 도출한 것이다. 아무리 좋은 생활인프라 시설물이라 할지라도 접근이 어렵다면 이용자를 만족시킬 수 없다는 전제이다. 이와 같이 정부는 국민의 생활인프라에 대한 접근성을 공급의 새로운 기준으로 제시하였다(이하연 등, 2020).

전술한 국가적 최저기준은 도시와 농촌을 포괄하며, 차량 이동시간으로 산정한 지역거점단위 기준은 농촌지역 적용에 문제가 없는 것으로 사료된다. 하지만 도보 이동시간을 산정한 마을단위 기준은 넓은 행정리 또는 법정리에 자연마을이 산재하는 농촌지역에 적용하기에는 불합리한 점이 있다. 이를 고려하여 최저기준을 현실에 맞게 보완하고, 도시와 농촌에 공통되는 기준과 별도 적용될 기준 설정에 대한 필요성이 제기되고 있다(정도채, 2019; 배승종·김대식, 2020; 홍상원 등, 2021)

한편에서는 기초생활인프라 최저기준의 충족을 위해 농촌거점을 중심으로 부족한 기초생활 지원시설을 우선 확충할 것을 피력하고 있다. 여기에 더하여 교통망 정비와 찾아가는 서비스 제공 등 접근성 향상을 통한 원활한 공공서비스 환경 조성이 시급하다는 지적이 설득력을 얻고 있다(양승환 등, 2020; 한승석 등, 2021).

이러한 맥락에서, 본 연구는 농촌 주민의 삶의 질과 밀접하게 연관된 기초생활인프라 시설물의 접근성에 관심을 두었다. 기존의 행정적 편의 위주로 구획된 행정경계의 한계를 극복하고, 미시적인 공간분석이 가능하도록 격자단위의 접근성 취약지수를 도출하여 사례지역에 적용하였다. 즉, 공간빅데이터를 기반으로 하는 농촌지역의 기초생활인프라 취약성 진단에 연구의 궁극적인 목적이 있다. 연구 결과는 농촌의 기초생활인프라 서비스가 취약한 지역을 개선하는 기초자료로 그 활용성이 기대된다.

II. 이론적 고찰

1. 기초생활인프라 개념 및 정의

사전적으로 생활인프라는 생활(Living)과 인프라(Infrastructure)의 합성어이다. 국내에서는 생활인프라 또는 기초생활인프라로 통용되며, 해외에서는 일반적으로 ‘지역사회 인프라(Community Infrastructure)’라고 한다(City of Melbourne, 2014; 이하연 등, 2020). 지난 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하, 도시재생특별법)」이 제정됨에 따라 주민의 생활에 필요한 기반시설의 범위를 확대한 기초생활인프라의 개념이 도입되었다. 여기에서 기초생활인프라를 “도시재생 기반시설 중 도시주민의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 일정한 수준으로 유지하거나 향상시키기 위하여 필요한 시설”로 정의하였다(도시재생특별법 제2조 제11항). 하지만 주민생활 수요에 기초한 생활밀착형 커뮤니티시설을 반영하지 않고, 시설 범위 및 세부 종류를 제시하지 않아 소규모 사업, 생활밀착형 사업의 적용에 한계를 나타내었다(국토교통부, 2019).

이에 정부는 기초생활인프라를 생활SOC¹⁾ 등 정책 추진방향과 일치하도록 주거지 근린의 편의와 활력 제고를 위해 공공이 공급하는 기반시설뿐만 아니라, 필수적인 민간시설 및 생활밀착형 시설을 포함한 시설로 재정의 하여 「국가도시재생기본방침」²⁾에 반영하였다. 따라서 본 연구에서는 기초생활인프라의 개념을 “거주지 근린에서 거주와 일상생활을 영위하는데 필요한 생활편의와 복지를 제공하는 시설”로 정의하고, 기존 시설들을 모두 포괄하는 광의적 개념으로 확대하여 적용하고자 한다.

2. 시설 범위 및 국가적 최저기준

기초생활인프라의 범위 및 국가적 최저기준은 「국가도시재생기본방침」에 포함되어 10년 단위(재검토 5년)로 수립하도록 규정하고 있다(도시재생특별법 제4조). 당초 기초생활인프라의 범위는 주민 다수가 공동으로 이용하는 시설 여부, 공공의 공급 필요성, 생활밀착형 시설 여부 등을 감안하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 생활인프라와의 정합성을 기준으로 6개 부문 11개 시설로 정의하였다. 이후 기본방침 개정(2019)으로 근린 내 주민의 활동을 고려하여 15개의 시설 기능으로 구분하고. 생활밀착형 주민편의 서비스, 도시재생 파급효과 제고를 위해 민간영역 시설이 포함되었다. 더불어 시설의 위계와 규모를 고려하여 공간적 집적을 통해 규모화가 필요한 시설과 접근성 제고를 위해 생활밀착형 서비스를 해야 할 시설을 구분하도록 지역거점시설과 마을단위시설로 대별하고 있다(표 1).

상기의 기초생활인프라에 대하여 국내법령 및 국제기준 등을 고려한 국가적 최저기준이 마련되었다. 이를 통해 국가 및 지방자치단체는 주민의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 일정한 수준으로 유지하거나 향상하기 위하여, 국가적 최저기준 수준으로 기초생활인프라를 유지 또는 단계적인 확충을 유도하고 있다. 또한 지자체의 생활권 규모, 지역여건, 시설수요, 기존 유사시설의 유무 등을 반영한 기준을 적용하도록 하였다.³⁾

국가적 최저기준은 시설별 특성을 고려하여 실제 시설의 공급 현황 결과에 대해 향유수준을 설정하고, 대국민 설문조사를 통해 이용자의 이용현황 및 희망 수요를 고려하여 적정 수준을 제시하였다. 여기서 향유수준은 국민 1인당 최단거리에 있는 시설까지의 거리 평균값으로 잠재적 접근성을 의미한다. 이용현황은 시설을 이용하고자 하는 희망자들이 기꺼이 이동하는 거리의 평균이며, 장래수요는 국민이 원하는 접근성 제고 값의 최대치로서 고려한 것이다(표 2).

기초생활인프라의 국가적 최저기준은 현재 국민이 누리는 생활인프라 향유 수준과 국민의 희망 수요를 고려한 정책적 목표 수준에 해당한다. 구체적인 기준은 시간거리로 제시하되, 일부 시설에 대해서는 서비스 전달체계 활용 및 기존 기준이 반영되었다. 국가적 최저기준은 기초생활인프라 중 11개의 마을단위시설(세부 18개)과 7개의 지역거점시설(세부 11개)에 대해 재정비한 것이다. 시설별 기준을 보면 마을단위시설은 도보, 지역거점시설은 차량 시간거리⁴⁾로 제시되었다(표 3).

국가와 지자체는 국가적 최저기준 달성을 위해 노력하되, 재정여건, 지역별 인구밀도 및 공급현황을 고려하여야 한다. 또한 지자체는 지역별 현황분석을 실시하고, 경제·사회적 특성을 고려하여 지역에 최적화된 공급계획 수립을 추진해야 한다. 이때 인구 10만 명 이하의 소도시 및 농어촌 지역은 수요가 있는 곳을 중심으로 공급하고, 수요자 응답형 교통 등 서비스 전달체계를 개선하도록 노력하여야 한다(국토교통부, 2019).

3. 선행연구 고찰

본 연구와 관련된 선행연구는 기초생활인프라 범위 및 최저기준 등의 기초연구, 지역사회의 만족도 및 충족도 분석 연구, 기초생활서비스 공급측면에 관한 연구로 대별할 수 있다. 먼저 해당 시설의 범위와 기준설정에 대해서는 기초생활인프라 확충이 거주민들의 삶의 질 향상과 직결된다는 인식을 공유하며, 정부 방침으로 제시한 기초생활인프라 범위 및 최저기준에 대한 적정성 등을 검토하였다(송미령 등, 2009; 홍성진 등, 2017; 강태경 등, 2020). 여기에는 지역 현황분석, 서비스 소외지역의 도출, 지표의 설정과 적용이 주된 분석항목으로 나타났다(정도채, 2019; 김동우 등, 2020; 정윤남 등, 2020). 최근에는 농촌 과소화 지역의 특성에 따라 거점 및 배후 공간을 구분하여 마을 단위의 생활서비스 평가 모델을 개발하고 평가하는 연구(홍상원 등, 2021)도 진행되었다.

다음으로 지역사회의 만족도 및 충족도 연구는 설문조사를 통해 주민들의 기초생활서비스 만족도를 조사한 후에 현행 공공시설이 최저기준을 얼마나 충족하는 지를 파악하였다(김민경, 2019; 신민지 등, 2019). 또한 부족한 시설부문을 도출하여 대응방안을 제시하는 데 중점을 두었다(양승환, 2020; 한승석 등, 2021). 이와 함께 외연을 확대하여 지역재생과 회복을 지원할 수 있도록 빅데이터를 활용해 중소도시의 생활SOC 결핍지역 추출 연구(한다혁 등, 2020)와 공간빅데이터 및 격자구조를 활용하여 농촌생활 수준을 진단하는 연구(장문현, 2021)가 성과를 거두었다.

보다 거시적 관점에서 기초생활인프라에 해당하는 주요 기반시설의 공급측면에 관한 연구도 진행되었다. 주로 기초생활인프라의 최저수준을 개정하는 등 생활서비스 확충에 대한 시대적 관심이 반영된 것으로 보인다. 이론적 논의를 토대로 기초생활시설의 공간적 형평성 분석(이혜령 등, 2020; 남궁옥, 2020; 홍환성･이경찬, 2021) 및 포용성장을 위한 공급방안에 대한 연구(장철순, 2019)가 이루어졌다. 더불어서 주민에게 제공하는 서비스의 정도를 정량적으로 평가하는 시도가 이루어졌다. 이를 통해 접근성과 용량을 평가요소로 삼아 생활인프라 공급현황을 분석하는 방법론 연구(이하연 등, 2020)도 부각되었다. 이들은 공통적으로 생활서비스 공급수준을 파악함으로써 보다 효율적인 생활서비스 제공 방안을 모색했다. 즉, 지역 정주체계를 반영하여 생활서비스 공급기준을 재설정하기 위한 토대를 마련한 셈이다.

종합하자면, 국민의 삶의 질과 관련된 생활인프라 확충 및 서비스 증진을 담보하기 위해서는 관련 정책을 시행하기에 앞서 취약지역 대한 정밀한 파악이 선행되어야 한다. 하지만 기존 연구들은 주로 시·군별 통계자료를 활용하거나, 도시와 상이한 농촌의 사회·경제적 특성을 제대로 반영하지 못한 지표 선정 등의 한계를 보였다. 이러한 한계점은 생활서비스 접근성이 취약한 지역에 대한 신뢰도에 부정적인 영향을 미친다. 게다가 지역 맞춤형 정책으로 변화를 꾀하는 농촌정책과의 연계성 및 활용성을 낮추게 된다.

이러한 시사점을 고려하여, 본 연구는 정부의 기초생활인프라 범위와 국가적 최저기준을 원용하되, 농촌에 보다 적합한 접근성 취약지수를 산정하였다. 또한 농촌지역의 취약성 진단방식을 제시하고, 군 단위의 사례지역에 적용하였다. 취약성 진단 결과를 마을단위 및 지역거점단위, 그리고 둘을 종합한 평가기준 및 등급을 통해 재분류하고, 생활권별로 비교·분석하였다는 점에서 기존의 연구와 차별성을 지닌다.

III. 분석의 틀

1. 대상지 선정 및 현황

연구 대상지인 화순군은 전라남도의 중앙부에 위치하며, 주변으로 8개의 시군과 연접하고 있다. 광주광역시와 인접하여 배후주거지 역할을 하고, 농촌 정주체계가 적절히 섞여 있어 기초생활인프라 공급현황 및 취약성을 생활권별, 읍면별, 진단 등급별로 비교하기에 적합한 곳으로 판단되었다.

화순군 행정구역은 1읍 12면으로 총 면적 787.0㎢에 62,584명(2021년)이 거주하고 있다. 이곳은 지형적으로 200m이상의 산지비율(45%)이 동남측을 중심으로 높게 분포하며, 상수원 확보를 위해 조성된 동복호와 주암호가 입지하고 있다. 동고서저의 지형과 도로망 체계에 의해 지역 생활권은 화순읍을 포함한 도심기능중심생활권과 동부권, 서부권의 3개 권역으로 구분된다(그림 1).

그림 1.

연구 대상지

인구의 62.5%가 화순읍에 편중되어 나머지 면지역은 평균 6% 이하로 낮게 나타났고, 인구감소율은 2010년 대비 약 10.2%에 이른다. 계층별로는 14세 이하 9.6%, 65세 이상 26.9%로 인구감소와 함께 고령화도 심화되고 있다. 또한 최근 행정안전부(2021)에서 인구감소지역⁵⁾으로 지정 고시한 지자체(89개 시·군)에 이곳이 포함된 상황이다.

화순군의 생활서비스 기능시설 분포 및 이용률을 살펴보면, 전체 기능시설(487개소)의 50.9%가 도시기능중심권(화순읍)에 집중되었고, 동부권 18.7%, 서부권 30.4% 분포하는 것으로 파악되었다. 기능시설의 평균 이용률 또한 도심기능중심권이(54.0%) 가장 높았으며, 서부권(4.1%), 동부권(3.5%)의 순서를 보였다. 시설별 평균 이용률은 문화체육시설(61.3%)이 상대적 우위를 점하였고, 교통시설(48.4%)이 가장 낮게 나타났다(표 4).

이와 같은 생활서비스 기능시설 분포와 주민의 이용현황에 대한 자료는 화순군의 자체적인 단순 통계와 설문을 통해 작성된 결과이다. 따라서 실질적인 이동거리 및 시간을 반영한 접근성 분석이 요구되며, 지역의 현실에 부합하는 최저기준 설정에 따른 양호 및 취약지역 도출, 맞춤형 정책 추진을 위한 취약지역의 등급 분류 등이 요구되고 있다.

2. 공간빅데이터 추출과 활용

대상지의 시설물에 대한 공간데이터 구축은 원천자료의 출처에 따라 신뢰도나 상세도의 차이가 발생할 수 있다. 일반적으로 사용하는 행정구역 통계는 현황이나 특징을 정량적 크기로 나타내는 장점을 지닌다. 그러나 특정 현상에 대한 밀집도 및 희소지역을 구분하거나, 입지패턴과 밀도 등에 대한 공간정보 제공에는 한계가 있다. 따라서 공간정보시스템을 이용하여 생활공간에 대한 정보와 인문·사회·자연환경 등의 현상과 관련한 공간빅데이터를 융합하면, 체감도가 높은 정밀한 지표 생산이 가능하다. 그러므로 본 연구에서는 국가공간정보포털과 행정자치부의 도로명주소데이터, 통계청 통계지리정보서비스 등에서 제공하는 공간빅데이터를 수집·가공하여 진단과 분석에 활용하였다(표 5).

일반적으로 행정구역 경계에 의한 분석은 미시적 공간현상에 대해 정확한 진단과 유의미한 정보 제공에 미흡한 단점이 있다. 실제로 필요한 위치나 장소의 필수 정보가 누락될 가능성이 높기 때문에 표준화된 격자단위(500m×500m) 분석기법을 적용하였다. 격자 스케일은 향후 전국 규모의 적용과 취약성 진단의 유형화에 대한 후속 연구까지 고려한 것이다. 이를 통해 일상생활 공간의 특성을 반영하고, 생활밀착형 정책 수립을 지원하는 과학적 근거를 마련하고자 한다.

공간분석을 위한 기본단위의 크기는 원천 자료의 정확도, 분석 데이터의 특성에 의해 선택하는 것이 바람직하다. 하지만 실제 공간단위 적용은 자료의 정밀도, 편리성, 시공간적 제약성, 처리시간 및 비용 등에 따라 달라질 수 있다(정승현 등, 1997)는 점을 고려해야 한다. 따라서 본 연구는 전술한 고려사항 및 진단의 효율성을 증진하고, 기존 행정구역 단위의 제약성 극복을 위하여 국가격자체계⁶⁾ 표준사양을 준용하였다.

기초생활인프라의 접근성 분석 및 취약성 진단은 세계적으로 널리 알려진 표준화된 공간분석프로그램인 ArcGIS와 기능적 확장 툴인 Network Analyst를 사용하였다. 이를 통해 접근성 지표별 분석과 취약성 진단 결과를 매핑하고 시각화를 수행하였다.

3. 취약성 진단지표 및 지수산정

실질적인 기초생활인프라의 접근성 분석과 취약성 진단 절차는 관련 지표를 선정하고, 표준화 및 가중치 부여 등을 통해 지수를 산정하는 일련의 과정을 거쳐야 한다. 지표는 기본적으로 대표성, 지속성, 종합성, 그리고 측정가능성을 고루 갖추어야만 한다. 이에 대해 부연하면 다음과 같다.

첫째, 대표성은 생활환경을 구성하는 기초적 서비스여야 하며, 생활인프라 부문을 압축적으로 대표할 수 있어야 한다는 것이다. 둘째, 지속성은 시대의 흐름에 의한 분석이 가능하고, 주기적인 자료갱신이 이루어질 수 있어야함을 의미한다. 셋째, 종합성은 총체적인 정보를 제공할 수 있어야 한다는 점을 강조한 것으로, 실용적 측면에서의 접근을 시사한다. 넷째, 명확성은 지표의 의미, 즉 제공하는 정보를 쉽게 이해할 수 있어야 하고, 그 의미가 명확해야 한다. 다섯째, 측정가능성은 데이터 확보를 통해 정량적으로 실태의 측정이 가능해야 한다는 것이다(홍상원 등, 2021).

이와 같은 선정기준을 고려하여, 본 연구는 국토교통부(2019)에서 제시한 기초생활인프라 위계 및 시설범위에 의거하여, 마을단위 8개(교육, 학습, 돌봄, 의료, 체육, 휴식, 생활편의, 교통)와 지역거점단위 6개(학습, 돌봄, 의료, 문화, 체육, 휴식)를 포함한 총 14개 지표를 도입하였다. 또한 차원이 다른 지표의 사용에 있어서 적절한 표준화 기법과 중요도를 고려한 가중치 적용이 필요하다. 여기서는 보편적으로 널리 이용되는 스케일 재조정(Re-Scale)⁷⁾ 방법과 AHP(Analytic Hierarchy Process)⁸⁾ 기법을 활용한 주요 지표 항목의 재조정으로 신뢰성을 갖춘 선행연구(김동우 등, 2020)의 결과를 원용하였다. 이를 통해 연구 절차의 객관성을 확보함과 동시에 진단의 효율성을 증진하였다(표 6).

현재 농촌지역의 현실을 반영한 객관화된 취약성 지수의 기준이 부재한 상황이다. 따라서 본 연구에서는 다음의 5단계에 걸쳐서 취약성 진단지수를 산출하였다. 여기서 지수 값은 작을수록 시설 접근이 용이하여 취약성이 낮고, 값이 클수록 접근이 불편하여 상대적으로 취약하다고 해석될 수 있다.

첫 번째 단계는 각 진단지표의 시간거리를 생성하는 것으로 도로망 기반의 네트워크 분석을 통해 시설물까지 소요되는 이동거리를 도출하였다. 이 과정에서 시간거리 계산은 도보(마을단위) 3km/h, 차량(지역거점단위) 25km/h를 기준으로 각각 환산하였다.

두 번째 단계로 이동거리에 따른 등급 분류를 위해 각 시설별 시간거리를 등간격의 세 계층으로 구분하였다. 그 다음 각 등급에 따른 기초지수(1~3)를 부여한 후, 앞서 제시한 지표별 가중치를 기초지수에 곱함으로써 단위별, 시설별, 이동거리를 반영한 취약성 적용지수를 도출하였다.

세 번째 단계에서는 기초생활인프라 취약성 진단의 정밀도를 확보할 수 있도록 마을단위 및 지역거점단위 지수, 그리고 둘을 모두 반영한 종합 지수를 생성하였다. 이를 통해 위계에 따른 각각의 적용지수를 산정하도록 구성하였다(표 7).

네 번째 단계는 공간적 범위에 따라 비거주지와 거주지로 구분하여 지수를 산정하는 단계이다. 즉, 비거주지까지 포함한 대상지 전역과 주거 공간만을 고려한 거주지로 재분류하여 지수 적용을 보다 세분화하였다.

다섯 번째 단계에서는 대상지의 기초생활서비스 접근성에 기초한 취약성 지수를 바탕으로 양호지역과 취약지역으로 대별하였다. 모든 공간격자에 대해 시설분포 및 접근성, 이동거리 등이 집약된 진단지표의 평균지수를 산출하고, 구간 기준에 의해 양호지역과 취약지역으로 분류하였다.

또한 위계 및 공간범위에 따라 지수를 산출하되, 양호지역은 두 개 등급(양호-보통), 취약지역은 세 개 등급(우려-위험-소외)으로 각각 재분류함으로써 최종 취약성 진단수준을 세분화하도록 구성하였다(표 8).

IV. 기초생활인프라 취약성 진단

1. 시설별 접근성 분석

본 연구의 대상지인 화순군에 대한 기초생활인프라 취약성 진단에 앞서 기초현황 파악의 일환으로 진단지표인 11개의 마을단위시설(세부 18개)과 7개의 지역거점시설(세부 11개)에 대한 접근성을 검토하였다. 상세 기준은 국토교통부의 기초생활인프라 범위 및 국가적 최저기준치에 의거하였다. 다만, 지표 시설별 이동거리(m) 및 시간거리(도보 3㎞, 차량 25㎞)는 분석의 편의성을 고려해 최대 허용치를 반영하였다. 여기서 접근성은 네트워크 분석을 통해 최소 공간단위인 개별 격자의 중심점으로부터 해당 시설까지 소요되는 거리를 말한다. 화순군의 기초생활서비스를 위한 시설별 평균 접근성을 거주지에 한정하여 마을단위와 지역거점단위로 분석한 결과는 각각 그림 2 및 그림 3과 같다.

그림 2.

마을단위 기초생활인프라 시설별 접근성

그림 3.

지역거점단위 기초생활인프라 시설별 접근성

마을단위 시설별 접근성은 전체적으로 국가적 최저기준에 비해 매우 열악한 수준을 보였다. 예컨대, 교육시설의 경우에 국가적 최저기준이 15분(도보 750m)인데 반해, 화순군의 거주지 평균 접근성은 약 80분(4.0㎞)으로 나타났다. 또한 마을단위 의료시설의 경우에도 최저기준 10분(500m)에 비해 화순군의 거주지 평균은 137분(6.8㎞)으로 접근성이 매우 낮았다. 이용하는 연령층을 별도로 고려하지 않았다는 점을 감안하더라도, 읍·면 중심지를 제외한 대부분 지역이 국가적 최저기준에서 크게 벗어남을 알 수 있다. 이러한 현상은 지역거점단위 시설에서도 유사하게 나타났으나, 상대적으로 협소한 군 지역에 차량 이동을 적용함으로 인해 접근성 격차가 상당히 완화된 결과를 보였다. 그 예로 지역거점단위 의료시설(7분, 3.0㎞)과 체육시설(15분, 6.3㎞)의 평균 접근성은 국가적 최저기준인 20분(8.3㎞)과 30분(12.5㎞)을 충족하는 것으로 파악되었다(표 9).

전술한 바와 같이 화순군의 기초생활인프라 접근성을 검토한 결과, 국민의 보편적인 생활서비스를 지향하는 국가적 최저기준과는 많은 차이가 발생하였으며, 특히 마을단위 시설은 매우 열악한 것으로 분석되었다. 이러한 경향은 주거여건이 양호한 중심지보다 농촌 환경에서 두드러질 것으로 예상되었다.

이와 같이 도시와 농촌을 아우르는 공통적인 최저기준이 현실과 부합하지 않는 측면을 인식한 정부에서는 국가와 지자체가 국가적 최저기준 달성을 위해 노력하되, 지자체의 여건과 지역별 공급현황을 고려하도록 하고 있다. 따라서 농촌지역의 현실을 종합적으로 반영한 기초생활서비스 기준 설정과 취약성 진단을 위한 지원체계 마련이 병행되어야 할 것으로 판단되었다.

2. 단위별 취약성 진단

상기의 접근성 분석에 따른 대상지의 시설 현황을 고려자하면, 국가적 최저기준을 적용한 취약성 진단은 구조적으로 무리가 따른다. 이에 본 연구에서는 불합리한 기준 문제를 일정부분 해소하고, 대상지역 여건을 반영하는 측면에서 삶을 영위하는 거주지에 대한 평균지수를 취약성 진단 기준으로 도입하였다. 이를 활용해 양호 및 취약지역으로 대별하고, 단위별 지수 간의 등급을 분류하여 기초생활인프라의 취약성을 진단하였다.

대상지인 화순군의 취약성 진단은 앞서 제시한 바와 같이 마을단위시설과 지역거점시설로 양분하여 위계 및 공간범위에 따라 진단하되, 기 설정한 등급분류 기준에 의거해 양호지역(양호-보통)과 취약지역(우려-위험-소외)으로 나누어 평가하였다.

공간통계를 통해 취약성 지수의 산출내역을 살펴보면, 대상지 전역을 고려한 경우 마을단위의 취약성 지수(1.078)가 지역거점단위 취약성 지수(0.763)보다 더 높게 나타났다. 또한 거주지만을 고려한 경우에도 취약 수준은 다소 낮아졌지만 마을단위 취약성 지수(0.838)가 지역거점시설에 대한 취약성 지수(0.612)에 비해 여전히 높아 더 열악한 것으로 진단되었다. 이는 마을단위 시설에 대한 주민들의 접근성을 증진하여 생활밀착형 서비스로의 전환이 필요하다는 점을 시사해주고 있다(표 8).

위의 진단 내용을 근간으로 각 격자별로 할당된 취약성 진단지수를 공간상에 매핑하고, 마을단위 및 지역거점단위, 그리고 둘을 종합한 결과를 도면에 시각화하였다. 이것을 바탕으로 화순군의 기초생활인프라에 대한 취약성과 지역별 분포 특성을 고찰하였다.

먼저 마을단위 시설의 취약성 진단 결과를 보면, 화순군 북동부와 남부의 외곽경계를 따라 시설 접근성이 취약한 공간격자들이 긴 띠를 이루며 밀집되어 나타났다. 특히 북측의 백아면, 이서면, 동복면과 남측의 이양면, 청풍면 등을 중심으로 위험 및 소외등급에 해당하는 격자들이 집중 분포하였다. 또한 동측으로 군 경계부에 위치한 사평면 및 한천면의 동부지역이 소외등급으로 분류되어 타 지역에 비해 열악한 것으로 진단되었다. 반면 광주광역시와 인접한 화순읍과 그 주변의 도곡면, 능주면, 동면 등은 양호 및 보통등급의 격자들이 넓게 분포하여 생활서비스 수준이 매우 양호한 것으로 평가되었다. 그 외에도 춘양면 및 도암면의 북부를 비롯한 한천면 서부가 동일한 행정구역 안에서 보통등급 이상으로 양호하게 나타났다(그림 4).

그림 4.

기초생활인프라 취약성 - 마을단위

지역거점단위 시설의 취약성 분포를 살펴보면, 진단지수 공간통계에서 확인한 바와 같이 마을단위 진단 결과에 비해 취약한 정도가 낮은 것으로 파악되었다(표 10). 세부적으로 취약지역에 해당하는 우려·위험·소외등급의 격자수가 마을단위 진단보다 139개(34.8㎢) 가량 적게 분포하였다. 이는 대상지 총 면적의 4.41%, 거주지역의 18.8% 비율을 차지하는 규모이다. 또한 단위별 취약성 분포와 상호 유사한 형태이지만, 농촌중심지인 읍·면소재지 주변으로 지역거점시설의 접근성이 양호하여 취약지수가 낮은 격자들이 동심원을 이루며 확산되었다. 이러한 취약성 분포 양상은 군 전역에서 나타나 기초생활서비스를 위한 시설의 공간적 집적을 통해 규모화가 필요하다는 것을 시사하고 있다(그림 5).

그림 5.

기초생활인프라 취약성 - 지역거점단위

다음으로 종합 취약성 진단은 대상지의 기초생활인프라 시설을 포괄하는 것이다. 여기서는 마을단위와 지역거점단위의 취약성 합계 지수를 산출하여 종합 진단에 적용하였다. 많은 생활서비스 시설이 화순읍에 편중되어 취약성 진단지수가 낮은 양호한 격자들이 집중 분포하였다. 그 외에 도곡면, 동면, 능주면, 그리고 춘양면의 시설 분포도가 비교적 높아 양호하게 진단되었다. 이들은 공통적으로 면소재지에 서비스 기능이 집중되었고, 이를 토대로 주변지역의 생활서비스 중심거점으로 역할하고 있다.

한편, 이양면의 경우 주요 도로를 따라 중심지 기능이 분산되면서 진단지수가 높아져서 상대적으로 취약한 진단 결과를 보였다. 또한 한천면의 경우 시설수가 많지 않다는 점과 인접지역 시설의 영향으로 진단영역이 분리되는 현상을 보였다. 청풍면의 경우도 이양면소재지와 인접하여 경계지역을 중심으로 진단지수가 양호한 격자들이 분포하였다. 이와 같이 종합 취약성 진단은 대상지의 전반적인 생활인프라 수준을 폭넓게 파악할 수 있다는 측면에서 장점을 지닌다(그림 6).

그림 6.

기초생활인프라 취약성 - 종합

3. 생활권역별 소외지역 도출

전술한 바와 같이 기초생활인프라 시설을 단위별로 분류하거나, 이를 종합하여 취약성 진단을 수행한 결과는 대상지역의 거시적인 분석에 매우 용이하다. 하지만 상세한 평가가 요구되는 미시적 분석에는 미흡한 측면이 있다. 따라서 여기서는 화순군의 실제 거주지만을 대상으로 삼아 취약성을 표출하였다. 또한 주요 생활권(3개) 및 읍·면(13개)에 대한 취약성 진단 수준과 특성을 고찰하였다.

분류 체계에 의해 각 등급별로 분석한 결과, 가장 취약한 곳에 해당하는 소외등급이 동부생활권 중에서 백아면에 집중되었고, 그 외에 동복면과 사평면 외곽에 주로 분포하였다. 또한 서부생활권에서는 이양면이 가장 많았고, 청풍면과 도암면, 한천면에서 일부가 도출되었다. 반면에 화순읍을 포함한 도심기능중심권에서는 소외등급 격자가 없는 매우 양호한 진단 결과를 보였다(그림 7).

그림 7.

권역별 기초생활인프라 소외지역

보다 상세한 진단과 분석을 위해 읍·면을 포함한 권역별 및 등급별 격자수를 검토하였다. 화순군의 거주지에 해당하는 총 격자수는 741개(185.3㎢)였으며, 취약성 등급 구분에 따라 분류한 결과, 양호 249개(33.6%), 보통 166개(22.4%), 우려 199개(26.9%), 위험 77개(10.4%), 그리고 우선적 지원이 요구되는 소외등급은 50개(6.7%)로 나타났다. 생활권별로 비교해보면, 양호등급이 부여된 격자는 서부권이 125개(16.9%)로 가장 많았고 도심기능중심권 83개(11.2%), 동부권 41개(5.5%)의 순으로 나타났다. 이와 상반되어 소외등급으로 분류된 격자는 동부권이 34개(4.6%)로 가장 많았고, 그다음은 서부권 16개(2.2%) 순이었으며, 도시기능중심권은 소외등급이 존재하지 않았다.

공간범위를 축소하여 읍·면지역을 중심으로 살펴보면, 양호등급은 화순읍이 83개로 전체 거주지 격자의 11.2%를 차지하며 우위를 점하였고, 그 뒤를 이어 도곡면 64개(8.6%), 동면34개(4.6%), 능주면 28개(3.7%)의 순서를 보였다. 반면, 소외등급으로 진단된 격자가 한 곳도 없는 지역은 총 5개 읍·면(화순읍, 동면, 능주면, 도곡면, 춘향면)으로 파악되었다. 또한 소외등급 격자가 가장 많은 지역은 백아면(17개)이었으며, 그 밖에도 이양면(10개), 사평면(9개), 동복면(6개) 등에 분포하여, 이들 공간격자를 중심으로 지속적인 생활서비스 개선과 실질적인 지원 정책이 필요한 것으로 평가되었다(표 11).

또 다른 측면에서 생활권별 취약성 지수를 중심으로 분석해보면, 화순군 거주지의 평균 취약성 지수는 1.394로 산출되었다. 이를 다시 생활권별로 구분해보면, 도시기능중심권(1.103)이 가장 낮아 타 권역에 비해 기초생활서비스 환경 및 기반시설 여건이 매우 양호한 것으로 분석되었고, 그 다음은 서부권(1.421)으로 나타났다. 특히 동부권(1.685)의 경우는 취약성 지수가 가장 높게 산출되어 농촌협약 등 농촌공간 전략계획 수립에 있어서 우선순위 생활권으로 반영이 요구되었다.

공간범위를 읍·면으로 좁혀보면, 동부권에서는 백아면(2.064), 서부권은 이양면(1.883)의 평균 취약성 지수가 가장 높아 각별한 관심이 필요한 것으로 나타났다. 따라서 상기의 취약성 진단 결과를 활용하여 지역 주민들의 기초생활인프라 서비스 수혜 및 접근성 증진을 위한 후속적인 정책 지원이 이루어져야 할 것으로 진단되었다(표 12).

V. 결론

기초생활인프라에 대한 취약성은 주민들의 기본적인 생활서비스 향유 기회를 저해하고, 시설 부족 및 접근성 약화 등의 문제를 유발하여 삶의 질을 저하하는 요인이 된다. 이에 정부차원에서도 관련 서비스 공급이 취약한 지역을 대상으로 시설을 증설하고 소외된 지역에 대한 발전 방안을 모색하여 왔다. 국토교통부는 기초생활인프라에 대한 적용 범위와 기준을 마련하였으며, 국민들에게 최소한의 생활서비스 제공을 도모하고 있다. 하지만 도시와 생활환경이 다른 농촌의 사회·경제적 특성과 현실을 반영하지 못하는 한계를 보였다.

이에 본 연구는 지역 주민의 삶의 질과 밀접한 생활서비스에 대해 전라남도 화순군을 사례지로 하여 공간빅데이터 및 격자체계를 기반으로 취약성 지수를 도출하였다. 또한 위계 및 규모에 의거해 단위별 시설의 공간적 접근성과 미시적 취약성을 진단하였다. 이를 통해 대상지 생활권을 중심으로 취약성 진단 특성을 파악하고, 각 읍·면에 분포하는 취약지역을 기본분류 2등급(양호지역-취약지역) 및 상세분류 5등급(양호-보통-우려-위험-소외)으로 계층화하였다. 그 결과 다음과 같은 시사점이 도출되었다.

첫째, 화순군의 기초생활인프라 접근성은 보편적인 생활서비스를 지향하는 국가적 최저기준과 상당한 차이가 발생하였다, 특히 지역거점시설 보다 마을단위시설의 서비스 기반이 더욱 열악한 것으로 파악되었다. 둘째, 농촌지역의 현실을 종합적으로 반영한 기초생활서비스 기준 설정과 취약성 진단을 위한 지원체계가 마련되어야 할 것으로 사료되었다. 셋째, 공간통계를 통한 취약성 지수를 분석한 결과, 마을단위시설에 대한 접근성을 증진시켜 생활밀착형 서비스로의 전환이 절실한 것으로 나타났다. 넷째, 대상지의 취약성 분포 양상은 전역에서 나타나 기초생활서비스 시설의 공간적 집적과 규모화가 필요한 것으로 평가되었다. 다섯째, 상세한 취약성 진단을 위해 생활권 및 읍·면에 대한 등급별 격자분포를 검토한 결과, 소외등급의 공간격자를 중심으로 지속적인 생활서비스 개선과 지원이 필요한 것으로 진단되었다.

따라서 위의 시사점을 고려하여 취약지수가 높고 소외등급 격자가 다수 분포하는 권역을 농촌공간 전략계획에 우선순위로 반영할 필요가 있다. 나아가 농촌지역에 적합한 취약성 진단 방법론을 논의하고, 주민들의 기초생활인프라 서비스 수혜 및 접근성 향상을 위한 정책 마련이 병행되어야 할 것이다.

본 연구의 결과물은 농촌생활서비스 취약지역 개선의 기초자료로 역할하고, 마을단위시설 공급에 참조되어 전국 규모로 활용될 것을 기대한다. 그럼에도 특정 지역의 생활인프라를 중심으로 진단하였기 때문에 인접한 외곽의 타 시·군으로의 이동성 등이 고려되지 못하였다는 점, 실제로 시설을 이용하는 계층별 수요자 반영이 미흡한 점은 한계로 나타났다. 또한 생활인프라는 인구와 밀접한 관련이 있다는 점을 고려할 때, 인구밀도 등에 대한 분석이 보완되어야 할 것이다. 향후 후속적인 연구를 통해 한계점 극복을 위한 복합적인 진단지표 및 서비스 공급체계 등을 도입함으로써 질적 수준을 증진하고자 한다.