I. 서론

농촌은 단순히 농업 활동이 이루어지는 공간을 넘어 식량 생산과 생태 보전의 기반 공간으로 기능해왔다. 그러나 급속한 산업화･도시화 이후, 비도시지역의 개발행위 규제 완화와 함께 개별공장･축사･태양광 발전시설 등이 무계획적으로 주거지 인근에 집적되면서, 생활환경의 질적 저하와 공간 부조화 문제가 심화되었다(문지영 등, 2024). 전문가들은 이를 농촌 난개발의 핵심 문제로 지적해왔으며(황선근 등, 2018), 국민 인식조사에서도 10명 중 7명은 농촌 난개발이 심각하다고 응답하였다(성주인 등, 2023).

이와 같은 사회적 요구에 대응하여 정부는 2021년 농촌공간정비사업을 추진하고, 2023년에는 ｢농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률｣(이하 농촌공간재구조화법)을 제정하여 2024년부터 시행했다(농림축산식품부, 2024). 이 법은 농촌 맞춤형 토지이용관리체계와 재구조화 계획, 농촌특화지구 개념을 도입한 것으로, 난개발 문제를 제도적으로 대응하기 위한 포괄적 법률의 틀을 제공한다는 점에서 의의가 크다. 그러나 법령 시행 이후에도 공간적 난개발 수준을 객관적으로 진단하고 평가할 수 있는 지표 체계와 분석 방법론은 여전히 미비한 상황이다(심재헌 등, 2024).

특히 인구감소와 고령화로 인한 지방소멸 위기가 농촌공간 난개발 문제와 중첩되면서, 주거환경 악화와 공동체 기능 약화가 동시에 진행되는 복합 위기 구조가 형성되고 있다(성주인 등, 2024). 2021년 행정안전부가 국가균형발전 특별법에 따라 89개 시･군을 인구감소지역으로 지정한 이후, 지방소멸대응기금이 지원되고 있으나 공간계획 차원의 난개발 대응과의 연계는 아직 미흡한 실정이다(행정안전부, 2021).

이러한 맥락에서 본 연구는 농촌공간에 특화된 난개발 진단지표 및 지수 산출 체계를 마련하고, 연구대상지에 적용하여 항목별･부문별･지역별 난개발 분포특성과 공간적 패턴을 분석하는 데 궁극적인 목적을 두었다. 이를 통해 농촌공간재구조화법의 실효적 집행에 기여하고, 지역 단위의 난개발 진단-평가-치유체계 정립의 학술적 기초를 제공하고자 한다.

연구의 공간적 범위는 전라남도 화순군 비도시지역(1읍･12면)으로 한정하였다. 화순군은 광주대도시권의 배후도시로 기능하면서 도시와 농촌의 이원적 공간구조를 지니고 있다. 따라서 인구감소지역 지정, 개별공장･축사･태양광 시설의 집적, 농촌소멸 위기가 복합적으로 나타나 난개발 진단 적용에 적합한 대상지로 평가되었다(화순군, 2024). 시간적 범위는 현황 데이터 기준 2020~2025년이며, 개발행위허가 통계는 최근 20년 집계자료를 고찰하였다. 분석 방법론은 FGI와 AHP, 시공간 빅데이터 및 GIS 공간분석을 결합하였다. 이후 연구 과정의 구성은 다음과 같다. II장에서는 난개발의 개념과 농촌공간재구조화에 관한 이론적 고찰을 수행하고, III장에서는 분석 틀과 방법론을 도출한다. IV장은 화순군을 대상으로 실증분석 결과를 기술한다. 끝으로 V장에서 결론과 정책적 제언을 제시하도록 한다.

II. 이론적 고찰

1. 난개발의 개념 및 정의

1) 난개발의 학술적 개념

난개발의 개념은 국가나 학자에 따라 다양하게 정의되지만, 국내에서는 일반적으로 주거 및 산업 활동 등에 필요한 기반시설이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서 무계획적으로 이루어지는 개발행위를 총칭한다(서순탁, 2008). 도시계획 측면에서는 도시의 외연적 확산 과정에서 나타나는 비효율적･무계획적 저밀도 개발을 의미하며, 기반시설 부족, 토지이용 혼재, 환경 훼손 등의 복합 현상을 동반한다(Galster et al., 2001).

국내 선행연구에서 오남현(2001)은 난개발을 “토지이용의 효율성과 생활환경의 질적 수준을 저하시키는 무계획적 개발행위”로 규정하였으며, 조재성(2002)은 “기반시설 공급계획 없이 진행되는 불량 개발”로 설명하였다. 김재익(2008)은 포괄적인 관점에서 난개발을 “계획적 기준이 결여하여 주거･산업 시설이 무분별하게 입지 하는 현상”으로 개념화하였다. 이처럼 난개발은 물리적 시설의 무계획적 난립뿐만 아니라 기반시설 부족, 토지이용 혼재, 환경･경관 훼손이라는 복합적 차원을 포함하는 개념이다.

2) 농촌 난개발의 특수성

도시의 외연적 확산 맥락에서 주로 논의되던 난개발 문제는, 2000년대 이후 농촌공간에서 독자적인 유형으로 발전하였다. 농촌 난개발은 도시 난개발과 구별되는 다음의 특수성을 지닌다. 첫째, 주거지와 위해시설(개별공장･축사･태양광 발전시설 등)이 비도시지역 농지 및 임야에 혼재하는 방식으로 전개된다. 둘째, 상업･주거 시설 중심의 도시 난개발과 달리, 기피 산업 시설의 농촌 집적이 주민의 건강권 및 생활환경을 직접 위협한다는 점에서 피해 방향성이 다르다. 셋째, 기존의 계획규제 체계가 도시 중심으로 설계되어 있어 농촌 비도시지역에 대한 적용이 제한적인 점이다(여혜진, 2023).

1994년 준농림지 제도 도입에 따른 토지이용 규제 완화는 비도시지역 농지 및 임야에 개별 공장･축사의 대규모 난립을 초래하였고(이경기, 2009), 이는 농촌 난개발의 구조적 원인으로 지목되어왔다. 2002년 국토계획법 제정으로 개발행위허가 제도가 비도시지역까지 확대 적용되었으나, 규제 강도가 상대적으로 낮은 계획관리지역에서는 주거와 시설물의 혼재 문제가 확산하였다(이경주･권일, 2012). 최근에는 에너지 전환 정책으로 태양광 발전 시설이 농촌 지역에 급증하면서 새로운 유형의 난개발 문제로 지목되고 있다. 이는 개별공장･축사와 다른 공간 패턴을 보이지만, 경관 훼손, 환경 영향, 주거지 근접 입지라는 측면에서 기존 난개발과 유사한 문제 구조를 형성한다(문지영 등, 2024).

이에 본 연구에서는 농촌 난개발의 핵심 대상 시설을 개별입지 공장시설･축사시설･태양광 발전시설로 설정하고, 이들 시설과 주거지의 혼재 정도를 계량화하는 진단체계를 구성하였다.

2. 농촌공간 재구조화와 난개발 진단

1) 농촌공간 재구조화 및 제도적 배경

농촌공간재구조화는 인구감소, 고령화, 기능 쇠퇴로 인해 공간 구조가 왜곡된 농촌 지역을 계획적으로 재편하여 지속 가능한 정주 환경을 회복하는 정책적 과정을 의미한다(한승석･정환영, 2022). 이는 단순한 물리적 정비를 넘어, 토지이용 재배치, 기초생활서비스 인프라 확충, 공동체 기능 복원을 통합하는 복합적 재생전략의 성격을 지니고 있다.

국내에서는 농촌공간의 재구조화에 대한 법적 기반이 농촌공간재구조화법의 제정 및 시행으로 마련되었다(농림축산식품부, 2024). 이 법은 국가 차원에서 농촌공간 재구조화 및 재생 기본방침을 10년마다 수립하고, 지방자치단체가 농촌공간 재구조화 및 재생 기본계획을 수립･시행하는 체계로 구성되었다. 특히 농촌특화지구¹⁾ 지정 제도를 도입하여 정주 여건 개선, 경제 활성화, 환경･생태 보호 등을 위해 특정 기능을 집적･육성하도록 지정함으로써 기능별 공간 분리와 정비의 법적 근거를 마련하였다는 점에서 의의가 크다.

여기서 농촌공간 재구조화의 실행 단계는 일반적으로 실태 진단 → 계획 수립 → 사업 시행 → 사후 평가의 순환 구조를 따른다. 이 중 실태 진단 단계는 전체 과정의 출발점이자 계획수립의 근거 자료를 제공하는 핵심 단계로, 난개발 수준의 객관적 계량화가 요구된다. 그러나 농촌공간 재구조화 기본계획 수립과정에서 활용할 수 있는 표준화된 난개발 진단 모형은 미진하며, 관련 연구도 초기 단계에 머물러 있는 수준이다(심재헌 등, 2024).

2) 농촌 난개발 진단의 필요성과 방향성

농촌공간 재구조화의 실효성은 진단의 정밀성에 의존한다. 공간 단위가 다르고 시설 유형이 복잡한 농촌 비도시지역에서 난개발의 수준과 분포를 객관적으로 측정하기 위해서는, 단일 지표가 아닌 다차원 복합 지표 체계와 이를 공간적으로 표출할 수 있는 분석 인프라가 필요하다(장문현･이정록, 2022). 이에 본 연구에서는 난개발 진단의 차원을 세 가지 개념적 부문으로 구조화하였다. 첫째, 노출위험성은 물리적 시설의 분포와 주거지 간 근접성에 따른 직접적 위협수준을 반영한다. 둘째, 생활민감성은 시설과의 혼재로 인해 주민이 실질적으로 감수해야 하는 생활 환경상의 불이익 정도를 나타낸다. 셋째, 변화적응성은 인구･사회 변동에 대한 지역사회의 내재적 완충 능력 및 저하 수준을 포착한다.

진단 과정에 있어서 공간분석 단위로는 행정 경계의 제약을 극복하고 지역 간 비교 가능성을 확보하기 위해 격자구조를 채택하였다. 격자 기반 분석은 난개발이 집중된 주요 지점과 정주 환경이 급격히 열악해지는 경계 구간을 수월하게 식별할 수 있는 장점이 있기 때문이다(국토지리정보원, 2020; 장문현･이정록, 2022).

3. 선행연구 고찰

본 연구와 밀접한 연관성이 있는 선행연구는 크게 세 개의 분야, 즉 농촌 난개발 관련 연구, 농촌공간 재구조화 관련 연구, 공간빅데이터 활용 관련 연구로 구분할 수 있다. 먼저 농촌 난개발에 관한 연구는 네 가지 흐름으로 정리된다.

첫째, 규제 완화와 계획관리지역의 난개발 위험성에 관한 연구이다. 권용우(2003)는 준농림지제도 이후 비도시지역 난개발의 구조적 원인을 분석하였고, 이상길･민성훈(2017)은 계획관리지역의 개발허가 현황과 문제를 실증하였으며, 양희승(2021)은 비도시지역 토지이용 규제의 한계와 개선 방향을 제시하였다. 둘째, 난개발의 개념 정립과 유형 분석에 관한 연구이다. 이대영(2000)은 도시 주변부 난개발 유형을 분류하였고, 주희선(2019)은 농촌 난개발의 공간적 특성을 유형별로 분석하였으며, 문지영 등(2024)은 농촌 난개발의 개념과 현황을 종합적으로 검토하였다. 셋째, 난개발 정비와 제도 개선에 관한 연구이다. 원광희(2021)는 농촌 훼손 지역의 정비와 재생 방향을 제안하였고, 반영운(2022)은 농촌공간 관련 법제 개선 과제를 검토하였으며, 이경주･임준홍(2022)은 비도시지역 개발행위 관리 제도의 정합성을 파악하였다.

넷째, 난개발 정비사업과 토지이용 관리에 관한 연구이다. 최은진 등(2010), 김성희･김동근(2020)은 농촌 난개발 정비사업 도입 필요성을 제시하였고, 이영재･정찬용(2016)은 난개발 대응 과정에서의 시간 지연 문제를 분석하였다. 그 외에 임수진･김감영(2017) 및 김혜림･문태헌(2025)은 스프롤의 측정치를 개발하고, 스프롤 유형별 분포 및 특성을 분석하였다.

다음으로 농촌공간재구조화법 시행(2024년)과 맞물려 관련 연구가 빠르게 증가하였다. 한승석 등(2024)과 정주홍 등(2024)은 농촌공간 재구조화 기본계획의 수립 체계와 추진 방향을 검토하였다. 이진희･박효숙(2024)은 비도시지역의 토지이용 패턴을 분석하였고, 장문현(2024)은 농촌지역 재생수준의 변화를 공간자기상관 기법으로 분석하였다. 성주인 등(2024)은 농촌공간재구조화법과 관련 제도 간의 충돌 문제를 지적하였으며, 심재헌 등(2024)은 난개발로 훼손된 공간 가치 회복을 위한 단계별 실행 체계의 미비를 문제로 제기하였다. 여혜진(2023), 여혜진･김현중(2023)은 농촌 특화지구의 입지 적정성 평가를 시도하였고, 임수하 등(2025)은 농촌 기능의 회복 방향을 논의하였다.

한편, 공간 빅데이터를 활용한 농촌 및 지역 진단 연구로는 장문현･이정록(2022)의 기초생활인프라 취약성 진단 연구가 있다. 이 연구는 격자체계와 공간 빅데이터를 결합하여 농촌 취약지역을 정밀 진단하는 방법론을 제시하였으며, 본 연구의 방법론적 기반을 제공하였다. 구자용(2017)은 공간빅데이터를 이용하여 개인 활동 패턴을 시공간적으로 탐색하였고, Han et al.(2024)과 Li et al.(2016)은 공간정보의 융합을 통한 지역 취약성 분석 방법론을 제시하였다. 진장익(2021)은 축소도시 관점에서 농촌 마을 재생 방향을 연구하며 격자분석의 유용성을 강조하였다.

전술한 선행연구들은 농촌 난개발의 특정 측면(규제, 유형, 정비, 제도)에 집중하거나, 농촌공간 재구조화의 법제･계획 체계를 다루는 데 초점을 맞추어왔다. 하지만 이 두 가지 주제를 통합하여 실증적 진단지표와 공간분석 방법론으로 연계･확장한 연구는 미흡하다. 더욱이 공간 빅데이터 활용 연구들은 인프라 취약성이나 특정 시설 분석에 한정되어, 난개발이라는 복합 현상을 다차원적으로 계량화하는 시도가 부족한 것으로 파악되었다.

이러한 맥락에서 본 연구는 다음과 같은 차별성을 지닌다. 첫째, 농촌 난개발 진단지표를 위계적 구조(3부문 6항목 18지표)로 체계화하고, AHP 기반의 가중치를 부여하여 종합 진단지수를 산출함으로써 재현 가능한 분석 프레임을 제시하였다. 둘째, 표준화된 국가격자체계²⁾를 분석 단위로 채택하여 행정구역 경계에 구속되지 않는 공간 비교 분석을 수행하였다. 셋째, 개별공장･축사･태양광 발전시설을 포괄하는 시공간 빅데이터를 융합하여 농촌 난개발의 복합적 혼재 특성을 계량화하였다. 이와 같은 접근은 농촌공간 재구조화법의 실행 단계에서 요구되는 실태 진단 방법론과 등급별 관리권역 설정의 기초자료를 제공한다는 점에서 학술적･정책적 의의가 있다.

III. 분석의 틀

1. 시공간빅데이터 및 격자체계 활용

지역 및 공간 문제를 과학적으로 진단하려면 선행 조건으로 데이터 기반의 정밀한 분석 환경이 요구된다. 이러한 측면에서 시공간빅데이터³⁾는 위치 정보와 시계열 변화를 동시에 포착하는 분석 인프라로 주목받고 있으며, 이를 활용한 플랫폼 구축 및 공간분석, 결과 공유 등 일련의 연구 흐름이 학계와 정책 현장에서 확산하고 있다(안재성･이양원, 2013). 특히 공간의 접근성, 인문･사회･자연환경 속성 등 다층적 정보를 통합 융합하면, 지역민이 실제로 체감하는 수준에 근접한 유용한 지표를 생성할 수 있다(최준영 등, 2020). 반면 전통적인 행정구역 단위 통계는 집계 규모가 과대하여 밀집･희소 패턴이나 입지특성을 세밀하게 파악하기 어렵다는 한계성이 있다(장문현, 2021).

연구 과정에서 수집한 공간데이터는 크게 난개발 시설정보, 토지･건물 기반 정보, 인구･통계 정보의 세 범주로 구분된다. 데이터의 신뢰도를 확보하기 위해 국토교통부의 공공개방데이터를 주요 원천으로 하였다. 구체적으로 개별입지 공장 현황은 한국산업단지공단의 공장설립온라인지원시스템(factoryon.go.kr)에서, 가축사육시설(축사)은 행정안전부 지방행정인허가개방시스템(localdata.go.kr)에서, 태양광발전시설은 한국수자원공사 환경빅데이터플랫폼(bigdata-environment.kr)에서 각각 수집하였다. 토지이용･주택･공지지가 등의 공간 기반 레이어는 국토정보플랫폼(map.ngii.go.kr)과 브이월드(vworld.kr), 인구 및 행정통계는 통계지리정보서비스(sgis.kostat.go.kr)와 국가통계포털(kosis.kr)에서 확보하였다. 공개 플랫폼을 통해 획득이 어려운 자료는 정보공개청구 절차를 거쳐 별도로 수집하였다. 이렇게 확보한 주소･위치 기반 속성 데이터는 지오코딩(geocoding) 처리를 통해 좌표 기반의 포인트(point)로 변환한 뒤, 격자 셀과의 공간조인(spatial join)을 통해 분석 틀에 통합하였다.

공간분석의 기본단위 결정은 단순히 데이터 성격만이 아니라, 분석 해상도와 처리 효율･비용, 시공간적 제약 등 다양한 조건을 복합적으로 고려해야 한다(정승현 등, 1997). 이와 같은 사항을 반영하여, 국토지리정보원이 제정한 국가격자체계 규격 중에서 500m×500m 격자를 기본으로 채택하였다. 이는 향후 시･군 권역 단위의 광역 진단 모델 구축이나 전국 차원의 난개발 비교 및 유형화 연구로 확장하기 위한 표준화된 공간 단위를 확보하려는 의도이기도 하다. 격자 기반의 분석 환경이 갖는 장점은 행정구역 경계의 자의적 구획에서 벗어나 같은 규격의 공간 스케일로 지역 간 비교를 가능하게 한다는 점이다. 특히 각 셀 내의 시설 수, 이격 거리, 혼재 수준 등을 독립적으로 산출하고 지도 위에 표출할 수 있어, 난개발이 집중된 핫스팟이나 정주 환경이 급격히 열악해지는 경계 구간을 명료하게 식별할 수 있다.

본 연구에서는 ArcGIS 10.7과 QGIS를 병행하여 공간조인, 다중 링 버퍼 분석, 공간통계 분석을 수행하였으며, 분석결과는 다수의 주제도(thematic map)로 시각화하였다. 국가격자체계 표준을 준용함으로써 셀 크기 및 축척이 변화하더라도 격자 간 호환성이 유지되며, 타 연구와의 비교 분석이 가능한 이점이 있다. 난개발 진단과 관련한 데이터 제공 기관 및 수집 현황을 정리하면 다음과 같다(표 1).

2. 난개발 진단 및 등급체계 구성

농촌공간 난개발에 대한 효율적인 진단 및 분석을 위해 단계별 접근을 시도하였다. 즉 첫 번째 단계는 농촌에 적합한 난개발 진단지표를 선정하는 것이며, 두 번째 단계에서는 지표별 중요도 차이를 반영하는 AHP 기반의 가중치를 도출하고, 세 번째 단계에는 부문별 진단지수 및 종합지수를 산정하는 과정으로 난개발의 5등급 분류체계를 마련하였다.

1) 진단지표 선정 절차

농촌 난개발 진단지표를 체계적으로 도출하기 위해 선행연구 검토와 현장 전문가 의견 수렴을 결합한 이중 검증 방식을 적용하였다. 먼저 기존 문헌에서 활용된 공간･환경･인구 관련 지표를 전수 검토하여 36개 예비지표 풀(pool)을 구성하였으며, 이를 노출 위험성, 생활 민감성, 변화 적응성이라는 세 가지 개념적 부문으로 대분류하였다. 다음으로 현장 적합성을 검증하기 위해 FGI(Focus Group Interview)를 도입하였다.⁴⁾ 심층 인터뷰를 통해 부문별 적합도(1~3순위)와 지표별 대표성(5점 척도)을 측정하고, 산출된 평균값을 우선순위 설정에 반영하였다.⁵⁾ 여기에 격자분석 적용 가능성과 데이터 갱신 용이성을 보조 검토 기준으로 추가하여 최종 18개 진단지표를 확정했다.

이렇게 선정된 지표들은 개별적인 성격･방향성･상위 개념과의 정합성을 재검토한 뒤, 차상위 항목으로 재분류되었다. 즉 노출 위험성은 ‘시설분포’와 ‘이격거리’로, 생활 민감성은 ‘혼재수준’과 ‘주거여건’으로, 변화 적응성은 ‘인구변화’와 ‘사회변화’로 각각 구분하여 계층적 구조를 완성하였다. 여기에 지표별 진단지수 산출을 위한 명확한 계산 기준을 제시하였다(표 2).

2) AHP 기반 가중치 도출

난개발 수준을 단일 종합지수로 표현하려면 지표 간 중요도의 차이를 합리적으로 반영할 필요가 있다. 이를 위해 전문가 의사결정 방법론인 AHP(Analytic Hierarchy Process)를 적용하여 지표별 상대적 중요도를 정량적으로 산출하고 종합가중치를 도출하였다. 계층 구조는 전술한 바와 같이 3부문･6항목･18지표로 설계했으며, 각 계층에서 쌍대비교 매트릭스를 구성하였다.⁶⁾ 회수된 설문 응답은 DRESS 1.7 소프트웨어를 통해 처리하고, 일관성 지수(CI < 0.1) 검증을 거쳐 분석의 신뢰성을 담보하였다.

계층별 분석결과를 보면, 1계층(부문) 수준에서는 ‘노출 위험성(0.392)’의 중요도가 가장 높게 나타났고, ‘생활 민감성(0.343)’, ‘변화 적응성(0.265)’이 순차적으로 뒤를 이었다. 2계층(항목) 수준에서는 노출 위험성 부문에서 ‘이격거리(0.517)’가 ‘시설분포(0.483)’보다 비중이 높게 평가되었고, 생활 민감성 부문에서는 ‘혼재수준(0.578)’이 ‘주거여건(0.422)’보다 중요하게 인식되었다. 변화 적응성 부문에서는 ‘사회변화(0.517)’가 ‘인구변화(0.483)’를 소폭 앞서는 결과를 보였다. 항목별 종합가중치를 내림차순으로 정렬하면, 이격거리(0.203)>혼재수준(0.198)>시설분포(0.189)>주거여건(0.145)>사회변화(0.137)>인구변화(0.128) 순이다. 3계층 진단지표의 종합가중치를 살펴보면, 인구밀도(0.083)가 18개 지표 중 가장 높은 비중을 차지하였으며, 인구성장률(0.078), 축사시설 이격거리(0.073), 축사시설 분포(0.067), 개별공장 이격거리(0.066)가 그 뒤를 이었다. 이는 난개발 진단에서 인구 동태의 구조적 변화가 핵심 척도임을 시사하는 동시에, 기피시설인 축사의 영향 반경 내 주거 노출 문제가 공장･태양광시설에 비해 상대적으로 더 중요하게 인식됨을 보여준다. 계층분석 모형 전체에 걸친 일관성 지수 평균(0.015)이 허용 기준치보다 낮아, 통계적 유의성이 확보된 것으로 판단되었다(표 3).

3) 난개발 진단 등급체계

다음으로 지표별 가중치를 적용하여 부문별 진단지수를 산출하고, 이를 등급화하기 위해 5단계 평가 체계를 구성하였다. 등급 구간은 화순군 전체 격자(3,343개)의 지수 분포를 기반으로 등간격의 분류 방식을 적용하였다(표 4).

종합진단 등급체계를 기준으로 살펴보면, 1등급은 우수한 수준(0.416 이하)으로 환경･정주 여건이 안정적이며, 난개발 시설의 영향이 미미해 기존 관리체계의 유지가 권고된다. 2등급은 양호한 구간(0.417~0.514)으로 일부 시설입지가 확인되나 주거환경에 대한 영향이 제한적이어서 예방적 모니터링이 필요하다. 3등급은 우려스러운 구간(0.515~0.611)에 속하여 시설과 주거의 혼재 현상이 나타나기 시작한 경계 단계로 선제적 규제와 개입 등의 검토가 필요한 등급이다. 4등급은 위험한 구간(0.612~0.709)으로 난개발 징후가 명확하며, 주거환경 저해 요인이 복합적으로 작용하여 토지이용 규제 강화 및 재정비 계획수립이 시급한 구간이다. 그리고 5등급은 심각한 수준(0.710 이상)으로 난개발이 확산･고착화 되어 환경 및 생활권 피해가 심각한 상태이다. 즉 난개발 복원 및 공간 재구조화 계획의 이행이 시급한 등급으로 평가할 수 있다(표 5).

3. 적용 대상지 및 현황분석

연구대상지로 선정한 화순군은 전라남도 중심부에 위치하며, 읍 지역 중심의 도시적 기능과 면 지역 전반에 걸친 농업･산림 기능이 대비되는 이원적 공간구조를 형성하고 있다. 이로 인해 도시와 농촌 사이의 주거환경 격차가 크고, 개별공장･축사･태양광 등의 농촌 위해시설이 산재하여 기초생활여건이 취약한 상황이다(화순군, 2024). 2021년 ｢국가균형발전 특별법｣에 의한 인구감소지역⁷⁾ 지정으로 인해(행정안전부, 2021), 지방소멸대응기금을 활용한 인구감소 대응사업이 시행 중이다(화순군, 2025). 이처럼 화순군은 인구감소, 고령화, 난개발이 중첩되는 복합 위기상황에 처해 있으며, 지방 소도시의 정주 환경과 전형적 농촌 공간이 혼재한다. 따라서 난개발 진단지표 적용 및 특성 연구에 적합한 지역으로 판단하였다(그림 1).

그림 1.

연구대상지

화순군의 전체 면적(786.9㎢) 중에서 도시지역은 10.2%(80.1㎢)에 불과하고, 비도시지역이 89.8%(706.8㎢)로 대부분을 차지한다(국가통계포털, 2026). 비도시지역의 구성을 보면 농림지역(67.6%)이 압도적이며, 관리지역(21.8%), 자연환경보전지역(0.4%) 순이다. 이러한 용도지역 분포 패턴은 난개발 시설의 집적 공간을 예측하는 구조적 단서로 작용한다. 최근 20년간(2005~2024년)의 용도지역별 개발행위허가 현황을 분석한 결과, 전체 허가 건수는 9,099건, 허가 면적은 21.2㎢로 집계되었다. 이 중에서 비도시지역 비중은 건수 기준 84.3%(7,673건), 면적 기준 87.2%(18.5㎢)에 달하였다(국토교통부･한국국토정보공사, 2025).

대상지 전역에 분포하는 개별입지 공장, 축사시설, 태양광발전시설의 현황을 집계한 결과, 총시설 수는 2,148개로 확인되었다. 이 가운데 비도시지역에 분포하는 시설은 2,016개로 전체의 93.9%를 차지하며, 난개발 시설의 다수가 농촌 공간에 집중되었다. 유형별로 보면, 개별입지 공장은 141개 중 105개(74.5%), 축사시설은 728개 중 688개(94.5%), 태양광발전시설은 1,279개 중 1,223개(95.6%)가 각각 농촌 지역에 위치하였다. 특히 축사와 태양광시설의 농촌 집중도가 현저한 것으로 나타났다. 이격거리별로 주거지와 중첩되는 혼재 수준을 분석한 결과, 공장으로부터 500m 이내에 농촌인구의 26.7%(4,653명), 축사로부터 500m 이내에 59.9%(10,432명), 태양광시설로부터 500m 이내에 47.6%(8,284명)가 각각 거주하는 것으로 파악되었다. 세 가지 시설을 동시에 고려한 복합 혼재도를 보면, 농촌인구의 83.8%(14,579명)가 시설로부터 500m 이내에 생활하고 있으며, 1,000m 이내로 범위를 확대할 경우 그 비율은 98.0%까지 증가한다. 이 결과는 화순군 농촌 주민의 대다수가 개발 법제의 관리 사각지대에서 위해시설과 근거리 혼재 환경에 노출되어 있음을 시사하는 것이다(표 6).

Ⅳ. 난개발 진단 및 특성 분석

본 장에서는 구축된 시공간빅데이터와 격자체계를 기반으로 화순군 비도시지역의 난개발 현황을 진단하였다. 그 과정은 크게 세 단계로 수행된다. 첫째, 노출위험성･생활민감성･변화적응성 3개 부문에 속하는 6개 항목별 진단지수의 공간적 분포 양상을 파악하고, 둘째, 부문별 진단지수를 읍면 및 생활권 단위로 비교･분석하며, 셋째, 5단계 등급체계에 따라 지역별 난개발 집중 구역을 확인하고 함의를 도출한다.

1. 항목별 진단지수 분포 분석

1) 시설분포 및 이격거리 항목

시설분포 항목의 진단은 격자 내 개별공장･축사･태양광 시설의 밀집 정도를 반영한다. 전체 평균지수는 0.003으로 낮으나, 최댓값이 0.081로 특정 격자에서의 집중 현상이 나타난다. 이는 일부 지역에서 다수의 시설이 밀집된 불균형 분포가 형성되어 있음을 의미한다(표 7). 읍면별로는 춘양면(0.007), 화순읍(0.006), 능주면(0.005), 도곡면(0.005)이 높았으며, 이서면(0.001)･사평면(0.001)･한천면(0.002)은 상대적으로 낮은 수준을 유지하였다(표 8).

이격거리 진단지수는 격자 내 시설과 주거지 간의 물리적 거리를 나타내며, 평균 0.101, 최댓값 0.202를 기록하였다. 시설분포 지수와 비교하여 격자 간의 변동이 크고, 공간적 분산 정도가 높은 것이 특징이다(표 7). 읍면별 평균을 비교하면 능주면(0.167)이 가장 높고, 다음으로 화순읍(0.145)･도곡면(0.145)･동면(0.139)의 순서를 보였다. 반면에 한천면(0.087)과 이양면(0.090)･사평면(0.068)은 지수가 낮아, 난개발 시설이 상대적으로 먼 거리에 분포하거나 시설의 밀도가 낮음을 시사한다(표 8).

시설분포 도면(그림 2-a)에서는 화순읍 경계부와 춘양면･동면 일원에 높은 지수의 격자가 집중적으로 나타나며, 도심에서 방사형으로 퍼져 나가는 개발 압력의 공간 패턴이 확인된다. 이격거리 도면(그림 2-b)에서는 능주면･도곡면을 중심으로 서부권 주거지역에서 진단지수가 높게 형성되어, 시설과 주거지가 근접한 혼재 상태가 두드러진다. 이러한 공간 패턴은 농촌 지역에서 개발 압력이 취락지 주변부를 따라 점진적으로 확산하고 있음을 의미한다(그림 2).

그림 2.

시설분포 및 이격거리 항목별 진단지수 분포도

2) 혼재수준 및 주거여건 항목

혼재수준 진단지수는 주거와 공장･축사･태양광시설의 혼재 정도를 계량화한 지표이다. 전체 평균은 0.097로, 이격거리 항목(0.101)과 유사하지만, 최댓값(0.198)과 표준편차(0.053)는 지역 간의 편차가 상당함을 보여준다(표 7). 화순읍(0.141)과 동면(0.134), 능주면(0.165), 도곡면(0.141)이 높은 혼재 수준을 기록하였는데, 이는 해당 지역에 개별공장 및 축사 시설이 주거지와 매우 인접하는 결과로 해석된다. 반면 춘양면(0.052)은 시설분포 지수(0.007)가 가장 높음에도 혼재 수준이 낮아, 해당 지역의 시설이 주거지와는 분리된 지역에 집중되어 있음을 보여준다(표 8).

주거여건 진단지수는 격자 내 주택 및 인구 등 정주기반 여건을 나타내는 항목으로, 전체 평균 0.143, 최댓값 0.145, 표준편차 0.005의 좁은 분포 범위를 보였다. 이는 화순군 비도시지역 전반에 걸쳐 주거여건 지수가 높은 수준으로 분포하고 있음을 의미한다(표 7). 지역 간 편차가 거의 없다는 점에서 주거여건 개선을 위해서는 읍면 단위의 선별적 대응이 아닌 비도시지역 전반을 대상으로 하는 일관된 정책 접근이 필요한 것으로 풀이되었다.

혼재수준 도면(그림 3-a)에서는 화순읍 인근 동면･능주면 접경지와 도곡면 일대에서 높은 지수 클러스터가 뚜렷하게 형성되어 있다. 이는 읍면 경계를 넘나드는 산업 시설의 확산이 행정 경계 단위의 관리를 어렵게 만들고 있음을 보여주고 있다. 주거여건 도면(그림 3-b)에서는 군 전역이 유사한 수준으로 표출되어, 공간적 편차 없이 전반적으로 높은 지수 분포가 확인된다. 이는 농촌 주거여건의 문제가 특정 읍면에 한정되지 않고 비도시지역 전체를 아우르는 구조적 과제임을 나타내는 것이다(그림 3).

그림 3.

혼재수준 및 주거여건 항목별 진단지수 분포도

3) 인구변화 및 사회변화 항목

인구변화 진단지수는 일정 기간의 인구변화율 및 생산연령 인구의 비율 등 인구학적 변동 지표를 복합적으로 반영하였다. 화순군 비도시지역의 인구감소와 고령화는 전남 평균을 상회하는 수준으로, 지방소멸 위기와 밀접한 지표라고 할 수 있다. 읍면별 변동의 폭이 제한적이나, 화순읍(0.072)과 도곡면(0.072)이 상대적으로 낮은 인구변화 지수를 보였다. 반면에 이서면(0.081)･백아면(0.081)･이양면(0.081) 등에서는 인구 변동 압력이 높은 것으로 나타났다(표 8).

사회변화 진단지수는 지역 내 토지의 복합적 활용 정도, 일정 기간의 주택 및 공시지가 변화율 등을 반영하는 항목으로, 평균 0.114, 최댓값 0.133, 표준편차 0.004로 주거여건과 함께 지역 전반에 걸쳐 편차 없이 높은 지수 수준이 확인되었다(표 7). 표준편차가 매우 작다는 사실은 사회적 변화가 개별 읍면의 특수성에 기인하는 것이 아니라, 농촌 공간 전반의 구조적 쇠퇴와 연관됨을 의미하는 것이다.

인구변화 도면(그림 4-a)에서는 군 전역에 걸쳐 중･고위 수준의 지수가 분포하되, 동부권의 이서면･사평면 등 소규모 면 지역에서 상대적으로 높은 변동이 확인되었다. 사회변화 도면(그림 4-b)은 지역 전반에 걸쳐 높은 지수 분포를 보여주며, 지역 단위 차이보다는 농촌 공간 전체의 사회적 구조 변화가 중요한 진단 요인임을 보여준다(그림 4).

그림 4.

인구변화 및 사회변화 항목별 진단지수 분포도

2. 부문별 진단지수 분석

1) 노출위험성 부문

노출위험성 부문은 난개발 시설의 물리적 분포와 주거지 간 거리 관계를 통해 거주 환경에 대한 위협수준을 측정한다. 전체 격자에 대한 분석결과, 진단지수 평균은 0.104, 표준편차는 0.055로 파악되었고, 지역 간 노출 격차가 상당한 것으로 나타났다(표 9).

읍면별로 구분해보면 능주면(평균 0.172)과 화순읍(0.152), 도곡면(0.150), 춘양면(0.145), 동면(0.143)이 전체 평균 0.104를 크게 상회하여 노출위험성이 높은 지역으로 분류된다. 이는 능주면과 도곡면 일대에 개별공장 및 태양광시설이 농촌 주거지와 인접하여 분포하고 있으며, 동면과 춘양면에서는 축사 밀집 지역이 취락과 근접하게 형성되어 있음을 반영한다. 반면 사평면(0.070), 이서면(0.074), 한천면(0.089)은 상대적으로 낮은 노출위험성을 보이나, 최댓값 수준에서는 여전히 위험군 임계치에 근접하는 격자가 존재한다. 따라서 개별적･점적 대응이 필요한 것으로 분석되었다(표 10).

노출위험성 진단분석도에서는 화순읍에 인접한 동면 서부･능주면･도곡면 일원에서 고위험 격자가 군집하는 양상이 나타났다. 특히 능주면은 53개 격자 전체가 높은 지수 범위에 해당하여, 지역 내 시설 밀집도와 주거지 근접성이 중첩된 복합 위험 패턴을 형성하고 있다. 따라서 이 구역은 향후 우선적인 정비 대상 지역으로 지정될 필요가 있음을 시사하고 있다(그림 5).

그림 5.

노출위험성 부문 진단분석도

2) 생활민감성 부문

생활민감성 부문은 현재 거주 중인 주민이 난개발 시설로 인해 실질적으로 감수해야 하는 생활 환경상의 불이익 정도를 반영하는 차원이다. 전체 평균 0.240으로 세 부문 중 가장 높은 수치를 기록하였으며, 최솟값 0.144, 최댓값 0.343, 표준편차 0.052의 분포를 보였다. 즉 비도시지역의 모든 격자는 어느 정도의 생활 민감성 위험에 노출되어 있음을 보여주고 있다(표 9).

읍면별 생활민감성 평균을 비교하면, 능주면(0.307)이 가장 높으며, 화순읍(0.285)과 도곡면(0.283)이 그 뒤를 이었다. 동부권의 경우 동면(0.277)이 높은 편이나, 백아면(0.230)･사평면(0.215)･이서면(0.215)은 상대적으로 낮은 수준을 유지하였다. 서부권에서는 춘양면(0.273)이 비교적 높은 생활민감성 지수를 보였는데, 이는 춘양면이 태양광 발전 시설 466개소로 군내 최다 시설을 보유하고 있으면서 해당 시설들이 주거지와 가까운 거리에 분포하는 경향에 기인하는 것으로 판단되었다(표 11).

생활민감성 진단분석도에서는 화순읍･동면･능주면･도곡면을 연결하는 주요 생활권 축을 중심으로 높은 지수의 격자가 집중되는 패턴이 나타나며, 군도 및 국도 인접 지역에서 도로망을 따라 선형으로 확산하는 특성이 관찰된다. 이는 교통 편의성을 이유로 도로변에 개별공장 및 태양광시설 입지가 집중되는 농촌 난개발의 일반적 패턴과 일치하며, 도로변 시설입지 관리 강화가 생활민감성 저감을 위한 핵심요소임을 나타내고 있다(그림 6).

그림 6.

생활민감성 부문 진단분석도

3) 변화적응성 부문

변화적응성 부문은 인구･사회 변동에 대한 지역의 완충 능력이 얼마나 저하되어 있는가를 평가하는 차원이다. 평균 0.192, 표준편차 0.015로 세 부문 중 변동 폭이 가장 작다. 이는 화순군 비도시지역 전반에 걸쳐 인구･사회 취약성이 균질하게 심화하고 있음을 보여주는 것으로, 구조적 쇠퇴 국면이 반영된 결과이다(표 9).

읍면별 평균지수 순위는 이서면(0.196)･이양면(0.196)･백아면(0.196)･도암면(0.195)･청풍면(0.195)･동복면(0.194) 등 동부권 및 서부권 소규모 면들이 상위를 차지했다. 반면 화순읍(0.182)과 능주면(0.187), 도곡면(0.183)은 상대적으로 낮은 변화적응성 지수를 기록하였다(표 12). 이는 인구 규모가 상대적으로 크고 사회 인프라가 집적된 읍과 면의 중심지가 변화적응성 측면에서 상대적으로 나은 여건에 있음을 나타낸다. 다른 한편으로 변화적응성 진단분석도에서 진단지수 및 등급은 수치가 높을수록 취약성이 크다는 점을 반영하듯, 전체 읍면에 걸쳐 높은 수준의 지수 분포가 나타났다. 이는 화순군 농촌 지역의 지속적인 인구감소와 사회기능 약화가 구조적 임계점에 도달하고 있음을 경고하는 신호로 해석할 수 있다(그림 7).

그림 7.

변화적응성 부문 진단분석도

4) 난개발 종합 진단지수

전술한 세 부문의 진단지수를 합산한 종합 진단지수는 전체 평균 0.537, 표준편차 0.099, 최솟값 0.319, 최댓값 0.806으로 산출되었다. 이 평균값은 5등급 분류 체계에서 3등급(우려) 구간에 해당하며, 화순군 비도시지역의 난개발 상태가 잠재적 위험이 현재화되는 경계 단계에 진입하였음을 시사해주고 있다(표 9).

읍면별 종합 진단지수 평균은 능주면(0.666)이 가장 높아 집중관리가 시급한 지역으로 도출되었으며, 화순읍(0.618)과 도곡면(0.617)이 그 뒤를 이었다. 춘양면(0.611)은 종합지수 기준으로 동면(0.609)과 함께 4~5등급의 위기관리가 필요한 단계에 해당한다. 한편 사평면(0.479), 이서면(0.485), 한천면(0.507)은 상대적으로 낮은 종합지수를 보이나, 최댓값이 각각 0.711, 0.757, 0.767로 나타나 일부 격자에서 심각한 난개발이 진행 중임을 알 수 있다(표 13).

종합 진단분석도에서는 화순읍･동면･능주면･도곡면･춘양면을 연결하는 서부 생활권 축과 동면 일원에서 4~5등급의 위기관리권 격자가 집중적으로 분포하며, 백아면･이양면･한천면 등 동･서부 경계지역은 1~2등급의 안정권에 해당하는 격자가 두텁게 형성되어 있다. 이처럼 화순군 비도시지역의 난개발 위험은 시가지 기능이 집약된 서부 축을 따라 고위험 지역이 연속적으로 배열되었다. 이를테면 선형을 이루며 이어지는 집중형 공간구조를 보인다는 점이 특징으로 나타났다(그림 8).

그림 8.

난개발 종합 진단분석도

3. 지역별･등급별 난개발 분포 특성

앞서 제시한 5등급 분류 체계에 따라 화순군 농촌지역 3,012개 격자를 등급별로 분류한 결과, 1등급(우수) 392개(13.0%), 2등급(양호) 849개(28.2%), 3등급(우려) 984개(32.7%), 4등급(위험) 650개(21.6%), 5등급(심각) 137개(4.5%)로 집계되었다. 이를 대응적 측면에서 재분류하면 안정권에 해당하는 1~2등급이 1,241개(41.2%), 예방관리권에 속하는 3등급은 984개(32.7%), 그리고 위기관리권으로 분류할 수 있는 4~5등급이 787개(26.1%)로 나타났다. 이는 화순군 비도시지역 격자의 약 4분의 1 이상이 즉각적 관리 대응이 요구되는 단계에 이른 것으로 평가할 수 있다. 결과적으로 화순군의 농촌 지역 난개발 진단 및 분석 특성은 농촌공간 재구조화에 대한 시급성을 시사하는 것이다. 이와 같은 공간적 특성을 화순군의 3대 생활권역으로 구분하여 난개발 등급별 특성을 고찰한 결과는 다음과 같다(표 14).

첫 번째, 도시기능중심권(화순읍)은 비도시 격자 58개 중 1등급(우수)에 해당하는 격자가 하나도 없으며, 위기관리권(4~5등급)에 해당하는 격자가 33개(56.9%)로 높게 나타났다. 화순읍은 군 전체 인구의 약 62%가 집중된 최대 도심이지만, 읍 외곽 농촌 지역에서는 시가화 압력에 따른 개별시설 입지와 주거･산업 혼재가 심화하고 있다. 읍면 단위로는 진단 격자 수가 가장 적음에도 불구하고 위기관리권 비율이 두 번째로 높아, 도시 인근 농촌 지역에서의 집중적인 관리 개입이 필요한 상황이다.

두 번째, 동부권(동면･동복면･백아면･사평면･이서면)의 총 1,448개 격자 중 위기관리권은 290개(20.0%)로, 서부권(30.8%)에 비해 낮은 편이나 내부 편차가 현저하다. 동면(55.9%)은 위기관리권 비율이 화순읍과 유사한 수준으로 매우 높다. 화순읍 동쪽 접경에 위치하여 시가지의 외연적 확산 압력을 직접 받는 지역이다. 개별공장(208개)과 축사 밀집 구역이 주거지와 근접해 형성되어 노출위험성 지수가 높게 형성되어 있다. 반면 백아면(10.1%)･사평면(8.9%)･이서면(11.8%)은 위기관리권 격자가 전체의 10% 내외에 불과하여 동부권 내에서도 지역 간 이분화된 구조가 나타났다. 백아면은 도내 최대 규모의 동복호 상수원 보호구역이 위치하여 행위 제한이 엄격하게 적용되는 지역이며, 사평면･이서면은 지형 여건상 접근성이 낮아 시설입지 압력 자체가 제한적이다. 이는 자연 환경적･행정 규제적 요인이 복합적으로 작용하여 난개발을 억제하는 요소가 되고 있다.

세 번째, 서부권(능주면･도곡면･도암면･이양면･청풍면･춘양면･한천면)은 총 1,506개 격자 중 위기관리권이 464개(30.8%)로 세 권역 중 가장 높다. 권역 내에서도 능주면(81.1%), 춘양면(57.4%), 도곡면(55.9%)은 위기관리권 격자 비율이 극히 높아 특별관리 대상 지역으로 분류할 수 있다. 능주면은 전체 53개 격자 중 1등급이 없고 4~5등급이 43개(81.1%)에 이르러 최고 수준의 난개발 집중도를 기록하였다. 이곳은 서부권의 전통적인 중심 면으로, 집적된 시설입지와 주거 혼재가 장기간 누적된 결과로 해석된다. 춘양면은 군내 최다 난개발 시설(466개)이 집중된 지역으로, 특히 태양광시설의 난립이 지수 상승을 유발하고 있어, 에너지 전환 시설의 입지 관리가 시급함을 보여준다. 도곡면은 중간 규모의 면이지만 공간 격자 중 55.9%가 위기관리권에 속해, 인구밀도와 시설입지 밀도가 동시에 높은 복합 취약지역의 특성을 나타내므로 신중한 관리 대응이 필요한 것으로 분석되었다.

V. 결론 및 제언

1. 연구결과 요약

본 연구는 농촌공간의 실효적 재구조화를 위한 난개발 진단지표 체계를 구축하고, 이를 전라남도 화순군 비도시지역에 적용하여 난개발 특성을 분석하였다. 시공간빅데이터와 격자체계를 결합하여 공간분석 기본단위로 설정하고, 3개 부문･6개 항목･18개 진단지표와 AHP 기반 가중치를 도출하였다. 연구수행에 따른 분석결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 화순군 비도시지역에 분포하는 난개발 주요 시설(2,148개) 가운데 93.9%가 농촌 공간에 집중되어 있으며, 농촌 거주인구(17,403명)의 83.8%가 난개발 시설로부터 반경 500m 이내에 생활하고 있는 것으로 나타났다. 이는 화순군 농촌 주민 대다수가 위해시설과 근거리 혼재 환경에 노출되어 있음을 방증하는 것이다.

둘째, 항목별 진단지수 분석에서 주거여건과 사회변화는 군 전역에 걸쳐 균질하게 높은 지수 분포를 보인 반면, 시설분포･이격거리･혼재수준은 지역 간 편차가 크고 특정 지역에 집중되는 불균형 분포 구조를 나타냈다. 부문별로는 생활민감성 지수가 가장 높고, 변화적응성 지수는 편차가 극히 작아 구조적 취약성의 광역적 확산을 시사하고 있다.

셋째, 난개발 종합 진단지수는 평균 0.537 수준으로 5등급 체계에서 3등급(우려) 구간에 해당하며, 위기관리권(4~5등급) 격자는 전체의 26.1%(787개)를 차지하였다. 읍면별로는 능주면(평균 0.666, 위기관리권 81.1%)이 가장 높은 수준의 난개발 집중도를 기록하였고, 화순읍(56.9%)･동면(55.9%)･춘양면(57.4%)･도곡면(55.9%)이 우선적인 집중관리가 필요한 지역으로 분석되었다.

넷째, 공간구조 측면에서 화순읍~동면~능주면~도곡면~춘양면을 연결하는 서부 생활권 축을 따라 위기관리권 격자가 띠를 이루며 연속 배열되는 선형 집중형 공간 구조가 확인되었다. 이는 교통축과 기존 시가지 주변부를 따라 난개발이 점차 확산하는 전형적인 농촌 난개발 경로를 반영하는 것으로 나타났다.

2. 정책적 제언

전술한 분석결과를 토대로 화순군 비도시지역의 실효적 공간 재구조화를 위한 정책 제언을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 농촌공간재구조화법에 기반한 위기관리지역의 대응체계를 최우선으로 구축해야 한다. 능주면･춘양면･도곡면･동면･화순읍의 위기관리권(4~5등급) 격자는 농촌특화지구 지정 과정에서 우선 대상으로 검토할 필요가 있다. 이를 위해 격자진단 결과를 농촌공간 재구조화 기본계획 수립과정에 반영하는 표준 절차가 마련되어야 할 것이다. 특히 난개발 시설 정비, 주거지 완충 구역 설정, 유사시설 집단화 등을 추진하여 위기관리권의 위험성을 해소해야 한다.

둘째, 에너지 전환 시설의 농촌 입지 관리체계를 정비해야 한다. 춘양면은 군내 최다 시설(466개) 집중 지역으로, 노출위험성 지수 상승의 주요 요인으로 태양광발전시설의 난립이 지목되었다. 탄소 중립의 목표 달성을 위한 신재생에너지 보급이 불가피하다는 점을 고려하자면, 농촌지역 내 입지 가능 구역의 사전 지정과 주거지 이격거리 기준의 강화가 병행되어야 할 것이다. ｢신에너지 및 재생에너지 개발･이용･보급 촉진법｣과 농촌공간재구조화법 간의 정합적 연계가 요구되는 부분이다.

셋째, 생활민감성과 변화적응성의 전역적 취약성을 해소하기 위한 생활권 단위 통합 재생전략이 요구된다. 두 부문의 지수가 군 전역에 걸쳐 균질하게 높다는 사실은, 개별시설 정비에 국한된 접근만으로는 근본 문제를 해소할 수 없음을 의미한다. 따라서 기초생활서비스 인프라 확충, 빈집 정비와 임대주택 공급, 귀농･귀촌 유인 정책, 지역공동체 역량 강화 등 생활권 단위의 통합적 재생전략이 난개발 정비사업과 패키지로 추진될 필요가 있다.

넷째, 격자 기반 난개발 모니터링체계의 제도화가 필요하다. 본 연구에서 적용한 격자형 진단체계는 행정 경계에 구애받지 않고 난개발 진행 상황을 주기적으로 추적하는 데 적합하다. 화순군을 포함한 인구감소지역 시･군 차원에서 이를 정기 모니터링체계로 제도화하고, 격자별 등급 변동을 주기적으로 추적함으로써 정책 개입 시점을 조기에 결정할 수 있다. 나아가 국가 차원에서 표준화된 농촌 난개발 진단체계로 확산할 경우, 농촌공간재구조화법의 전국적 실효성 확보에 기여할 수 있다.

다섯째, 지방소멸대응 정책과의 연계 강화가 필요하다. 행정안전부의 지방소멸대응기금은 인구감소지역에 대한 재정지원 수단이지만, 공간 계획적 난개발 대응사업과의 연계가 미흡한 상황이다. 본 연구의 진단결과를 활용하여 지방소멸대응기금 사업지구 선정 과정에서 위기관리권 격자 비율을 가점 기준으로 반영하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이는 물리적 공간 개선과 인구 활력 회복을 아우르는 실효적 접근이 될 것이다.

3. 한계점 및 향후 과제

본 연구는 다음과 같은 한계를 지니며, 이는 향후 연구과제로 남긴다. 첫째, 분석 대상이 단일 지자체로 한정되어 연구결과의 일반화에 제약이 있다. 향후 다양한 농촌 유형(평야형･산간형･도시근교형 등)의 지역에 진단지표를 적용하여 비교 분석함으로써 지표 체계의 범용성을 검증하는 후속 연구가 필요하다. 둘째, 본 연구의 진단지표는 현재 시점(2025년)의 정태적 분포특성을 측정하는 데 초점을 맞추었다. 장기적 변화 추세와 인과관계를 탐색하려면 종단적(longitudinal) 시계열 분석이 요구되며, 이는 시공간빅데이터 축적과 병행되어야 한다. 셋째, 진단 등급체계의 등간격 구분 방식은 분포의 정규성을 가정하는 것으로, 지수 분포가 편향된 경우 등급 간 경계의 타당성에 논란의 여지가 있다. 따라서 자연분류법, 등분위 분류법, 표준편차 분류법 등 다양한 등급 구분 방법과의 비교 검토가 후속 과제로 남는다. 넷째, 진단지표의 가중치는 전문가 집단의 AHP 설문에 기반하였다. 전문가 구성 및 규모에 따른 가중치 변동 가능성이 존재하므로, 지역 주민과 실무 담당자를 포함한 보다 광범위한 이해관계자 참여 방식으로 가중치 도출 과정을 확장하는 연구가 필요하다.

이와 같은 한계에도 불구하고, 본 연구는 농촌공간 난개발을 다차원 복합 지표로 계량화하고 격자 기반의 공간분석을 통해 실증 적용한 선도적 시도로서, 농촌공간재구조화 정책의 과학적 근거 마련에 이바지할 것이다. 향후 본 연구의 진단체계가 후속 연구를 통하여 전국 인구감소지역을 대상으로 하는 표준진단모형으로 발전하기를 기대한다.