I. 서론

1. 연구배경 및 목적

개발제한구역은 1971년 전 국토의 5.4%인 5,397.1㎢가 지정되고 유지됐다. 이후 1998년 「개발제한구역제도 개선협의회」를 구성, 「개발제한구역 제도개선 시안」이 발표되면서 개발제한구역 해제에 관한 논의가 이루어졌고, 이에 따른 많은 변화가 나타났다.

개발제한구역의 해제는 「先 환경평가 및 도시계획, 後 해제」라는 원칙을 세우고 이를 통해 환경평가를 시행, 그 결과에 따라 1-5등급으로 분류하였다. 이중 상위 1-2등급지는 보전지역으로 지정하고, 하위 4-5등급지는 개발 가능지로 지정하며, 3등급지는 광역도시계획에 따라 보전 또는 개발 가능지로 지정하였다. 도시의 무질서한 확산과 도시 주변 자연환경 훼손의 우려가 적은 7개 중소 도시권은 개발제한구역의 해제방침을 정해 차례로 해제하였다. 한편 시가지 확산압력이 높고 환경관리의 필요성이 큰 7개 대도시지역인 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 울산권, 마산·창원·진해권은 광역도시계획을 세워 부분적으로 조정하였다(국토해양부, 2012; 권용우 등, 2013). 이후에도 지속해서 개발제한구역 해제가 이루어졌다.

본격적인 대규모 해제는 2000년 국민임대주택 건설을 시작으로 보금자리주택, 공공주택 등 다양한 형태로 해제가 진행되었다. 국책사업과 지역 현안사업 등으로 66개 지구(2018년 기준)가 개발되었고, 85.0㎢가 해제되었다. 2018년-2019년 발표된 3기 신도시 역시 개발제한구역에 지정될 예정으로 알려져 있다(국토교통부 보도자료, 2019). 개발제한구역 해제가 가능한 면적은 2017년 기준으로 개발제한구역의 해제 가능 면적 중 경기도에 47.1㎢가, 국책사업 가능 면적은 수도권에 42.6㎢가 남아있다. 서울과 인천의 해제 가능 면적까지 합하면 총 93.2㎢가 아직 수도권 개발제한구역에서 해제가 가능하다(이외희 등, 2019, 3-4). 수도권 개발제한구역 중 해제가 이루어진 지역은 친환경적 계획, 계획적 개발, 공영개발방식을 기본으로 하고 있으며, 개발제한구역으로 남는 지역은 효율적인 관리를 도모하는 한편, 구역 내 주민을 위한 제도적 장치를 마련하는 과정을 진행하였다.

현재 우리나라 7 대도시권 개발제한구역 중 가장 넓은 면적은 전체 면적의 36.5%인 1,402.8㎢를 차지하고 있는 수도권 지역이다(2019년 12월말 기준). 우리나라 개발제한구역은 당초 5,397.1㎢에서 1,559.8㎢가 해제되어 2019년 12월 말 기준으로 3,837.3㎢가 남아있다. 해제 가능 총량도 전체 532㎢ 중 299㎢가 해제되어 233㎢가 남아있으며, 권역별로는 20㎢~97㎢ 여유 분량이 있다(표 1). 이중 경기도 개발제한구역은 지정당시 1,302.1㎢에서 129.4㎢가 해제되어 1,164.8㎢로 감소하였으며, 이는 수도권 중 83.0%, 전국 개발제한구역 중에는 30.4%에 달한다.

경기도 개발제한구역은 1971년 지정 당시 1,302㎢, 2001년 1,290㎢에서 2010년 1,181㎢로 많이 감소하면서 이후 2019년까지 변화 없이 유지되고 있다. 인구 또한 2001년 417,068명에서 2010년 55,938명으로 급감증세를 보이다, 2019년에는 다시 감소하였다. 20호 이상의 집단 취락이 해제되면서 총 605개 취락(2019. 4.기준)이 해제되었고, 개발제한구역 내에는 230개(2017년 기준)의 취락이 남아있다(경기도 통계연보, 1971, 2001, 2010, 2019). 해제 취락의 면적은 40.8㎢에 이른다. 경기도의 경우 해제가 본격화된 이후 개발제한구역 해제는 지속해서 진행되었고, 최근에는 이에 따른 대규모 개발과 취락의 해제가 이루어지고 있다. 이에 개발제한구역 지정 지역 중 가장 변화가 크게 나타나고 있는 경기도 개발제한구역을 중심으로 해제지역과 해제내용 및 활용에 관한 내용을 정리해 볼 필요성이 있다. 본 연구는 경기도 개발제한구역 해제지역의 활용내용을 분석하여 더욱 효율적인 개발제한구역 해제지역에 관한 논의를 살펴보고자 한다. 추후 이를 바탕으로 보다 구체적이고 효율적인 해제지역 활용방안을 모색하고 정립하는데 토대를 마련하고자 한다.

2. 선행연구

우리나라 개발제한구역과 관련된 연구는 지정 이후 꾸준히 진행됐다. 그러나 그동안 진행되었던 연구들은 대부분 시기적·정책적 변화와 함께 개발제한구역 전반에 걸친 변화된 내용을 주로 다루었다(박지희, 2011; 권용우·박지희, 2012). 개발제한구역이 지정되어 있던 권역별 특징과 특히 해제가 이루어진 이후 해제된 개발제한구역의 활용 방향이나 실질적인 활용내용, 특징 등에 관한 연구는 많지 않은 것으로 판단된다.

개발제한구역의 해제와 해제지역에 관한 연구를 대략 살펴보면, 먼저 개발제한구역 해제지역에 관한 연구의 개괄적인 내용을 정리한 연구(박지희, 2019)가 있다. 연구 내용을 살펴보면 개발제한구역의 경제적 효율성 측면과 관련된 연구와 우선 해제 취락, 국민임대주택 관련 제도개선방안, 친환경적 활용방안에 관한 연구, 보전 및 관리방안에 관한 연구, 개발제한구역 거주민에 관한 연구 등 5가지 연구주제로 세분화하여 다루고 있다. 개발제한구역 지정목적이 다소 완화되고 있다. 최근에는 지자체별로 개발제한구역 해제요구가 급격히 늘어나게 되면서 개발제한구역 해제지역에 관한 새로운 접근이 필요한 시점이라는 점을 강조하고 있다. 우리나라 개발제한구역 전체의 30.4%를 차지하는 경기도 개발제한구역에 관한 연구는 개발제한구역 이용실태와 활용방안에 관한 연구가 있다. 이는 개발제한구역 관리방안을 존치지역의 관리와 해제지역 관리로 구분하여 다루었고, 또한 개발패러다임 변화를 고려한 개발제한구역 활용방안, 해제절차 등 행정처리 방안에 대해서도 살펴보았다. 이를 통해 개발제한구역 관리에 대한 정책변화 방향 제안에 중점을 두고 연구를 진행하였다(이외희 등, 2019). 그리고 경기도 내 개발제한구역 관련 개발제한구역 제도개선 연혁 및 관련 법 제도를 분석하고, 경기도 내 개발제한구역 관련 현황 및 문제점 분석을 통해 이슈를 도출하고 실질적으로 체감할 수 있는 효율적인 관리를 위한 경기도 맞춤형 제도개선 방안을 제시(김성희 등, 2017)한 연구도 있다. 또한, 전체 개발제한구역 해제가 가장 많이 이루어진 지역으로 ‘경기도 개발제한구역 해제지역’을 대상으로 다양한 논의가 이루어졌다. 경기도 개발제한구역 우선해제지역 중 집단 취락을 중심으로 해제집단 취락의 특성과 지구단위계획 수립 현황을 살펴보고, 지구단위계획 수립 취락의 사업추진 현황과 문제점, 지구단위계획 미수립 취락의 지구단위계획 강제수립에 대한 논의. 이러한 문제점 해결을 위한 정비 사업 방향과 규제 완화 방안이나 활성화 방안 등 개선안을 제시하기도 하였다(김중은 등, 2017, 2018; 이외희 등, 2010).

우리나라뿐만 아니라 영국도 최근 그린벨트 해제와 관련된 논의가 이루어지고 있는데, 이는 모두 주택공급을 위한 신규 주택공급부지를 찾고, 이를 위한 토지이용변경 및 계획허가 관련 규제 완화 등에 관한 내용이 논의되고 있다. 예를 들어 2015년 영국 정부가 발표한 생애 최초 주택구매자(stater homes)를 위한 주택단지 개발의 그린벨트 기개발지 내 허용계획과 2017년 발표된 주택정책백서의 대도시권 주택부족 문제 해소에 대응한 주택공급확대계획도 그린벨트 해제와 관련된 것으로 밝힌 연구도 있다(박준, 2021).

개발제한구역 해제지역에 관한 경제적 효율성을 다룬 연구도 진행되었다. 개발제한구역 해제에 따른 경제적 파급효과를 분석하여 개발제한구역 정책의 효율적인 관리를 위한 방안을 모색, 개발제한구역 정책 방향과 제도개선방안에 관한 연구가 있다(이정훈, 2015). 최근에는 경기도 하남시 개발제한구역 해제지역을 대상으로 지역회복력(regional resilience)을 측정하고, 평가방안을 연구한 사례가 있다(박지희, 2019). 이는 하남시 지역의 경쟁력을 높이고 지역발전전략으로서 지역회복력을 인식하고 개발제한구역 해제지역을 중심으로 해제가 이루어짐에 따라 지역회복력에 미치는 영향과 연관성, 그리고 지역회복력 향상을 위한 개발제한구역 해제지역의 지역회복력 평가를 다루었다. 또한, 개발제한구역과 해제지역을 대상으로 주민 지원 사업을 중심으로 한 도시재생사업을 추진하여 효율적인 활용방안과 관리방안에 관한 추진계획이 발표되고, 이에 대한 논의가 이루어졌다. 개발제한구역 해제지역을 대상으로 누리길 조성을 통한 친환경적인 보전과 관리방안을 연구한 사례가 있다(LH 토지주택연구원, 2011). 개발제한구역을 대상으로 주민 지원 사업을 통한 활용방안과 효율성 증대방안 등을 다룬 연구도 있다(이외희·임지현, 2014; 박진규·이상영, 2016). 이밖에도 부산광역시, 광주광역시 경기도 등 7개 대도시 권역별 개발제한구역을 대상으로 한 도시재생사업 추진계획이 발표되고 있다.

이처럼 개발제한구역 해제와 해제지역에 관한 다양한 측면에서 논의가 지속해서 이루어지고는 있으나 실질적으로 지역의 개발제한구역 해제지역의 해제목적 및 활용에 관한 연구가 많이 다루어지지 않고 있다. 이에 더욱 구체적인 해제지역의 내용과 해제목적에 대한 논의가 필요한 시점이라고 판단된다.

II. 경기도 개발제한구역의 변화과정

1. 경기도 개발제한구역 지정과정

개발제한구역은 최초 지정 당시 수도권 지역의 평면적인 확산을 막기 위한 제도적 장치로서 지정되었다. 서울시 개발제한구역은 45개 동, 경기도 개발제한구역은 의정부시 1개 시 지역과 양주군, 광주군, 시흥군, 부천군, 고양군 등 5개 군 지역, 그리고 73개 리 지역에 지정되었다(표 2).

경기도 개발제한구역은 1971년 7월 30일 지정할 때를 시작으로 1978년 4월 29일의 지적 고시까지 4차에 걸쳐 진행되었다. 개발제한구역 해제 이전인 1997년은 경기도의 개발제한구역은 1,302,84㎢로 전국 개발제한구역 면적(5,397.122㎢)의 24.1%, 경기도 전체 면적(10,190.2㎢)의 12.8%였다. 경기도 시·군 지역 가운데 개발제한구역 면적이 행정구역의 절반 이상인 지역은 하남시(92.6%), 의왕시(92.2%), 과천시(92.0%), 시흥시(85.5%), 의정부시(77.9%), 광명시(77.4%), 구리시(70.2%), 군포시(67.9%), 안양시(53.0%), 남양주시(52.6%), 고양시(50.3%) 등 11개 시·군 지역이었다.

경기도 개발제한구역 거주인구는 315,129명으로 경기도 전체 인구(8,514,716명)의 3.7%였고, 가구수는 108,106가구로 경기도 전체 가구(2,828,576가구)의 3.8%이었다. 개발제한구역 내 인구는 고양시(79,392명), 남양주시(43,052명), 하남시(33,600명) 순으로 많았다(권용우 등, 2013, 89-90).

2. 경기도 개발제한구역 변화과정

최근 들어 많은 수도권 지자체들의 지속적인 개발제한구역 해제와 등급조정 요구에 따른 정책변화가 자주 발표되고 있다. 2013년 12월∼2014년 9월까지 시행된 “개발제한구역 환경평가등급” 재평가를 하면서 환경평가 등급 재조정이 논의되고 진행되면서 변화가 더 많이 나타나고 있다(박지희, 2014). 특히 개발제한구역 면적이 가장 넓은 경기도의 경우 정책변화 내용과 양상을 분석하여 새로운 변화에 대한 대응방안에 대한 점검이 필요하다. 이는 경기도의 경우 대규모 해제지역이 시차를 두고 차례로 개발되면서, 도시 공간의 문제, 광역교통 등 기반시설의 문제 등을 일으키고 있기 때문이다(이외희 등, 2019, 3-4). 그뿐만 아니라 개발제한구역 내 대규모 개발과 취락의 해제가 이루어지면서, 개발제한구역의 관리는 이제 개발제한구역 자체뿐 해제된 지역과 이와 관련된 내용 그리고 그 변화과정을 살펴보는 것도 필요하다고 판단된다.

개발제한구역의 대규모 해제는 2000년 국민임대주택 건설부터 시작하여 보금자리주택, 공공주택 등 명칭을 달리하면서 계속 이루어지고 있다. 현재 진행 중인 3기 신도시 개발 역시 개발제한구역 지역을 포함하여 진행되고 있는 등 경기도 지역 내 47.1㎢가 해제 가능 면적으로 남아있다.

경기도에서 개발제한구역이 지정된 21개 시군지역 중 행정구역 면적 대비 개발제한구역의 비율이 83.5%인 의왕시가 가장 높았고, 다음으로 과천시가 83.0%, 하남시가 77.3%, 의정부시가 70.4% 순이다(표 3). 그러나 2020년 12월 기준으로 경기도 개발제한구역 해제현황을 살펴보면 해제가 가장 많이 이루어진 지역은 광명시로, 29,820㎢에서 14,741㎢로 49.4%가 해제되었다. 다음으로는 시흥시가 23.1%인 25,708㎢ 가 해제되었고, 부천시가 22.0%인 20,410㎢가 해제, 하남시가 86,410㎢ 중 16.8%인 4,524㎢가 해제된 것으로 나타났다.

보다 구체적으로 경기도 지역 중 개발제한구역이 지정된 21개 시·군 지역의 개발제한구역 내 변화내용을 1998년, 2001년, 2010년, 2019년을 대상으로 분석해보면 개발제한구역 내 읍면동수는 1998년 176개였으나 2019년에는 208개로 증가했다. 그러나 인구수와 가구수, 면적의 비율은 눈에 띄게 감소한 것으로 나타났다. 가구수의 경우는 해제가 처음 논의되기 시작했던 시기인 1998년 104,439가구에서 2001년 105,027가구로 59.3%인 588가구가 늘었으나, 이후 2010년에는 22,059가구로 2001년에 비해 많이 감소한 –79.0%를 보인다. 2019년에는 –4.0%가 줄었다는 것을 확인할 수 있다(그림 1).

그림 1.

경기도 개발제한구역 내 인구수, 가구수, 읍면동수, 면적 변화내용, 1998, 2002, 2010, 2019(자료: 경기도 통계연보, 1998, 2001, 2010, 2019를 바탕으로 작성한 것임.)

인구수의 변화는 1998년 308,068명에서 2001년에 417,068명으로 35.4%가 증가한 것으로 나타났다. 2010년에는 55,938명으로 86.6% 증가하였고, 2019년에는 49,589명으로 다시 –12.8%라는 감소비율을 보인다. 전체적으로 2001년∼2019년 사이에 –88.1%로 많이 감소한 상황을 알 수 있다.

시군별로 개발제한구역 내 변화내용을 살펴보면 먼저 가구수의 경우는 21개 시·군 지역 중 고양시가 2001년 28,075가구에서 2010년 2,401가구로 급감하였다. 그러나 다시 2019년에는 4,273가구로 증가했다. 남양주시는 1998년 13,228가구에서 2001년 20,070가구로 늘었으나, 2019년 3,489가구로 많이 감소했고, 다시 2019년에는 2,965가구로 조금 더 감소했다. 하남시는 2001년 11,975가구에서 2001년 1,049가구로 급감양상을 보였고, 2019년에는 2,835가구로 늘어났다. 성남시는 1998년 4,851가구에서 2001년 4,695로 감소양상을 보이기는 하나 큰 변화는 눈에 띄지 않는다. 2010년에는 247가구로 급감했고, 마찬가지로 2019년에는 279가구로 조금 증가했다.

인구수는 먼저 고양시는 1998년 79,074명에서 2001년 107,506명으로 36.0%가 늘어났다. 그러나 2010년에는 2001년에 비해 –93.2%가 감소한 7,361명으로, 2019년에는 7,507로 나타났다. 남양주시의 경우는 1998년 43,052명에서 2001년 71,449명으로 약 66.0% 증가했다. 그러나 2010년에 이르러 9,865명으로 –86.2% 급감양상으로 보였으며, 다시 2019년에는 11,911명으로 약 20.7% 늘어났다. 하남시는 1998년 33,311명에서 2001년 43,486명으로 23.4% 늘었고, 2010년에는 –90.7%가 감소한 4,040명에 이른다. 하남시도 2019년에는 5,419명으로 약 34.1%가 증가한 것으로 나타났다. 성남시는 1998년 14,176명에서 28.5% 늘어난 18,210명으로 증가했으나 2010년에 448명으로 무려 –97.5%가 급감하는 양상을 보인다. 광명시 역시 1998년에는 15,508명에서 2001년에는 14,191명으로 감소했고, 2010년에는 –95.2로 감소했고, 2019년에는 이보다 더 줄어든 589명으로 나타났다. 의정부시는 1998년 12,979명에서 2001년 14,638명으로 12.8%가 증가했고, 2010년에는 –76.8%인 3,388명으로, 2019년에는 2,326명으로 다시 감소하였다.

III. 경기도 개발제한구역 해제지역 활용내용분석

1. 경기도 개발제한구역 해제지역 변화과정

경기도 시군별 개발제한구역 해제목적과 관련된 건수를 비교해보면 2000년-2019년 동안 양평군은 해제 건수가 1건, 광주시와 양주시는 2건에 불과한 것으로 나타났다. 이는 이 지역들이 수도권 정비권역 중 대표적인 자연보전권역에 있어, 개발제한구역 해제에는 어려움이 큰 것으로 볼 수 있다. 수도권 지역 중 인구와 산업 지나치게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 정비가 필요한 지역인 과밀억제권역은 대표적으로 서울시, 인천광역시, 경기도 중 의정부시, 구리시, 남양주시 일부, 하남시, 고양시, 수원시, 성남시, 안양시, 부천시, 광명시, 과천시, 의왕시, 군포시, 시흥시(반월특수지역 제외) 등에 해당한다. 경기도 31개 시 군 중 14개 지역에 이르는 범위이며, 나머지 시군지역은 성장관리권역이다. 경기도 개발제한구역이 지정된 지역 중 해제가 이루어진 지역은 21개 시 군 지역의 경우 대부분 과밀억제권역의 비중이 높은 것으로 나타났다.

경기도 개발제한구역 중 가장 많은 해제가 이루어진 지역은 24건으로 고양시다. 다음으로 24건인 부천시, 23건인 남양주시, 21건인 광명시 그리고 시흥시가 20건 순으로 나타났다(표 4).

해제가 이루어지게 된 목적은 택지 및 공공택지 개발지구와 관련된 해제의 비율이 전체 231건 중 82건으로 35.5%에 달한 것으로 나타났다. 경기도 시·군 지역 중에서는 시흥시가 15건 18.3%, 성남시가 11건 13.4%, 그리고 광명시가 9건 11.0% 순으로 가장 많은 건수를 보였다. 다음으로는 집단 취락 우선 해제의 비율이 69건으로 29.9%를 차지했고, 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 관련 해제 건수도 16.0%인 37건으로 나타났다. 전체 경기도 개발제한구역 해제 건수인 231건 중 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제와 집단 취락 우선 해제의 비율이 151건으로 65.4%를 차지하고 있어, 개발제한구역 해제지역의 활용 및 해제목적을 확인할 수 있다.

2. 경기도 개발제한구역 해제지역 활용내용분석

경기도에서 개발제한구역으로 지정된 21개 시군지역의 해제지역에 대한 해제 목적과 활용내용을 분석해보고자 한다. 이에 경기도 21개 시 군 지역 중 해제 건수가 가장 많은 고양시와 남양주시, 중간규모 건수를 보이는 의왕시와 하남시 그리고 가장 적은 해제 건수를 나타낸 지역 중 하나인 수원시 등 총 5개 시군지역을 사례지역으로 비교·분석하였다(표 5).

먼저 경기도 5개 시 지역의 해제목적을 살펴보면 총 72건 중 집단 취락 우선 해제가 25건 34.7%, 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제에 21건 29.2%, 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 관련 해제는 12건 16.7% 순으로 해제된 것으로 나타났다. 지역별로는 고양시가 24건으로 가장 많았고, 남양주시가 23건 해제된 것으로 나타났다. 다음으로 하남시가 11건, 의왕시가 10건, 수원시가 4건인 것으로 드러났다.

다음으로 더욱 구체적으로 경기도 내 수원시, 의왕시, 하남시, 남양주시, 고양시를 대상으로 2000-2020년 기간 동안 개발제한구역 해제목적을 살펴보면, 고양시 전체 해제 건수인 24건 중 집단 취락 해제가 9건, 소규모 단절 토지 및 경계선 관통대지 관련 해제가 7건 순으로 나타났다. 이는 고양시 전체 24건 중 각각 37.5%, 29.2%로 높은 비중을 차지하고 있다. 남양주시도 전체 해제 23건 중 집단 취락 우선 해제가 10건 43.5%로 가장 높은 비중을 보이는 것을 알 수 있다. 다음으로 택지 및 공공택지 개발지구 관련 6건 해제 26.1%와 보금자리주택지구 관련 목적으로 4건인 17.4%가 해제된 것이다. 그러나 하남시와 의왕시는 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제가 많이 이루어졌다. 하남시는 총 11건 중 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제가 7건으로 하남시 전체의 63.6%를, 의왕시는 10건 중 3건으로 30.0%를 차지한 것으로 나타났다(표 5). 수원시의 경우는 총 4건으로 이중 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제가 2건 그리고 집단취락 우선해제와 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 관련 해제가 각각 1건씩에 불과한 것으로 나타났다.

시기별로는 개발제한구역 해제가 본격화된 2000년 이후 2002년-2003년을 시작으로 지속해서 해제가 이루어졌다. 특히 2005년-2015년 기간 동안 집중적으로 해제가 이루어진 것으로 확인된다(표 6). 전체 72건 중 2006년에 가장 많은 13건이 해제되었다. 이중 남양주시가 6건으로 가장 많았고, 고양시가 5건, 하남시가 2건 등 총 13건이 이루어졌고, 이후에도 2009년-2010년에도 남양주시와 고양시 하남시에 집중적으로 해제가 진행되었다. 2013년에는 고양시에 3건, 수원시에 2건 등 총 8건이 해제되었으며, 현재까지 지속해서 해제가 이루어지고 있다. 다음으로 2010년 9건, 2009년과 2013년에 각각 6건씩, 그리고 2011년과 2012년에 각각 4건씩 해제가 이루어졌다. 전체적으로 보면 2005년-2010년 동안 전체 건수의 52.8%인 38건의 해제 건수를 보이고, 2011년-2015년 사이에도 26.4%인 19건이 해제된 것으로 나타났다.

결과적으로 2005년-2015년 시기 동안 전체 72건 중 79.2%에 해당하는 57건에 이른다. 이는 2015년 이후 6건에 불과한 것을 볼 때 대부분 2005년-2015년 기간 동안 보다 집중적으로 진행된 것을 확인할 수 있다. 해제목적과 해제내용 등 개발제한구역 해제와 관련해서는 집단취락 우선해제와 택지 및 공공택지 개발지구와 관련해서 해제가 진행된 경우의 비율이 두드러지게 나타났다는 점을 확인할 수 있다.

보다 구체적으로 경기도 5개 시 지역의 개발제한구역 해제내용을 살펴보면, 수원시의 경우 다른 지역에 비교해 해제 건수가 적어 총 4건에 불과하다. 해제 시기도 2005년 호매실 택지개발지구 조성을 위한 해제와 일부 집단취락 우선해제 등 2건이 진행되었고, 2019년에는 공공택지개발지구 조성을 위한 해제가 이루어졌다. 2013년에는 장안구 송죽동, 파장동 권선구 오목천동, 입북동, 호매실동 등을 대상으로 아주 적은 면적이 소규모 단절 토지, 경계선 관통대지 해제가 이루어진 것으로 분석되며 이후 두드러진 해제가 이루어지고 있지 않다(표 7).

의왕시는 2000년 해제발표 직후인 2003년과 2005년에 각각 청계지구 택지개발과 포일지구 택지개발사업을 추진하면서 대규모 해제가 이루어졌다. 두드러진 해제사례는 2012년 백운지식 문화 벨리와 장안지구 도시 개발 사업을 통해 주거지역 확보를 목적으로 해제가 이루어진 것을 들 수 있다. 의왕시의 경우는 2003년-2015년 사이 적은 면적이나마 해제가 이루어졌으나, 2015년 이후에는 2021년 소규모 단절토지의 효율적 관리를 위해 해제를 제외하고는 진행되지 않는 것으로 나타났다(표 8).

하남시는 2003년 풍산동, 덕풍동, 신장동 일원을 대상으로 하남풍산지구 택지개발사업 추진을 시작으로 주택지 조성이 이루어졌다. 2005-2006년에는 집단 취락 우선 해제를 통해 주택지 조성을 마련하였다. 2008년에는 위례지구 택지개발사업을 추진하였고, 2009년에는 하남 미사 보금자리 주택지구를 조성하였다. 그밖에도 2009년 풍산동 401 일원과 2014년 하남 미사지역에 첨단공업산업 단지를 목적으로 개발제한구역 해제가 이루어졌다(표 9). 하남시의 경우는 풍산지구(2003년), 위례지구(2008년), 미사보금자리 주택지구(2009년) 조성 등 주택지 조성을 위한 면적이 많이 늘어난 것을 확인할 수 있다. 그리고 대규모 주택지 조성을 목적으로 해제가 이루어진 점이 특징으로 볼 수 있다.

남양주시의 경우 2003년부터 2007년까지 가운 택지지구 조성을 위한 해제가 이루어졌고, 이후 2010년 이후부터는 지금, 진건 보금자리주택 건설을 위한 택지지구 조성을 위한 해제가 이루어졌다. 고양시의 경우는 2002년부터 시작해서 꾸준히 덕양구 택지개발지구 및 집단 취락지구 조성을 위한 해제가 이루어졌고, 삼송택지개발지구 조성을 위해서 2006년 이후 집중적으로 해제가 진행된 것으로 볼 수 있다. 이후 지축지구 택지개발, 원흥 보금자리주택지구, 고양·덕은 도시개발 사업지구 등 2019년까지 지속해서 해제가 이루어졌다(표 10).

전체적으로 고양시와 남양주시 경우는 각각 24건과 23건으로, 두 시 지역이 전체 72건 중 65.3%에 해당되는 47건을, 수원시, 의왕시, 하남시 등 3개 지역을 합한 25건 34.7% 보다 많은 횟수와 면적이 꾸준히 해제된 것으로 볼 수 있다(표 11).

IV. 결론

우리나라 개발제한구역은 지정과 해제과정을 거치면서 많은 문제점이 야기되고 이에 따른 정책변화과정을 겪어왔다. 특히 1971년 지정 이후 해제가 논의된 1998년-1999년까지 약 30여 년간 지속해서 유지됐으나, 해제발표와 함께 많은 변화가 발생하는 것은 당연한 결과라고 볼 수 있다.

이처럼 개발제한구역 해제가 발표되고 꾸준히 진행되면서 구체적으로 어떤 목적과 내용으로 해제되고, 그 과정과 시기 등을 정리하고 특징을 분석할 필요가 있다고 보았다. 이에 우리나라 개발제한구역 중 가장 넓은 면적이 지정된 경기도 지역을 중심으로 개발제한구역 해제목적과 내용을 살펴보고 그 특징을 분석했다.

지정 당시 경기도 개발제한구역은 1개 시. 5개 군 그리고 73개 리 지역에 지정되었고, 2019년 12월 기준으로 21개 시군지역에 지정되었다. 경기도 개발제한구역 1971년 1,302.84㎢에서 2010년 1,181.07㎢, 2019년 기준 1,164.8㎢로 감소하여, 총 138.04㎢가 줄어든 것으로 나타났다. 인구수 및 가구수의 경우도 2001년 417,068명에서 2010년에 55,938명으로 -86.6%로 많이 감소했고, 2018년에도 –88.1%가 감소한 49,460명이다. 가구수 역시 2001년 105,027가구에서 2010년 –79.0%가 감소한 22,059가구, 2018년에는 21,090가구로 –79.9%가 줄어들어 두드러진 감소양상을 보였다.

경기도 21개 시군 개발제한구역 해제지역에 대한 해제목적과 활용내용을 경기도 수원시, 의왕시, 하남시, 남양주시, 고양시 등 5개 시 지역의 개발제한구역 해제지역에 관한 내용을 사례지역으로 비교·분석하였다. 이들 5개 시 지역의 총 해제 건수인 72건 중 집단 취락 우선 해제가 25건 34.7%, 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제에 21건 29.2%, 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 관련 해제는 12건 16.7% 순으로 해제된 것으로 나타났다.

개발제한구역 해제내용을 살펴보면 전체적으로 고양시와 남양주시 경우는 각각 24건과 23건으로, 두 시 지역이 전체 72건 중 65.3%에 해당되는 47건을, 수원시, 의왕시, 하남시 등 3개 지역을 합한 25건 34.7% 보다 많은 횟수를 보이고 꾸준히 해제된 것으로 볼 수 있다. 해제가 이루어지게 된 목적은 집단 취락 우선 해제가 총 72건 중 25건 34.7%로 가장 높은 비율을 나타냈고, 다음으로 택지 및 공공택지 개발지구 관련 해제비율이 21건 29.2% 였다. 다음으로는 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 관련 해제 건수도 12건으로 16.7%에 이른다. 5개 사례지역의 경우를 살펴보면 결과적으로 택지 및 공공택지 개발이나 집단 취락 우선 해제를 목적으로 가장 많은 해제가 이루어졌음을 확인할 수 있다. 보금자리 주택지구 조성을 위해서는 남양주시와 하남시에 집중된 양상으로 나타난다.

이처럼 경기도 개발제한구역 해제지역의 경우 수도권 주택문제 해결을 위한 주택단지 조성이 주요 해제목적이며 앞으로도 지역에 따라 지속적인 해제가 진행될 것으로 예측된다. 이에 다음에는 이를 바탕으로 지속해서 해제되고 있는 다른 지역 개발제한구역에 대한 정확한 해제지역의 내용분석과 효율적인 활용방안에 관한 연구가 필요할 것으로 판단된다.