I. 서론

1. 연구배경 및 목적

주민등록인구는 우리나라의 공식 인구통계(official demographics) 중 하나이고(김종태, 2017), ｢공직선거법｣은 제4조에서 인구 기준을 “선거사무관리의 기준이 되는 인구는 ｢주민등록법｣에 따른 주민등록표에 따라 조사한 국민의 최근 인구통계에 의한다.”라고 명시하고 있다.

우리나라 선거법에 ‘인구의 기준’이라는 자구(字句)는 1950년 4월에 제헌의회가 제정한 ｢국회의원선거법｣이 폐지되고 새로운 법이 제정될 때 처음 등장한다. 제2장 선거구와 투표구의 제9조에서 선거구는 서울의 구와 지방의 시･군으로 한다고 명시하고, 인구 15만을 초과할 때 선거구를 증설하는 것으로 하고 있다. 여기서 인구의 기준은 “총선거전 최근의 총인구조사에 의한다.”라고 하고 있다. 비록 인구 기준이라는 자구가 명시되지는 않았지만, 제헌의회 구성을 위해 1948년 3월에 만들어진 법률(군정법령 제175호)에도 “선거구 급[及, 그리고] 투표구는…인구조사에 근거하여 차[此, 이것]를 설치함.(제14조)”이라 했다. 1958년 ｢민의원의원선거법｣부터는 ‘인구의 기준’이라는 조(條)가 신설되었고, 지금까지 비슷한 자구가 유지되고 있다. 이처럼 법률 연혁을 살펴보면, 인구 기준과 그 통계를 상당히 오래전부터 그리고 구체적인 내용을 포함하여 명시해 왔고 이러한 관행은 여러 선거사무관리 중에서 무엇보다도 선거구 획정과 밀접하게 관련된 것이었다. 현재 국회의원지역구(이하 선거구) 획정에 있어서는 총선 날짜 전 15개월이 속하는 달 마지막 날짜의 주민등록인구가 기준이며, ｢공직선거법｣에 함께 열거된 행정구역, 지리적 여건, 교통 및 생활문화권 등에 비해서 훨씬 중요한 선거구 획정의 기준으로 여겨지고 있다.

인구는 어떤 한 지역에 사는 사람들의 수(數)를 의미하기에(권태환･김두섭, 2007), 여타 선거구 획정의 고려 사항들이 다소 정성적인 것들이라면 인구 기준은 매우 정량적이다. 특히 주민등록인구는 자치구･시･군 및 읍･면･동별로 그 수를 하루 단위 또는 근-실시간(near-real time)으로 파악할 수 있다는 장점이 존재한다. 많은 나라들이 10년 주기의 센서스(census)를 의석할당(apportionment) 혹은 선거구 획정(electoral district) 기준으로 삼고 있고, 우리의 인구주택총조사가 5년 주기임을 감안하면 주민등록인구는 출산, 사망, 전입, 전출에 따른 지역별 인구분포와 그 변동을 신속하고, 현실에 가깝게 반영한다.

이처럼 정량적, 근-실시간적인 주민등록인구 기준을 명시한 법률에도 불구하고, 매번 총선 때마다 선거구 획정에 대한 이의 제기는 반복되고 있다. 농산어촌 및 비수도권에서의 대표성 약화, 선거구와 생활권･지리적 특성의 불일치, 과대 면적 선거구의 등장, 심지어 읍(邑)을 쪼개고 리(里) 단위에서 선거구를 획정하는 등 여러 문제가 발생해 왔다. 특히 인구비례성과 지역대표성이 서로 대립되고 있다는 지적은 1995･2001･2014년 세 차례에 걸쳐 내려진 헌법재판소의 위헌 혹은 헌법불합치 판결과 더불어 거듭되고 있다. 이는 정량적 기준과 정성적 기준의 대립으로 이해할 수 있으며, 실질적으로는 전자가 후자를 압도한 선거구 획정이 계속 이루어진 것으로 판단된다. 나아가 이부하(2023)는 인구비례성을 1차적인 기준, 지역대표성을 2차적인 기준이라고 정의하고 있다.

위와 같은 배경에서, 본 연구는 명확한 주민등록인구 기준이 선거구 획정 시 고려할 여타의 것들을 형해화(形骸化)시켜 왔다는 사실에 우선 주목했고, 나아가 이 문제를 완화하고 인구와 행정구역･지리적 여건･교통･생활문화권 등을 대립이 아닌 조화시킬 방안으로써 주민등록 이외의 인구자료와 활용 방안을 탐색하는 것을 목적으로 한다.

구체적으로 본 논문은 먼저 역대 총선의 선거구 획정에 활용된 인구 기준 및 그 통계, 자료 등의 시계열적 변천을 살펴보면서, ‘주민등록인구’가 사실상 유일한 선거구 획정 기준으로 작동하게 된 법률적, 제도적 맥락을 탐색하였다. 다음으로 주민등록인구의 장점에도 불구하고 내재한 한계가 국회의원 선거구 획정에 파급된 여러 문제점을 지적하고 동시에 대안적 통계와 그 적용 방안을 시론적 차원에서 모색하고자 한다.

II. 역대 총선에서 선거구 획정과 인구

1. 제1대 총선 및 제2∼5대 총선: 하나의 행정구역을 복수 선거구로 나누는 기준

앞서 언급한 바와 같이, 법률에 ‘인구 기준’이라는 자구가 명시한 것은 1950년이지만, 선거구 획정의 기준으로써 인구는 1948년 제헌 국회의원 선거부터 적용되었다.

<표 1>의 9조와 10조에서 명시된 바와 같이 당시에는 한 개의 행정구역, 즉 당시 구(區), 부(府), 군(郡), 도(島)¹⁾에서 1인 이상의 의원을 선출한다는 전제 아래, 인구가 많은 곳에 인구 구간을 적용해서 추가로 의석을 할당하였다.

이처럼 선거구와 행정구역을 일치시키는 행정구획주의(정요섭 1988) 및 각 시･군･구에 최소 1석 이상씩 의석을 할당하는 선거구 획정은 제1대 총선부터 제5대 총선까지 계속되었다. 따라서 행정구역을 분할하거나 합병하지 않은 상황에서 인구에 따라 선거구가 획정되었고, 제1대 총선 당시 200개 선거구 간의 최대 인구 편차는 11:1 이상(삼척군 147,816명, 울릉군 13,244명)까지 허용되었다.

정부 수립 후 1950년 그리고 1954년에 각각 실시된 총선은 1950년 4월 12일에 폐지 제정된 ｢국회의원선거법｣에 따라 실시되었다. 이 법의 선거구 및 인구 기준은 <표 2>처럼 약간의 변경이 있었다. 정부 수립과 함께 제정된 ｢지방자치법｣으로 인해 행정구역 명칭이 시･군･구로 바뀌었으며, 인구 15만 명 이상 시･군･구에서는 초과 10만 이내마다 선거구를 1개씩 증설하도록 변경했다. 선거구 증설의 인구 상한선을 두지 않는 것인데, 예를 들어 당시 부산시는 이 조문에 따라 4개 선거구에서 5개 선거구로 증설되었다.

<표 3>처럼 1958년의 총선은 ｢민의원의원선거법｣ 그리고 4･19 혁명 직후인 1960년 7월의 제5대 총선은 ｢국회의원선거법｣에 따라 실시되었고, 이때 ‘인구의 기준’이 독립된 조로 만들어졌고, 이후 여러 차례 개정된 선거법에도 이러한 법률적 구조는 유지되고 있다.

2. 제6∼9대 총선: 여러 행정구역을 하나의 선거구로 나누는 기준까지

5･16 군사정변 이후인 1963년 1월에 ｢국회의원선거법｣은 다시금 폐지 제정되면서, 상당한 내용 변경을 수반했다. 그리고 이 법률이 적용된 제6대 총선의 선거구 획정은 이전 시기와 이후를 가르는 변곡점이 되었다(이정섭･지상현, 2021a).

우선 전국선거구라는 비례대표제가 도입되고, 무엇보다도 지역선거구에 있어서 시･군･구를 선거구로 설정하지 않았다. 대신 인구 20만 명을 우선 기준으로 두고, “행정구역･지세･교통 기타의 조건을 고려하여 각 지역구 인구가 비등하도록 이를 획정하여야 한다”로 변경했다.

즉, <표 4>의 제13∼14조에 따라 제1∼5대 총선에서 적용했던 전국 모든 시･군･구별로 무조건 1석 이상 의석을 할당했던 방식은 사라지고, 대신 ‘무진장’(무주군･진안군･장수군)처럼 여러 행정구역을 묶은 선거구들이 등장하게 되었다. 이는 급격한 인구 증가와 이촌향도에 따른 도시화의 진행²⁾이라는 공간적 변화와 인구분포 변동을 반영하지 않을 수 없는 선거구 획정 방식의 도입을 의미한다(이정섭･지상현, 2021a).

그렇다고 이러한 선거구 획정에 대해서 ‘지역대표성’을 폐기하고 ‘인구비례성’의 원칙만을 적용한 것이라고 단순하게 해석할 수는 없다. 개정 법률에서 “구･시･군의 일부를 분할”하는 것을 금지했는데, 선거구 획정에 있어 인구가 행정구역보다는 우선되는 기준이지만 행정구역 경계는 준수하고자 하였다.³⁾ 결국 이전 선거에서 인구는 하나의 행정구역을 복수 선거구로 분할하는 기준으로 활용되었다면, 제6대 총선부터는 여기에 더해 여러 행정구역을 하나의 선거구로 합치는 기준이 된 것이다.

3. 제15대 총선 이후: 세 차례 헌법재판소 판결에 따른 인구비례 최우선

제4∼5공화국에 걸쳐 진행되었던 네 차례 총선(제10∼12대)은 중선거구제로 실시되었기에 본 연구에서는 세부적으로 다루지 않을 것이다. 다만 선거법 중 선거구 및 인구와 관련된 조문을 살펴보면 1963년 폐지 제정된 ｢국회의원선거법｣도 관련 내용들이 명시되었고, 아울러 소선거구제로 환원되고 실시된 제13∼14대 총선도 이전의 선거구 획정 기준을 유지했다.

제15대 총선을 앞둔 1995년에 ‘국회의원선거구획정위원회’가 역사상 처음 구성되었는데, 여기서 만들어진 선거구 획정안은 같은 해 헌법재판소에서 위헌판결을 받았다. 위헌의 이유는 선거구별로 인구의 편차가 상당하여 평등권을 침해했다는 것이었다. 그리고 잘 알려진 바와 같이 2001년, 2014년에 헌법재판소는 국회의원 선거구 획정과 관련해서 연속하여 헌법불합치 판결을 내렸고, 이에 따라 최대선거구와 최소선거구의 인구비례는 4:1, 3:1로 줄어들었고, 제20대 총선 이후 2:1 이내 인구 비례 범위가 적용된 선거구 획정이 이루어지고 있다.

1995년 헌법재판소가 제시한, “적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 할 것이고, 여타의 조건들은 그 다음으로 고려되어야 할 것이다.”라는 판결문은 제15대부터 가장 최근의 제22대 총선까지 선거구 획정의 유일한 기준으로 작동하고 있다. 그리고 주민등록인구가 바로 인구비례의 가늠자이다.

인구비례의 원칙, 즉 지역별 인구가 선거구 획정의 최우선 기준으로 작동하면서 지역대표성 혹은 선거법에 명시된 행정구역･지리적 여건･교통･생활문화권이라는 것들은 현실적으로 간과되었다. 제19대 총선 때 국회는 ‘구(자치구를 포함한다)･시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)･군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하지 못한다.’는 자구를 ‘자치구･시･군의 일부’로 고쳤다. 이 때문에 자치구가 아닌 행정구가 설치된 수원시･용인시･천안시의 몇몇 동은 해당 구가 아닌 구의 동과 묶여 선거구를 구성하게 되었다. 제20대 총선 때는 서울특별시 면적의 10배에 육박하는 홍천군･철원군･화천군･양구군･인제군 선거구를 비롯한 초거대 면적 선거구 획정이 비수도권에서는 비일비재했다. 제21대 총선에서는 순천시의 해룡면 + 광양시･곡성군･구례군, 춘천시의 신북읍･동면･서면･사북면･북산면･신사우동 + 철원군･화천군･양구군처럼 시 지역의 읍･면･동 일부를 분할하여 다른 군들과 합친 선거구 획정이 이루어졌고, 심지어 화성시 봉담읍에서는 16개 리(里) 중 10곳과 6곳을 각기 다른 선거구로 분할시켜 획정한 사례까지 등장했다.

헌법재판소의 위헌, 헌법불합치 판결에 근거하여 인구비례의 원칙을 맞춰 지역을 나누고 병합하는, 심지어 읍･면･동보다 작은 단위인 리 단위까지 분할해서 선거구를 획정하면서 여타의 조건들은 형해화되었다.⁴⁾

III. 선거구 획정의 인구통계 및 선거인명부의 인구 자료

1. 선거구 획정의 인구통계

제1대 총선을 위한 선거법에는 선거구 획정의 인구 범위와 함께 근거가 되는 통계까지 명시했다. 나아가 제정, 폐지 제정, 개정된 이후 선거법들에도 인구 기준이 되는 통계가 지정되었고 현재는 주민등록인구로 설정되어 있다.

우리나라 주민등록제도가 1962년 ｢주민등록법｣ 제정과 함께 시작되었음을 고려한다면, 이보다 이른 시기에는 주민등록인구가 아닌 다른 인구통계를 활용할 수 밖에 없었으며, 구체적 내용은 선거법을 중심으로 살펴본다면 <표 5>와 같다.

즉 제1대 총선은 ‘1946년 8월 25일 인구조사’가 근거로 200개 선거구, 1950년 5월의 제2대 총선은 ‘총선 전 최근의 총인구조사’, 즉 1949년 5월 1일 실시된 제1회 총인구조사로 추정되는 인구통계를 근거로 210개 선거구가 획정되었다. 최봉호(1997)는 제1대 총선에 쓰인 통계는 일제강점기였던 1944년의 국세조사인구 그리고 식량배급 인원과 해외 귀국자통계 등을 참고해서 미군정청이 작성한 것이라고 밝히고 있다. 구체적 인구는 ｢국회의원선거법｣의 선거구역표에 200개 선거구별로 수록되어 있고, 이를 합하면 19,278,808명이었다.

1949년 총인구조사는 대한민국 정부 수립되고 실시한 첫 인구총조사이지만, 한국전쟁으로 속보자료를 제외한 일체를 소실한 것으로 알려져 있다. 남아있는 속보치 보고서는 1949년 9월 1일에 발간되었고, 현재 국가통계포털(KOSIS)에서 제공하고 있는 자료로는 전국 인구가 외국인 21,885명을 포함해 20,188,641명이며 시･도와 시･군･구별로도 확인할 수 있다. 1949년 제정된 ｢인구조사법｣은 원칙적으로는 단기 4283년, 즉 1950년을 기준으로 총인구조사는 10년마다 시행하고 그 사이 5년에 간이총인구조사를 시행한다고 명시했지만, 첫 총인구조사에 대해서는 1949년에 시행하는 예외를 두었다. 이런 예외 규정과 관련해서 정대훈(2024)은 1950년 5월로 예정된 제2대 총선을 치르기 위해 보다 정확한 인구통계 확보가 필요했기 때문이라고 제시했다. 다만 선거구 획정에 속보치와 확정치 중 어느 것을 활용했는지에 대한 명확한 기록은 찾기 어렵다. 아울러 1946년과 1949년 인구자료는 공간적으로 38도선 이남의 인구가 대상인데 후자는 1949년 5월 1일에 실시되었지만 현주(de facto) 방식임을 명확히 밝히고 있다. 현주의 기준 시점은 ‘1945년 8월 15일 오전 영시 현재 거주지⁵⁾’였다.

한편, 1954년의 제3대 총선은 한국전쟁 후 38선을 대체한 휴전선 때문에 접경 지역 선거구에 상당한 변동이 있었기에 선거구는 210개가 아닌 203개로 줄었고, 인구통계는 제2대 총선과 동일했을 것으로 추측된다.

선거법 조문에 따르면 1958년과 1960년에 실시된 제4∼5대 총선의 인구통계는 1955년에 실시된 제1회 간이총인구조사이다.⁶⁾ 해당 센서스의 속보치는 1956년, 확정치는 1959년에 각각 발간되었음을 고려하면 제4대 총선은 속보치, 제5대 총선은 확정치 인구를 기준으로 선거구 획정되었을 가능성이 높다. 그리고 해당 센서스는 1955년 9월 1일 오전 영시 기준의 현주 방식으로 조사되었다.

5･16 군사정변 이후인 1963년에 폐지 제정된 ｢국회의원선거법｣에서는 ‘통계법의 규정에 의하여 조사한 최근의 일반통계’를 인구의 기준으로 정했고, 같은 해 8월에 개정될 때는 ‘최근의 인구통계’로 바꿨다. 일반통계가 아닌 지정통계인 ‘인구주택국세조사’가 1960년 12월 1일에 현주가 아닌 상주 방식(de jure)으로 변경하여 실시되었지만, 이전에 비해 다양하고 방대한 조사 내용으로 확정치는 1963년 4월 말부터 순차적으로 공포되었다. 하지만 인구의 기준은 센서스가 아닌 ‘1962년 11월 10일 주민등록인구임’을 법률 부칙에 명시했다.

1967년 6월의 제7대 총선에서는 법률 자구인 “통계법의 규정에 의하여 조사한 최근의 인구통계”라면 1960년 또는 1966년 실시된 센서스가 기준이 될 것인데, 이에 대한 명확한 자료나 기록이 없다. 다만 제6대 총선과 제7대 총선의 ‘국회의원지역선거구구역표’가 거의 일치하고, 1966년 12월 2일 국회 회의록에 서울의 3개, 부산의 2개 선거구에서 신설된 동 단위 행정구역만 열거하고 있음⁷⁾이 확인되기에 새로운 선거구 획정이 아닌 제6대 총선의 선거구를 그대로 적용했던 것 같다. 제8대 총선을 앞두고 1970년 12월 개정된 ｢국회의원선거법｣은 “주민등록법의 규정에 의한 주민등록표의 의하여 조사한 최근의 인구통계”라고 명시했다.

따라서 제6대 총선이 주민등록인구를 선거구 획정의 기준으로 처음 활용한 선거였다. 1962년 제정된 ｢주민등록법｣은 기존의 호적(戶籍)과 기류적(寄留籍)을 보완한 현실의 거주 관계를 반영하고자 했기에 주민등록인구는 상주 방식의 인구자료이다. 결과적으로 우리나라는 1960년 센서스 그리고 1962년 주민등록부터 두 가지 인구통계를 가지게 되었다.

2. 선거인명부의 인구자료

앞서 우리나라 선거법에 인구의 기준을 1950년부터 명시한 것은 선거구 획정 때문이라고 제시했는데, 이러한 서술의 근거 중 하나는 선거인명부 작성은 선거구 획정과는 다른 인구자료를 활용했다는 것이다. 선거구 획정에 대한 인구 기준과 그 통계는 법에 함께 명시했지만, 선거인명부 작성에 대해서는 법이 아닌 시행령을 통해 별도로 정했었다.

제1대 총선 때는 ｢국회의원선거법 시행세칙｣ 제10조에 ‘호적 또는 기류부에 등록된 자로서 당해 지에 생활의 본거를 가진 자’, 제2∼5대 총선에서는 시행령에 호적, 기류부, 기타 명확한 증빙, 증빙성이 있는 공부, 심지어 선거권자 2인 이상의 보증 등이 선거인명부 작성의 기준 서류로 정했다. 즉 선거구 획정의 인구통계와 선거구별 선거인 명부작성의 인구자료는 별개의 것이었다.

1962년 주민등록제도가 도입된 직후인 제6대 총선부터는 법률에 ‘그 관할구역 안에 주소를 가지 선거권자를 주민등록표에 의하여’ 선거인명부를 작성하도록 개정했는데, 이때부터 선거구 획정과 선거인명부 작성의 기준을 주민등록인구로 통일했다.

그리고 2000년에 이르러 ｢공직선거 및 선거부정방지법｣을 개정하면서 이전 “이 법에 규정된 인구의 기준”을 “이 법에 의한 선거사무관리의 기준이 되는 인구”로 바꿨다.

이처럼 <표 6으로 정리한 바와 같이, 선거구 획정과 선거인명부 작성이라는 선거관리사무의 기준은 큰 틀에서 주민등록인구를 활용하는 것으로 동일해졌지만, 적용 시점에는 차이가 있다. 현행법을 기준으로 국회의원 선거구 획정은 ‘선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일’(제25조)이고, 선거인명부는 ‘선거일 전 22일 현재’(제37조)라는 것이다. 예컨대 2024년 4월 12일 실시된 제22대 총선은 2023년 1월 31일의 주민등록인구가 선거구 획정 기준이고, 2024년 3월 22일 주민등록인구는 선거인명부 작성 기준이다. 단순히 선거 행정의 원활한 처리를 위해서일 수 있으나, 엄밀하게 이야기하면 선거구 획정의 기준 인구와 선거인은 완전히 다른 개념이다. 시간적으로 선거구 획정 이후에도 인구의 이동이 일어날 수 있고, 기준 인구의 경우 투표권과 관계없는 미성년 인구까지도 포함하고 있다. 일반적으로 인구가 많으면 당연히 유권자도 그에 비례해서 늘어나지만 인구와 유권자의 수가 큰 차이를 보이는 경우, 노령화, 특정 집단의 출산율이 높은 경우에는 이 사안이 법적 쟁점이 되기도 한다. 일례로 유권자수를 기반으로 선거구를 획정해왔던 미국의 텍사스주의 관행이 미국 연방대법원에 의해 위헌 판결을 받은 사례가 있으며 (Evenwel v. Abbott, 578 U.S. 54, 2016), 영국이나 오스트레일리아의 경우 총인구가 아닌 유권자수를 선거구 획정에 적용하고 있다.

표 6.

선거구 획정 인구통계 및 선거인 명부작성 인구자료의 변천

IV. 선거구 획정의 주민등록인구 한계와 대안 통계 모색

1. 야간･주간 인구와 시간 지리학

선거법에 따라 주민등록인구로 선거구를 획정하고 선거인명부를 작성해 온 지 60여 년이 넘었다. 그동안 당연하게 여겨왔던 인구의 기준으로서 주민등록이지만, 다음과 같은 한계를 드러내고 있다.

주민등록인구는 센서스와 달리 신고 방식이고, 무엇보다도 주소지에 기반한 상주 방식의 인구통계이다. 상주 방식으로 조사된 인구, 즉 상주인구는 야간(nighttime) 인구의 성격이 강하며 밤에 집에서 잠자는 인구로 이해된다(은기수, 2001). 반면 직주가 분리된 현대 사회에서는 낮시간(daytime) 직장, 학교 등에서 활동하는 주간 인구에 대한 이해와 분석이 중요한데, 주민등록인구를 포함해서 상주 방식으로 조사된 자료로는 이를 반영할 수 없다.

시간지리학 관점에서 사람들은 일정한 시공간을 점유하게 되고, 점유하는 공간을 이동하는 것을 이동성(mobility)이라고 한다. 당연하게도 현대사회에서 이동성은 증가하고, 하루의 대부분을 이동하면서, 혹은 주거지가 아닌 곳에서 보내는 사람들이 많아지고 있다. Kwan(2013)은 일찍이 이러한 변화에 주목하며 향후 주거지 위주의 공간에서 실제 활동이 이루어지는 공간을 중심으로 연구와 분석이 이루어져야 한다고 주장하였고, 이러한 주장은 휴대전화 기지국 데이터, 신용카드 사용 데이터 등 다양한 실시간 데이터의 등장과 이를 분석할 수 있는 고성능 컴퓨터의 등장으로 현실화 되었다. 최근의 폭증하고 있는 생활인구 관련 연구는 이러한 주거지 이외의 공간에 대한 관심의 연장선에 있다.(이승연 등, 2023; 이원도, 2024; 이원도･김영롱, 2024). 주민등록인구가 가지는 장점은 나열하기 힘들 정도로 많지만 동시에 현대사회의 이동성을 반영하지 못하는 한계를 가지고 있음도 분명하다.

2. 농산어촌의 지역대표성: 주간 인구 지수와 생활 인구

｢공직선거법｣에는 “국회의원지역구의 획정에 있어서는 제1항 제2호의 인구범위를 벗어나지 아니하는 범위에서 농산어촌의 지역대표성이 반영될 수 있도록 노력하여야 한다.”고 했다. 이 조문은 2016년 3월에 개정되면서 신설된 것인데, 이때는 제20대 총선의 선거구 획정이 마무리된 시점이다. 왜 이때 국회가 농산어촌의 지역대표성이라는 새로운 개념 포함한 조문을 신설했는지는 개정 이유나 개정문에서는 찾을 수 없다. 다만 제20대 총선에서 서울 면적의 10배에 달하는 홍천군･철원군･화천군･양구군･인제군, 태백시･횡성군･영월군･평창군･정선군 등 5개 시･군을 결합시킨 초거대 면적 선거구 획정, 그리고 헌법재판소가 선거구 획정 관련하여 인구 비례성을 거듭 강화시킨 판결로 비도시 지역의 의석수가 감소한 사실이 직간접적 배경이라고 추정된다.

주지하다시피 제21∼22대 총선에서도 지역대표성을 강조한 이 조문은 실현되지 않았다. 우선 조문 자체에 기재된 ‘인구범위를 벗어나지 아니하는’이라는 조건문에서 알 수 있듯이 인구 비례성이 최우선이기에, 그리고 농산어촌이 지칭하는 공간적 범위에 대한 엄밀한 규정도 없고, 이를 규정하기 위한 구체적 방안 제시도 없었다.

이정섭･지상현(2021b)에 따르면 ｢공직선거법｣이 명시하지 못한 농산어촌의 공간적 범위를 다른 법률에서 찾으면 읍과 면이 된다. ｢국가균형발전 특별법｣을 위시해서 ｢농어촌정비법｣, ｢산촌기본법｣ 등에 명시된 농촌, 어촌, 산촌은 읍･면 지역이다. 그런데 1995년부터 도농복합형태의 시로 행정구역을 통합해 왔기에 상당수 시(市)는 동과 읍, 면을 함께 품고 있고, 농산어촌만으로 구성된 기초자치단체는 군(郡)이며 전국에 82개가 있다. 주민등록인구 기준으로 대부분 군은 시보다 인구가 적다. 대신 인구센서스 통근통학(20% 표본) 자료에 따르면 이 중 77개 군은 주간 인구지수가 100 이상이다. 즉, 야간보다 주간에 군 지역에 많은 사람이 활동하고 있는 것이다. 주간 인구지수가 가장 높은 영암군을 사례로 설명하면, 2020년 야간 인구는 57,076명이지만 주간 인구는 72,087명으로 큰 차이가 나고 있다.

참고로 ｢인구감소지역특별법｣에 따른 ‘생활인구’ 기준에서 영암군은 주민등록인구 51,391명, 체류인구 180,731명, 외국인 9,881명을 합쳐 242,003명이다(2024년 12월 기준). 물론 생활인구는 주거나 직장에 기반한 다른 통계의 인구 정의와 다를 수 있고, 국가승인통계가 아닌 실험적 통계(2024-0002호)일 따름이다. 그래도 이 통계 작성의 기준이 되는 인구감소지역 89개 시･군･구 중 69개가 농산어촌으로만 구성된 군 지역임을 고려한다면 시간지리학 측면에서는 선거구 획정에 있어서 유의미한 참고 자료, 구체적으로는 농촌지역 선거구 획정에서 지역대표성을 강화하거나 인구 규정을 완화할 수 있는 근거로 활용될 수 있다. 대부분의 군 지역은 낮의 인구가 밤의 인구보다 많지만 선거구 획정은 밤의 인구만으로 이루어지고 있기 때문이다.

3. 교통과 생활권: 통근･통학 인구 및 지역별 고용조사

앞서 살펴본 것처럼, 전국 82개 군 중 77개의 주간 인구지수가 100 이상이라는 것은 이곳에서 다른 곳으로 통근 또는 통학하는 인구보다 다른 곳의 인구 중 이곳에서 일하고 공부하는 인구가 더 많다는 것이다. 이런 현상은 여러 가지 이유에서 비롯되지만 일자리의 교외화도 상당한 영향력을 미치고 있다.

일자리와 관련하여 ‘지역별 고용조사’ 통계에서는 시･군･구 단위의 취업자를 파악할 수 있는데, 특히 취업자의 주소지와 근무지라는 두 가지 자료를 동시에 획득할 수 있다. 즉 주소지 기준의 취업자는 상주 방식이고 근무지 기준의 취업자는 현주 방식이 된다. 만약 A라는 지역에 전자보다 후자가 많다는 것은, A지역 일자리 일부를 다른 지역 거주자가 차지하고 있다고 해석된다. 2024년 하반기 지역별 고용조사를 분석하면 전국 228개 시･군･구 중 142개가 근무지 기준 취업자가 주소지 기준 취업자보다 많다. 서울의 강남구, 중구, 종로구, 부산･인천･대구의 중구 등 대도시 중심 지역 그리고 성남시, 평택시, 화성시, 아산시, 구미시 등 산업 지역에서 확인된다. 또한 비 도시지역인 73∼76개 군에서도 이와 같은 현상을 찾을 수 있다.

기초자치단체 개수가 가장 적은 전북특별자치도를 사례로 살펴보면, <표 7>처럼 6개 시와 8개 군 중에서 전주시 이외에서는 주소지 기준 취업자보다 근무지 기준 취업자가 많다. 특히 완주군은 해당 지역 일자리의 약 20% 수준인 1만 5천 명이 다른 지역에서 통근 유입되고 있고, 진안군과 임실군 등도 비슷한 수준이다. 심지어 전북특별자치도 내의 일자리 99만 개 중 8천 개는 다른 광역자치단체에서 통근하는 이들의 몫이다. 당연히 전주를 제외한 나머지 지역의 13개 시･군의 주간 인구 지수는 100이 넘으며, 나아가 10개 시･군은 행정안전부가 인구감소지역으로 고시한 곳이다. 그렇다면 어디에서 어디로 통근하는 것일까? 국가통계포털(KOSIS) 그리고 보다 자세한 자료를 획득할 수 있는 마이크로데이터 통합서비스(MDIS)를 활용하면 면밀하게 분석해 볼 수 있다. 우선 <표 8>처럼 2020년 전라북도를 사례로 국가통계포털의 센서스 통근통학(20% 표본) 자료를 활용하고, O(출발지/주소지)―D(도착지/근무지) 행렬을 구축하면 개괄적 윤곽을 어렵지 않게 파악할 수 있다. 마이크로데이터를 활용하면 연령, 성, 산업, 직업, 종사상지위 등 더욱 자세하고 정밀한 수준의 분석까지 가능하다. 이처럼 지역별 고용조사와 통근･통학 자료를 활용한 O―D 행렬을 통한 지역노동시장권역(LLMA; Local Labor Market Area) 및 도시권역 식별, 분석 연구들은 이미 그리고 충분히 이루어지고 있다.

물론 생활권과 지역노동시장권역이 완전하게 일치하는 개념은 아니지만, 주민등록인구만으로는 파악하기 어려운 부분을 일정 정도 보완할 수 있을 것이다. <표 7∼8> 상으로는 전주와 완주는 동일한 지역노동시장권역이고, 또한 교통권이라고 해석된다. 그러나 지난 선거에서 두 곳이 같은 선거구를 구성한 적은 없다. 만약 지금의 소선거구제를 대신해 중대선거구제가 도입된다면 상주인구에 맞춰 임의로 복수 시･군･구를 묶는 것보다는 생활권 일부를 반영한 획정이 될 수도 있다.

선거구 획정에 있어 ‘교통’과 ‘생활문화권’이라는 자구가 선거법에 명문화된 것은 각각 1963년과 2016년이다. 그러나 이에 대한 정확한 개념 정의는 이루어지지 않았고, 비인구적 요소로 고려되며, 인구적 요소보다 후순위의 획정 기준으로 다루어져왔다(제21대 국회의원선거 선거구획정 백서). 주간 인구 또는 교통과 관련된 통근･통학 정보는 1990년 센서스부터(은기수 2001) 조사되었고, 지역별 고용조사는 2008년부터 실시되고 있다. 하지만 <표 9>처럼 선거구 획정에 활용된 적은 없었던 것 같다. 현재 소선거구제를 유지하면서 인구를 제1 기준으로 다른 요소들을 부차적인 기준으로 삼는 관행이 계속된다면 교통이나 생활권 등의 논의는 반영하기 어렵거나 기껏해야 시･군을 분할하거나 병합할 때 참고할 수 있는 자료로 활용될 수 있다. 그러나 지역대표성에 대한 논의 즉, 헌법재판소의 마지막 판결에서 소수의견으로 제시된 국회의원의 지역대표성이 강조되거나, 중대선거구 등이 검토된, 최근의 다양한 인구의 개념, 생활권의 범위 등은 더 정밀하고 충분하게 연구되고 고려될 필요가 있다.

V. 요약 및 결론

하나의 국회의원 의석이 어디의 몇 명을 대의(代議)할 것인지를 정함에 있어 가장 핵심적 그리고 기본적인 토대는 인구이다. 그래서 제1대 총선을 위한 선거법부터 선거구 획정에 필요한 세부적 인구 범위와 근거가 된 인구통계를 명시했다. 미 군정이 만든 1946년 8월 25일 인구조사의 자료를 필두로 ｢인구조사법｣에 따른 1949년, 1955년 센서스를 제1∼5대 총선에 활용했고, 제6대 총선부터 지금까지는 ｢주민등록법｣의 인구가 쓰이고 있다.

주민등록인구는 선거구 획정의 기준이 되었을 뿐만 아니라 선거인 명부작성에 있어서도 호적, 기류부 등을 대체했다. 이처럼 선거사무관리의 기준으로 주민등록인구를 활용한 지 어느덧 60여 년이 지났다. 주민등록인구는 전 세계 여러 나라들이 가지지 못한 근-실시간의 인구통계이기에 여러 측면에서 분명히 장점을 가지고 있고, 선거구 획정에서는 명확하게 인구 분포 변동을 파악하여 적용할 수 있다.

하지만 명확함을 넘어 실질적으로는 유일한 기준으로 작동하면서 여러 문제를 일으키고 있다. 1996년의 제15대 총선 이후 4:1, 3:1 그리고 2:1 이내로 선거구 획정의 인구비례성이 점차 엄격해지면서 시･군･구별 인구 몇 백명 정도가 적고 많음에 따라 선거구가 달라졌고 심지어 몇몇 기초자치단체는 총선을 앞두고 의도적인 주민등록 전입 캠페인을 벌이기도 한다. 엄격한 인구비례성 원칙을 바탕으로 주민등록인구만 유일한 기준에 놓고 이루어지는 선거구 획정은 정량적 측면에서는 타당하다고 여겨져 왔지만, 정성적으로 고려해야 할 것들을 놓치고 있다.

정량적 인구만 독립변수로 두고 나머지 정성적인 요소들은 종속변수로, 심지어 법률의 자구로만 존재하는 선거구 획정이 거듭되고 있다. 그리고 매번 총선마다 지역대표성 논쟁을 비롯한 공간적, 지역적 마찰이 반복된다. 몇 명의 어느 곳을 하나의 선거구로 획정할 것인가에 대한 고민, 동시에 어느 곳의 몇 명씩에 대한 고민도 함께 필요한데 현실은 최다와 최소 인구를 몇 명씩 할지만 정했다. 결국 자치구와 비자치구의 인구를 구별짓고, 거대 면적의 선거구를 만들고, 읍･면･동 심지어 리까지 쪼갠 선거구 획정으로 귀결되고 있다. 시･군･구별 인구를 쌓는(stacked) 방식으로는 인구비례성을 충족시킬 수 없는 상황에 봉착하면 읍･면･동, 그리고 리 단위로 공간과 지역을 쪼개어 쌓아 묶는 지경이고, 이를 이 연구에서는 행정구역, 지리적 여건, 교통 및 생활문화권 등의 형해화라고 주장한다.

한편, 야간 인구인 주민등록인구의 한계도 함께 지적하고자 한다. 본문에서 살펴본 바와 같이 주간 인구지수, 통근통학 및 지역별 고용조사 자료 등을 활용했을 때, 시간지리학적 관점에서는 주거 대표성 못지 않게 중요한 일자리, 산업, 물류 등 경제활동 대표성과 교육, 소비와 교통 등 일상의 대표성을 주민등록인구만으로 오롯이 담아내기 어렵다. 그리고 우리나라 농산어촌 대부분은 밤의 인구보다 낮의 인구가 더 많다.⁸⁾

그렇다고 이 연구는 선거구 획정에 있어 인구 기준을 주민등록인구가 아닌 다른 것으로 대체하자고 주장하는 건 아니다. 오래전에 썼던 센서스에 비해 여러모로 주민등록인구가 장점이 더 많다. 센서스도 상주 방식이기에 유사한 한계가 있고, 2015년부터 가가호호 방문 조사하지 않고 등록 센서스로 변경되었다.⁹⁾ 오히려 재외동포 참정권 보장과 사전 투표제 등은 주민등록제도를 기반으로 발전하고 있다.

역사적으로도 선거법의 인구통계는 센서스에서 주민등록으로 바꾸었고 두 가지 모두 세계적으로 높은 신뢰성을 담보하고 있다. 우리는 경제가 성장하고 국가가 발전하면서 현실과 그 변화를 면밀하게 파악하고 이를 반영한 무엇인가를 만들어 내기 위해 다양한 통계들이 꾸준히 개발, 활용했다. 오랫동안 썼던 주민등록인구만 고집할 것이 아니라, 여기에 다른 것들을 더한다면 몇몇 문제를 해결하거나 완화할 수 있다고 생각한다.

소선거구 단순다수제 그리고 국회의원지역구의석수, 즉 선거구 개수가 매 총선마다 변동되는 게 우리 선거구 획정의 난맥 중 하나라는 여러 지적이 있었고, 이는 타당한 측면이 있다. 우리나라 전체 인구를 나눌 제수(除授)를 국회가 정하지 않다가 총선 직전에야 국회 교섭단체들이 합의하는 소란과 이에 따른 선거구 획정의 고충은 매 총선 국회의원선거구획정위원회 백서에서 큰 비중을 두고 서술되었다. 제수 없이 그래서 최다와 최대 인구 선거구 간 상하한을 설정할 수 없거나 고작 3∼40여 일 앞두고 선거구 획정안을 담는 공직선거법이 개정되는 상황이 거듭되고 있다.

획정위원회의 독립성과 전문성을 비롯하여 획정 과정의 제도적, 절차적, 법률적 개선과 보완에 대한 다양한 논의는 계속되고 있다. 이 연구는 이러한 논의에 더해 선거구 획정의 기술적, 방법적인 것들도 추가될 수 있다는 것이고, 주민등록인구가 지금까지의 유일하고 획일적 기준이 아닌 여타 통계를 결합할 근간이 되어 정성적 요소까지 포용하는 토대로 작동할 수 있다는 점을 제시하고 있다.