I. 서론

이 연구의 목적은 2016년 3월 3일 「공직선거법」을 개정하면서 신설한 제25조 제②항이 가지고 있는 문제점을 지리학의 관점에서 지적하고 비판적으로 분석하는 것이다. 해당 조문은 “국회의원지역구의 획정에 있어서는 (제25조)제1항제2호의 인구범위를 벗어나지 아니하는 범위에서 농산어촌의 지역대표성이 반영될 수 있도록 노력하여야 한다.”이다.

해당 조문이 신설된 시점이 같은 해 4월 실시된 제20대 총선 이전으로, 당시의 선거구획정안은 이미 작성되어 국회에 제출된 상태였다. 따라서 인구범위 내에서 농산어촌의 지역대표성까지 반영시키도록 노력한 선거구 획정은 실제로 제21대 총선에서야 처음 시도될 수 있었다. 그러나 농산어촌의 지역대표성이 반영되었는지에 대해서는 부정적인 평가가 나오고 있고(김감영, 2021), 이러한 문제는 선언적 의미의 법 조항의 한계에서 비롯된다. 구체적으로는, 「공직선거법」에서 지역대표성의 정의와 이의 반영 방법에 대해 규정하고 있지 않다. 또한 농산어촌의 정의는 적어도 선거구 획정 과정에서는 행정구역 단위로 규정되어야 한다는 점이 선거구에 농산어촌의 대표성을 반영하는 과정을 어렵게 하고 있다. 지역으로서의 농산어촌은 지리학의 주요한 연구 대상·주제이며, 이러한 농산어촌의 지역대표성은 정치적으로는 역대 국회의원 선거구 획정 때마다 발생한 논란과 대립의 중심에 있던 개념이다. 그럼에도 불구하고 최소한의 정의마저 없어서 이해 당사자마다 자의적 해석에 기반한 일방적 주장, 혹은 정치적 호소를 거듭하고 있다(이상학･이성규, 2017).

물론 짧은 조문 내에 법률 용어와 개념 정의 모두를 포함하기 어렵다는 점은 감안해야 하고, 농산어촌을 논리적으로 정의하는 것도 결코 쉬운 일은 아니다. 통상적으로는 선거구 획정에서 농산어촌의 지역대표성은 인구대표성의 원칙과 대조되는 것이라고 이해되어왔다(윤종빈, 2017). 또한 지역대표성이 인구대표성과 함께 선거구 획정에서 고려되어야 하며, 이를 실현할 수 있는 제도적 개선방안에 대한 연구가 지속되어 왔다(강우진, 2015; 강휘원, 2015)

그러나 농산어촌, 도시, 지역 등에 대한 분석과 공간적 설정은 추상적으로 논의되어서는 안 되며, 입법 과정 동안 엄밀하게 다루어졌어야 했는데, 결과적으로는 이러한 과정을 거치기 위한 기초연구는 미진하였다. 실제로 선거구 획정에 필요한 지역 및 인구비례성 측정의 공간적 범위가 동법에 나열된 “행정구역, 지리적 여건, 교통, 생활문화권” 중 무엇인지, 그리고 농산어촌과 도시를 구분하는 기준으로서 그 공간적 단위가 시·도, 시·군·구, 읍·면·동 중 어느 것인지조차 알 수 없다.

지역대표성과 인구비례의 원칙 모두 선거구 획정에 있어 중요한 가치이자 기준이다. 그러나 두 가치가 현실에 있어서는 서로 상충되기 때문에 두 가치 모두를 완벽하거나 동등하게 반영하는 것은 어려우며 정치적 선택이 필요하게 된다. 이러한 선택의 우선순위와 공정한 보정을 마련하기 위해서는 지리학적 접근과 공간적 분석이 선행되어야 한다. 그러나 현재까지의 논의에서는 아쉽게도 이러한 부분에 대한 검토는 부족하였고, 이를 위해서는 그동안 선거구 획정에서 발생한 여러 문제를 농산어촌의 지역대표성의 관점에서 살펴볼 필요가 있다.

II. 선거와 지방자치에서의 농산어촌

1. 농산어촌 지역대표성 연구

농산어촌의 지역대표성은 공직선거법의 조문에도 등장하는 용어이지만 이에 대한 본격적인 연구는 아직 충분하지 않다. 선거제도의 변천과 선거구 획정의 방법에 대한 다수의 연구가 존재하지만, 연구의 대다수는 변화하는 선거제도 속에서 민의를 반영하는 최선의 방안을 모색하거나 선거구 획정의 문제를 해결하기 위해 새로운 선거제도를 제안하는 논리적 전개를 따르고 있다(강휘원, 2015; 이상학･이성규, 2017). 즉 선거구 획정의 문제에 대한 연구는 상당한 진전을 이루고 있으나 정작 농산어촌 지역대표성이 무엇이며, 지역대표성의 문제가 어떻게 전개되어왔는가에 집중한 연구는 많지 않다.

그 동안의 연구를 통해 선거제도 변화 및 선거구 획정의 결과로 인한 농산어촌 지역대표성의 감소 추세에 대한 확인과 우려는 지속되어 왔다. 특히 소선거구와 단원제를 유지하며 인구편차를 강화해온 최근의 선거에서 이러한 지역대표성의 감소에 대한 문제점은 학계에서 널리 인정되고 있다(김정도, 2015; 강휘원, 2015; 김감영, 2021). 또한 지역대표성의 감소에 대한 대안으로써, 농촌지역 인구 가중치 적용(김정도, 2015), 광역자치단체에 인구비례 의석수 할당 및 행정구역 분할 허용(강휘원, 2015), 인구 상하한선의 유연한 적용(윤종빈, 2017), 권역별 비례대표제의 도입(홍재우, 2016) 등 대안의 제시도 이루어져왔다. 그러나 이러한 대안 중 법제화 논의까지 이루어졌던 권역별 비례대표제가 무산되었고, 원래의 입법 의도와 다른 선거제도와 이러한 선거제도의 허점을 이용한 선거를 경험하기도 하였다(이정섭･지상현, 2021).

기존 연구의 성과에도 불구하고 지역대표성에 대한 다양한 대안은 해외 사례 등을 통한 일반론적인 논의에 그치고 있으며, 선거관리위원회에서도 이러한 논의가 지속되어야 한다는 원론적인 의견만을 표명하고 있을 뿐이다(국회의원선거구획정위원회, 2020). 이러한 상황에서 지역대표성의 반영을 위한 현실적인 농산어촌의 정의를 바탕으로 지역대표성이 선거에서 어떻게 다루어져왔는가를 살펴보는 것은 앞으로의 논의를 위한 기초 연구가 될 것이다.

2. 농산어촌에 대한 법률상 정의: 읍·면 행정구역

농산어촌 혹은 농촌을 정의하기란 쉽지 않다. “농업이 중심이 되는 지역”과 같이 모호하거 순환적인 정의 방식과 함께 역으로 도시를 정의하고 도시 이외의 지역을 농촌으로 규정하는 접근방식이 일반적으로 사용되어왔다(심재헌 등, 2017). 이러한 정의 방식에 대한 보완 역시 시도되어 왔는데, 도시와 농촌의 상호관계를 기반으로 도시-농촌 연속체(continuum)의 개념을 활용하여 ‘도시성’ 혹은 ‘농촌성’을 수치로 계량화하거나 도시의 종류 혹은 농촌의 종류를 구분하는 방식이 제안되고 활용되어 왔다(Isserman, 2005; 정도채 등, 2016). 그러나 정책적 목적으로는 농촌에 해당하는 행정구역을 찾는 방식이 일반적이며, 이러한 정의는 다양한 법률에 반영되어 왔다. 선거를 규정하는 가장 포괄적인 법률인 「공직선거법」은 ‘농산어촌’에 대한 정의를 생략하고 있지만 다른 법률에는 농촌 혹은 농산어촌에 대한 법률적 정의가 존재한다.

「국가균형발전 특별법」 제2조에는 해당 법에서 사용하는 여러 용어를 정의하고 있다. 이 중 제⑧항에는 “농산어촌이란 「농어촌정비법」 제2조제1호에 따른 농어촌과 「산림기본법」 제3조제2호에 따른 산촌을 말한다.”라고 명시되어 있다. 다시 해당 조항에 적시된 「농어촌정비법」과 「산림기본법」을 확인하고, 재차 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」, 「수산업·어촌 발전 기본법」, 「산림기본법 시행령」 등을 통해서 각각 농촌, 어촌, 산촌을 정의한 조문을 찾을 수 있다(그림 1).

그림 1.

농산어촌을 정의한 법률들과 해당 조문

상기 법률들에서 농산어촌을 규정하는 기준은 두 가지인데, 행정구역과 용도지역이다. 우선 행정구역 기준에서는 ‘읍(邑)’과 ‘면(面)’인데, 전국의 모든 읍·면은 농촌, 어촌 그리고 산촌 중 하나에 반드시 해당한다. 한편 용도지역 기준에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거한 관리·농림·자연환경보전지역 등 비도시지역과 도시지역 중 녹지, 일부 주거지역도 농촌과 어촌으로 규정할 수 있다. 그런데 이 경우에는 동(洞) 지역 중 일부도 농어촌에 포함된다.¹⁾ 그러나 선거구 경계를 용도지역을 기초로 긋기가 매우 어렵고, 나아가 하나의 동을 도시와 농산어촌으로 재구분해서 각기 다른 선거구로 분할하는 획정이 적법하지 않을 수도 있다. 따라서 「공직선거법」 제25조 제②항에서 말하는 농산어촌은 현실적으로 읍과 면이라고 규정하는 것이 타당할 것이다.

3. 1949년 ‘지방자치단체’로서 읍·면

농산어촌에 대한 법률적 정의가 읍·면을 기반으로 한 지역을 의미한다는 점은 위의 절에서 다룬 바 있다. 그러나 이러한 정의를 선거구 획정에 그대로 적용하기는 어렵다. 현재 우리나라 읍·면 지역에 거주하는 인구 비율은 채 20%가 되지 않는다. 하지만 「지방자치법」이 제정된 1949년에는 그 비율이 약 80%였다. 이와 같은 지난 70여 년 동안 급격한 인구분포 변동과 함께 주목할 점이 있는데, 바로 읍·면의 법률적 지위도 바뀌었다는 것이다. 1949년 제정된 「지방자치법」은 읍·면을 시(市)와 함께 지방자치단체이며, 법인(法人)이라고 명시했다(그림 2).

그림 2.

1949년 「지방자치법」 제정 당시 지방자치단체와 행정구역 체계

구체적으로 살펴보면, 동법 제2조에 “본법에서 지방자치단체라 함은 대별하여 좌의 2종의 말한다. 1. 도와 서울특별시 2. 시, 읍, 면”을 명시했고, 제3조에는 “지방자치단체는 법인으로 한다”고 했다. 물론 현행 「지방자치법」은 제2조에서 “①지방자치단체는 다음의 두 가지 종류로 구분한다. 1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 2. 시, 군, 구”로 개정되어 있다.

이처럼 읍·면은 지방자치단체였기에 지방의회로서 특별시·도 의회와 함께 시·읍·면의회가 존재했고, 해당 의원을 선거로 선출하도록 했다. 그러나 1961년 5·16 군사 정변 이후 「군사혁명위원회 포고」 제4호에 의해 지방의회는 해산되었다. 같은 해 ‘혁명 과업을 조속히 성취하기 위하여 지방자치행정을 더욱 능률화하고 정상화함’을 제정이유로 표방한 「지방자치에 관한 임시조치법」이 만들어지면서 군이 지방자치단체가 되고(제2조), 읍·면은 군의 하급 행정기관으로 전락하였다(제4조). 이후 민주화운동과 개헌에 따라 1988년 「지방자치법」이 부활했지만, 읍·면의 법률적 지위는 회복되지 않았다. 대신 특별시와 직할시 내의 구(자치구)가 지방자치단체가 되었다(제2조).

III. 국회의원 선거구 획정의 지리 : 제1대~제14대 총선의 선거구 획정 기준 변천

앞에서 모든 읍·면은 법률상 농산어촌에 포함된다는 것을 확인하였다. 그러나 「공직선거법」에서는 국회의원지역구 획정의 기본 공간 단위를 ‘시·도의 관할 구역 안’의 ‘자치구·시·군’으로 설정하고 있고(제25조), 읍·면은 동(洞)과 함께 시·도 및 자치구·시·군 등 지방의회의원선거구 획정의 단위로 간주하고 있다(제26조).

따라서 농산어촌으로서 읍·면의 공간 단위와 계층성이 국회의원지역구의 그것과 정합하지 않는다. 제1대 총선을 위해 1948년 3월 제정된 「국회의원선거법」(군정법령 제175호)에서는 부(府)·군·구·도(島)²⁾를 선거구로 정했다(제9조). 또한 1994년 3월 「공직선거 및 선거부정방지법」이 제정되면서 대통령·국회의원·지방의회의원·지방자치단체장 선거법이 단일법으로 통합되었고, 지금 「공직선거법」에 이르고 있지만 원래 지방의회의원 선거는 「지방자치법」, 국회의원 선거는 「국회의원선거법」에 근거했기 때문에 읍·면은 국회의원 선거구 획정을 위한 기초 공간단위로 설정되지 못했다(그림 3).

이러한 근거 법률의 변화 과정을 감안한다면, 「공직선거법」 제25조 제②항 ‘지역대표성’의 의미는 과거 「국회의원선거법」부터 현행 「공직선거법」까지의 제·개정 내용을 기준으로 추적하는 것이 타당할 것이다.

그림 3.

지방의회의원과 국회의원 선거의 근거 법률 변화

1. 제1대 총선(1948년)의 선거구 획정: 시(부)·군·구 행정구역 우선

1948년 3월 제정·시행된 「국회의원선거법」에는 ‘소선거구제’를 명시하고(제8조), 선거구 획정과 관련해서 제9조~제11조를 통해 자세하게 제시하고 있다. 해당 조문을 살펴보면, 제9조에는 ‘행정구역’, 제10조에서는 ‘인구’가 함께 제시되어 있다(그림 4).

그림 4.

군정법령 제175호 「국회의원선거법」 중 ‘제2장 선거구역 급 의원수’ 조문

그러나 제1대 총선은 행정구역이 선거구 획정의 우선된 기준이었다고 평가할 수 있다(정요섭, 1988). 이러한 판단의 근거는 앞서 언급한 바와 같이 부·군·구·도를 선거구로 명시했다는 점과 함께 비록 15~25만 미만, 25~35만 미만, 35~45만 미만 등 인구수가 제시되어 있지만, 이는 하나의 행정구역을 복수 선거구로 나누고 증설할 때의 기준으로만 한정되어 있기 때문이다.

따라서 전국의 모든 부·군·구·도는 인구가 적더라도 최소 1개 이상의 의석이 배정되었다. 구체적으로 살펴보면, 당시 부는 14개, 군은 133개, 구는 서울시의 8개, 행정구역인 도는 울릉도 1개였는데, 전체 156개 부·군·구·도에 일단 1석씩 의석이 배정되었다. 그리고 이 중에서 인구가 15만 이상~25만 미만인 39곳을 갑·을 선거구로, 인구수 25만 이상~35만 미만인 대구부 1곳은 갑·을·병 선거구로, 인구수 35만 이상~45만 미만이었던 부산부 1곳을 갑·을·병·정 선거구로 분할하여, 전국의 모든 선거구 수는 200개였다.

아울러 당시 13,244명 인구의 울릉도를 비롯하여 이리부(36,502명), 춘천군(46,809명), 청주부(51,522명) 등 인구가 상당히 적은 부·군·도들도 하나의 독립된 선거구로 획정되었는데, 특히 인구가 가장 적은 선거구인 울릉도와 147,816명으로 가장 많았던 삼척군 사이의 인구 편차가 무려 11:1을 넘었다.

이처럼 법률 조문 그리고 실제 선거구 획정 상황까지 함께 살펴봤을 때, 우리나라 첫 번째 국회의원 선거구는 행정구역을 우선한 획정이었다. 다만 이때의 행정구역 혹은 지역은 읍·면이 아니라 부·군·구·도를 공간적 단위로 설정했다.

제1대 총선을 거쳐 대한민국 정부가 수립되고, 국회의원 선거 관련 법률은 1950년 4월 종전 법률을 폐지제정한 「국회의원선거법」, 1958년 1월 「민의원의원선거법」, 그리고 4·19혁명 직후인 1960년 6월 「국회의원선거법」 등으로 변천되었고, 해당 법률들을 근거로 제2대부터 제5대까지 총선이 진행되었다(표 1).

이 중에서 1960년 4·19 혁명 이후 개정된 헌법에 따라 제5대 총선은 참의원과 민의원이라는 양원제가 도입되었다.³⁾ 그렇지만 민의원을 포함한 국회의원 선거에서는 부를 대신한 시(市)와 구, 군이 선거구라는 것은 법률에 꾸준하게 명시되었고, 또 단일 시·군·구 중 인구가 15만 명 이상인 곳을 복수 선거구로 증설하는 기준으로서 인구수가 제시되었다는 점을 고려한다면, 제2대~제5대 총선도 행정구역 중심, 즉 지역대표성 위주의 선거구 획정이었다고 평가할 수 있을 것이다.

2. 제6대 총선(1963년)의 선거구 획정: 인구 20만 명 기준

5·16 군사 정변 이후에 처음 실시된 제6대 총선을 앞두고 폐지제정된 「국회의원선거법」은 선거구 획정에 있어서 큰 변동을 가져온 조문을 담고 있다. 우선 제5대 총선에 도입된 양원제를 폐지하고 단원제로 복원시켰고, ‘전국구’라는 명칭의 비례대표제가 처음 도입되었다(제13조). 이때 지역선거구와 전국선거구로 분리한 다계층(multi-tier) 선거구 체제로의 변경은 ‘유신정우회’와 같은 비민주적 제도로의 개악을 비롯하여 의석 배분 방식의 크고 작은 변화 등이 있었지만, 기본 골격은 지금까지 유지되고 있다.

무엇보다도 동법에서 특히 주목해야 할 조문은 ‘지역구의 획정’에 관한 제14조이다. 먼저 이전 법률들에서 명시되었던 “선거구는 … 구, 시, 군을 단위로 한다.”는 자구가 사라지고 대신 “지역구는 인구 20만 인을 기준으로 하고 행정구역·지세·교통 기타의 조건을 고려하여 각 지역구의 인구가 비등하도록 이를 획정하여야 한다”로 바뀌었다(표 2). 이러한 개정은 이전보다 선거구 획정에 있어서 행정구역보다는 인구비례성을 중시한 것처럼 보인다. 제1대~제5대 총선에서는 시·군·구 행정구역이 먼저 제시된 다음에 인구가 후술되었다면, 제6대 총선부터는 이와 반대로 ‘인구 20만 인을 기준’으로 한다는 것이 먼저 제시되었고 행정구역은 부차적으로 고려할 사항 중의 하나일 따름이었다. 또한 ‘비등한 인구’라는 것의 의미도 달라졌다. 전자에서는 인구가 많은 시·군·구를 복수 선거구로 분할할 때 해당 행정구역 내의 선거구 간 비등이라면, 후자에서는 전국의 모든 선거구가 인구 20만을 기준으로 비등해야 한다는 것이다.

이처럼 이전 총선들에서 인구는 선거구를 분할하는 기준이었다면, 제6대 총선부터는 분할이자 병합의 기준으로 바뀌었다. 따라서 각 시·군·구에 최소 1석 이상의 의석 배분은 사라지고 2~3개 시·군을 묶은 선거구 획정이 이루어졌다. 이때부터 무주군·진안군·장수군 선거구처럼 인구가 적은 복수 기초자치단체를 하나로 묶은 거대 면적의 선거구들이 등장했다.

1963년의 「국회의원선거법」에는 인구비례 원칙을 강조한 조문과 자구가 포함된 것은 사실이다. 하지만 동법 제14조 제1항의 단서로 시·군·구 일부의 분할 금지가 있고, 법률에 명시되지는 않았지만 여러 시·군·구를 병합할 때도 동일한 광역자치단체의 관할 행정구역 내에서 연접한 곳들을 묶는 방식이었기에 행정구역도 여전히 중요한 기준 중 하나였다.

3. 제9대~제14대 총선의 선거구 획정: 행정구역과 인구의 혼재

유신헌법에 기반한 제4공화국이 출범한 직후인 1972년에 「국회의원선거법」은 또다시 폐지제정되었고, 이에 따라서 제9대 총선의 국회의원 선거구 획정 기준이 이전과 달라졌다. 이때부터 선거구를 획정할 때 고려하고 감안할 기준으로서 ‘행정구역·지세·교통 기타의 조건’ 그리고 ‘인구’가 서로 병렬적으로 제시된 것이다. 이후 제11대 총선에서 자구의 변경이 있었지만, 실질적인 내용은 동일하게 제시되었고, 이처럼 선거구 획정 기준이 혼재된 상황은 제14대(1992년) 총선까지 유지되었다(표 3).

IV. 국회의원 선거구 획정의 지리: 인구비례 원칙의 강화와 지역대표성

1. 헌법재판소의 위헌 선언과 인구비례 원칙의 강화

전술한 바와 같이 법률 조문에는 선거구 획정에 있어서 제1~5대 총선까지는 행정구역, 제6~8대 총선은 ‘인구 20만 명’이 우선되는 기준임이 해당 조문 첫머리에 명확하게 제시되었다. 그리고 제9대 총선부터는 행정구역, 즉 지역대표성과 인구가 서로 등가 혹은 혼재된 기준이 되었다(그림 5).

그림 5.

1948~1992년 「국회의원선거법」 등의 선거구 획정 기준 변천

이 과정에서 ‘인구 20만 인을 기준’, ‘각 지역구의 인구가 비등’, ‘각 선거구의 인구를 감안’하도록 선거구를 획정해야 한다고 법률에 명시하기도 했지만, 인구비례는 충실히 지켜지지 않았고 결과적으로 ‘투표 등가치성’이 심각하게 훼손되는 상황이 지속되었다(이정섭･지상현, 2021).

역대 총선 자료, 특히 개별 선거구의 인구 정보가 파편적으로만 남아있기 때문에 일관성 있는 분석이 어렵지만⁴⁾, 최다와 최소 ‘인구수’를 기준으로 선거구 사이의 그 편차는 제6대 총선에서는 약 2.9:1(서울 용산구 287,031명, 전남 진도군 98,781명), 제7대 총선은 약 3.4:1(서울 영등포구 일부 368,040명, 전남 진도군 107,737명)이었다. 제8대 총선에서는 무려 4.4:1(서울 동대문구 일부 433,590명, 전북 진안군 98,446명) 수준이었고, 심지어 서울 내의 선거구 간에도 약 3.5:1(동대문구 일부 433,590명, 중구 123,847명)의 인구 편차가 발생했다.

인구·행정구역·지세·교통 기타의 조건 등을 병렬적으로 제시했던 제9대 총선 이후에도 이와 같은 상황은 계속되었다. 심지연·김민전(2001)의 연구를 인용하면, ‘유권자수’를 기준으로 최다·최소 선거구 간 편차는 중선거구제였던 제9대부터 제12대 총선까지 4.96~5.85:1, 소선거구제로 복원되었던 제13대와 제14대 총선의 그 값은 각각 4.60:1, 5.00:1이었다.

1996년 실시될 제15대 총선을 앞두고 국회의원선거구획정위원회가 최초로 설치되었다. 위원회는 나름의 인구비례 기준, 즉 인구수 7만 명 미만 선거구는 통폐합하고 인구수 7만 명 이상~30만 명 미만은 1개 선거구, 30만 명 이상~60만 명 미만은 2개 선거구, 인구수 60만 명 이상은 3개 선거구로 하도록 했다. 그리고 이를 토대로 전국 256개 지역구의 선거구획정안을 국회에 제출했다. 그러나 국회는 해당 선거구획정안 중 통폐합된 선거구 일부를 반영하지 않은 채 인구 편차 4:1을 초과하는 선거구구역표(「공직선거 및 선거부정방지법」 별표 1)로 확정했고, 1995년 12월 헌법재판소는 이에 대한 헌법소원 심판에서 위헌결정을 내렸다.

이 판결은 헌법재판소가 우리 헌정사에서 처음으로 국회의원 선거구 획정을 정치적 문제가 아닌 사법심사의 대상으로 삼았다는 점, 그리고 선거구 획정은 평등선거의 원칙, 국민주권주의, 대의민주주의의 원리와 관련되고 있음을 명시했다는 점에서 큰 의의가 있다(성낙인, 2002).

특히 선거구 획정의 기준에 대해, “헌법이 요구하는 투표가치의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 할 것이고, 여타의 조건들은 그 다음으로 고려되어야 할 것이다.”라고 판단했다(밑줄은 연구자 강조).

즉, 법률에 병렬적으로 제시된 “인구·행정구역·지세·교통 기타의 조건” 중에서 인구와 그 비례성이 투표가치 평등을 실현하는 본질적 요소이고, 따라서 인구는 행정구역·지세·교통 기타의 조건 보다 우선하는 획정 기준임을 천명한 것이다. 아울러 인구비례에 대해서 ‘전국 선거구의 평균 인구에서 상하 60%의 편차 범위(4:1 미만) 안을 허용기준’으로 제시했다. 이후 헌법재판소는 2001년 3:1 미만(2000헌마92 등), 2014년에는 2:1 미만(2012헌마192 등)이라는 인구 편차 기준을 추가로 제시하여, 각각 제17대~제19대 및 제20대~제21대 총선의 선거구 획정 기준으로 적용되었다.

2. 인구비례의 원칙과 지역대표성 간 대립과 문제적 선거구 획정

1995년 헌법재판소 판결이 있기 전, 내무부장관은 선거구 획정에서 인구비례성이 강화된다면 지역대표성이 위축될 수도 있다는 우려의 의견을 개진하였다. 즉 우리나라는 급격한 도시화로 도농 간 극심한 인구편차와 개발불균형이 존재하기에 ‘산술적인 인구비례만을 기준으로 설정한다면 그것은 결과적으로 인구가 적은 농촌지역과 저개발지역을 더욱 소외시키고 그 지역대표성을 박탈하는 결과를 유발하게 되며 나아가 정치적 불안성을 초래할 우려’가 있다는 것이다. 아울러 판결문 중에도 단원제(單院制)를 채택하고 국회의원은 현실적으로 어느 정도 지역대표성을 겸하고 있다는 점이 고려되었고, 2001년의 판결에서는 ‘지역주민 대표성은 투표가치의 평등성과 대등한 이념으로 인정할 필요가 있다’는 별개의견도 존재했다.

학계에서도 인구비례성의 강화의 이면인 지역대표성의 약화에 대한 지적이 계속되어 왔다. 구체적으로는 농산어촌 선거구의 통합으로 인한 선거구 감소로 인한 정치권력의 쏠림 현상(김정도, 2015), 생활권 등 지역공동체와 선거구의 괴리(강휘원, 2015) 등이 지적되었으며, 이는 이후의 선거 결과의 분석에서 사실로 증명되었다(김감영, 2021).

이처럼 선거구 획정에서 인구비례의 원칙과 지역대표성을 둘러싼 가치 대립은 여전하지만, 현실에서는 헌법재판소가 차츰 인구편차 허용 범위를 강화시키면서 총선 때마다 다수의 문제적 선거구가 만들어지고 있다. 첫 번째 문제적 상황은 3~5개 시·군을 병합한 거대 면적의 선거구들이다. 대표적인 사례로는 제20대 총선의 홍천군·철원군·화천군·양구군·인제군 및 태백시·횡성군·영월군·평창군·정선군 선거구이다. 두 선거구는 무려 5개 시군을 묶어 1개로 획정되었는데, 그 면적이 49개 선거구를 가진 서울의 10배에 육박하는 정도였다. 이상학·이성규(2017)은 정량적인 분석을 통해 이러한 거대 선거구는 지역주민과 대표자 사이의 의사소통을 어렵게 하여 오히려 선거구 획정이 달성하려고 했던 평등과 효율의 가치를 저해하고 있다고 주장하였다. 아울러 당시 완주군·진안군·무주군·장수군 선거구처럼 4개 시군을 묶은 것은 9개, 고령군·성주군·칠곡군 선거구처럼 3개 시군을 묶은 것이 11개였는데, 이상의 22개 거대 선거구 중 인천의 중구·동구·강화군·옹진군 선거구를 제외하면 나머지는 모두 비수도권의 도(道) 지역의 선거구들이다. 대체로 저출산과 고령화, 지속적 인구유출, 저개발과 낙후 등의 어려움을 안고 있는 지역들로서 인구비례에 맞추다 보니 다수 시·군이 병합되고 의석수도 줄어들었다. 이러한 선거구 통합은 선거구 경계선의 연속성을 침해하고, 선거구의 형상이 조밀하지 않은 형태로 이어져 일반적인 선거구 획정의 원리를 위반하고 있음이 지적된 바 있다(강휘원, 2015; 김감영, 2021).

두 번째는 1개의 자치구·시·군 일부를 분할한, 따라서 게리맨더링(gerrymandering)으로 의심받는 선거구들이다. 게리맨더링은 정치적 의도까지 고려하는 개념이기에 선거구 획정의 결과만으로 섣불리 게리맨더링이라고 판단할 수 없지만, 행정구역의 일부만을 다른 선거구로 통합하는 방식은 게리맨더링을 허용하는 충분한 조건이 된다(Johnston, 2002). 인구규모를 조정하기 위해 두 개 이상의 행정구역을 합한 후 2개로 나누는 방식이 보편적으로 사용되고 있으며(김감영, 2021), 21대 총선에서는 읍·면을 나누는 위법적인 선거구 개편이 이루어지기도 하였다(이정섭·지상현, 2021). 읍을 분할한 초유의 선거구 획정은 경기도 화성시 봉담읍에서 일어났다(그림 6). 이곳은 리(里) 단위로 분할한 선거구 획정이 이루어지면서, 봉담읍의 분천리 등 10개 리는 다른 3개 읍, 9개 면, 1개 동과 묶여서 화성시갑(甲) 선거구에, 상리 등 6개 리는 7개 동과 묶여 화성시병(丙) 선거구로 구분되었다.

그림 6.

봉담읍을 분할한 21대 총선 선거구

봉담읍을 분할한 선거구 획정은 불법(不法)이라고 판단된다(이정섭·지상현, 2021). 과거의 법률들 그리고 지금 「공직선거법」에는 자치구·시·군이 국회의원 선거구 획정에 있어 기초적인 행정구역 단위이며, ‘인구범위’와 관련된 예외적 상황을 제외하고는 그 일부의 분할마저 금지시키고 있다(제25조). 또한 읍·면·동은 국회의원이 아니라 지방의회의원선거구 획정의 공간단위로 명시하고 있고, 나아가 “시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.”고 했다(제26조). 즉 경기도의회의원과 화성시의회의원 선거구를 획정할 때도 봉담읍을 분할할 수 없는 것인데, 국회의원 지역구에서는 분할시켜 놓고 법률 ‘부칙’의 특례로 마무리했다.

이제 논의의 초점을 농산어촌 지역대표성으로 옮기면, 분명 화성시갑·병선거구는 「공직선거법」 제25조 제②항에 부합하는 선거구 획정이 아니라 오히려 훼손시킨 것으로 보인다. 봉담읍 이외에도 춘천시철원군화천군양구군갑·을과 순천시광양시곡성군구례군갑·을 선거구도 마찬가지라고 평가할 수 있다.⁵⁾

이처럼 납득하기 어려운 선거구 획정의 과정은 새로운 선거제도의 도입 과정에서부터 비롯된 정치적 대립과 혼란의 결과물이었다. 「공직선거법」에 근거한 국회의원선거구획정위원회 는 2018년 12월 7일 출범하여, 약 15개월 후인 2020년 3월 3일 선거구획정안을 국회의장에게 제출했다. 법정 시한보다 위원회의 출범은 2달가량 늦게 그리고 선거구획정안 제출은 무려 1년 가까이 지체되었다.⁶⁾ 그러나 이마저도 다음날 국회가 해당안을 ‘법률의 취지와 정신을 훼손’했다는 애매모호한 이유로 거부하면서 재획정을 위원회에 요구한 것이다. 그러면서 같은 날에 더불어민주당, 미래통합당, 민주통합의원모임 등 3개 교섭단체 원내대표 간 ‘제21대 국회의원선거구 획정 기준’에 대한 합의문을 함께 송부했다. 이 합의문에는 인구기준일과 인구편차를 비롯하여, 순천시·춘천시 일부 및 화성시 봉담읍 분할까지 기재한 자치구·시·군 일부의 분할, 경계 및 구역조정, 시·도별 지역구국회의원 정수 등에 대한 기준이 제시되었는데 앞의 두 가지는 법률적 근거 있는 것이지만 나머지는 그렇지 않은 것들이다. 그럼에도 불구하고 합의문의 기준 모두를 위원회는 수용했다.

봉담읍 분할은 광역자치단체, 즉 시·도별 의석수에도 변동을 줬다. 세종시는 인구증가로 분구와 증설이 불가피한 상황이었는데 당초 획정안은 서울에서 1석을 줄여서 전체 지역구 수를 제20대와 같이 유지하는 것이었다. 그러나 합의문대로 서울 대신 경기도에서 1석을 줄였고, 바로 화성시를 4개가 아닌 기형적인 3개 선거구로 획정한 것이다(표 4).

위원회는 재획정안을 3월 6일 제출했고, 다음날 국회 본회의 가결을 거쳐 3월 11일에 「공직선거법」 일부개정법률(법률 제17070호)이 공포되면서 마무리되었다. 제21대 총선일을 고작 35일 앞두고 국회의원지역구가 확정된 것인데, 원래 법정 시한은 2019년 4월 15일이었다.

서론에서 「공직선거법」 제25조 제②항은 지역대표성이라는 것을 누가 어떻게 확보할 것인지를 명확 혹은 적실하게 규정하고 있지 못함을 지적한 바 있다. 국회와 위원회 중 농산어촌 지역대표성을 확보해야 할 주체가 명확하지 않았고, 따라서 책임져야 할 당사자도 불분명하다.⁷⁾

이처럼 위원회가 제21대 총선 때 교섭단체 합의문처럼 국회에 의존하는 이유는 농산어촌 지역대표성을 비롯한 「공직선거법」 제25조 전체 내용, 즉 국회의원지역구의 획정과 관련된 조문이 구체적이지 않기 때문이다. ‘누가’ 이외에도 ‘어떻게’, ‘지역대표성’이 반영되도록 노력해야 할지가 불분명한 것도 같은 이유이다.

영국, 덴마크, 노르웨이 캐나다처럼 인구기준 이외에 선거구의 크기·면적 기준의 도입(김종갑·허석재, 2020), 농산어촌에 인구편차 기준에 예외를 두자는 것을 비롯하여(김정도, 2015), 지역대표성 확보를 위한 양원제 도입으로의 개헌까지 다양한 대안이 제시되고 있다. 이처럼 다양한 논의 진척은 환영할 일이지만, 여전히 농산어촌의 지역대표성은 무엇이고 그것의 공간적 범위에 대한 지리학적 논의는 여전히 소홀히 다루어지고 있다.

V. 인구비례 원칙과 지역대표성의 대립: 인구분포 편재성과 스케일(scale) 문제

가장 단순하게 선거구 획정을 설명한다면 우리 삶의 토대 위에 인위적(anthropogenic) 경계선을 긋고, 그어진 경계선의 안과 밖을 서로 다른 지역으로 구분시키는 것이다. 물론 현실은 이처럼 단순하지 않은데, 경계선을 그을 때 “시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지리적 여건·교통·생활문화권 등을 고려(「공직선거법」 제25조)”해야 하고, 게다가 경계선을 따라 나눠진 각 선거구 간 인구편차도 헌법재판소 판결의 기준에 맞춰야 한다.

특히 인구편차 기준이 강화되면, 즉 유권자의 투표 등가치성이 향상될수록 반대급부로 게리맨더링 발생 가능성은 높아지고 지역대표성도 위축된다. 지리적으로는 인구는 공간상에 균일하게 분포하지 않기 때문에 인구비례와 지역대표성은 서로 대립될 수 밖에 없다.

인구분포의 편재성이 존재하는 현실에서 만약 인구비례와 지역대표성이라는 두 개의 가치 혹은 변수를 분리시킨다면, 예를 들면 제1대~제5대 총선 때처럼 모든 시·군·구에 최소 1석씩 지역구를 배정하고 인구가 많은 곳은 분구한다면 어느 정도의 대립 완화를 기대할 수도 있다. 그런데 이 경우에는 지역구와 전체 의석수가 상당히 증가할 것인데, 대다수 유권자들이 이에 동의하지 않았고, 정치권에서는 정치적 부담이 있는 이러한 논의를 기피해왔다(이정섭 등, 2020)

대신 1995년 헌법재판소의 판결 이후 선거구 획정은 지역대표성을 인구비례의 하위 가치로 설정하고 이루어져 왔고, 전체 국회의원 정수가 299~300명으로⁸⁾ 고정된 상태였기에 지역대표성은 더욱 약화되어 왔다. 특히 지역구와 비례대표는 서로 제로섬(zero sum) 관계였기에(서복경, 2012), 지역구 증설을 최대한 억제시켰고, 결과적으로 자치구·시·군 일부를 분할한 선거구 획정과 함께 농산어촌 위주의 거대 면적 선거구 등장 등이 나타났다(그림 7).

그림 7.

인구비례의 원칙 강화에 따른 지역대표성 확보 방안과 문제점

한편 인구편차 기준은 개별 선거구를 단위로 해서 적용되었지만, 그 영향력은 도(道)라는 광역적 범위로 파급되었다. 김감영(2021)은 인구비례 원칙이 강화됨에 따라 수도권은 의석수가 점차 늘어났고 비수도권 도 지역은 반대로 줄어들고 있으며, 제21대 총선에서는 각각의 지역구 비중이 47.8%, 31.2%임을 보여주고 있다. 시계열적으로 탐색하면, 당시 행정구역을 기준으로 제14대 총선, 즉 1995년 헌법재판소 판결 이전에는 이와 반대로 수도권이 약 34.6%, 비수도권의 도 지역은 약 49.4%였다. 그리고 소선거구제로 환원된 제13대 총선과 최근의 제21대 총선을 비교하여 살펴보면, 강원과 경북, 전북, 전남에서는 최소 4석에서 최대 8석까지 의석수가 줄었고, 전국의 총의석수에서 해당 지역이 차지하는 비율도 많게는 절반 수준까지 축소되기도 했다(표 5). 반면 서울, 인천, 경기는 각각 6석, 6석, 31~32석씩 늘었다.

강원 등 7개 도와 수도권의 지역구 수 변동의 원인은 인구비례 원칙의 강화이며, 분명 이전의 과다/과소대표 문제가 점차 개선되는 것이라고 평가할 수 있다. 하지만 다른 스케일(scale)인 시도 단위로 살펴보면 인구가 많은 시도의 의석수가 인구가 적은 시도에 비해 적게 되어, 인구비례의 원칙이 지켜지지 않는다는 비판이 제기되며(이정섭·지상현, 2021), 지역구 수가 줄어들고 있는 광역자치단체들을 중심으로 지역대표성 확보 또는 인구비례 원칙의 보완을 요구하는 근거가 되고 있다.

VI. 결론과 제언: 누가, 어떻게 농산어촌 지역대표성을 반영할 것인가?

대체로 지역대표성 확보를 주장하는 논의들에서는 행정구역을 지역대표성의 기반으로 설정하는 경향이 다수를 차지한다. 과거의 법률과 획정 사례에 비추어 보면 일견 타당한 근거가 될 수 있다. 하지만 농산어촌으로 다시 한정하면 수도권과 비수도권 간 역설(paradox)의 문제, 즉 수도권의 농산어촌이 비수도권에 비해 과다대표될 수 있는 문제가 발생한다. 「국가균형발전 특별법」대로 읍·면이 농산어촌이라면, 전국에서 농산어촌 인구 비중이 가장 높은 곳은 경기도로 약 23.2%를 차지한다. 아울러 군은 하위 행정구역이 읍·면으로만 구성되어 있지만, 동 지역까지 포함된 ‘도농복합형태의 시’를 도시와 농산어촌 선거구로 재차 구분하는 것은 현실적으로 불가능할 것이고, 남양주시 화도읍, 광주시 오포읍, 화성시 봉담읍·향남읍, 부산 기장군 기장읍, 대구 달성군 다사읍, 창원시 마산회원구 내서읍 등 수도권과 대도시 주변의 인구 5만 이상 읍 및 순천시 해룡면, 창원시 의창구 북면, 양산시 동면 등 신규 택지 개발, 교외화 등으로 인구가 급증한 면들을 과연 농산어촌으로 규정할 수 있을지도 매우 의문스럽다.

결론적으로 「공직선거법」 제25조 제②항의 입법 취지가 실현되기 위해서는 더 많은, 특히 지리학적인 분석과 논의가 필요하다. 구체적으로는 국회의원 선거구 획정에서 농산어촌의 지역대표성의 공간적 스케일에 대한 논의가 필요하며, 현재 소선거구 단순다수제를 보완할 수 있는 대안 들을 염두에 두어 농산어촌 혹은 지역대표성을 실질적으로 높이는 방안을 모색해야 한다. 농산어촌의 지역대표성은 인구비례 원칙과 지역대표성 간의 조화라는 상위 가치, 그리고 인구분포의 편재성과 스케일 문제 등을 감안하여 논의가 전개되어야 한다.

현행 인구·행정구역·지리적 여건·교통·생활문화권이라는 기준 중 인구는 정량적이지만, 여타의 것들은 상대적으로 정성적인 것들이다. 이로 인해 획정의 결과에 대해서 인구비례 원칙은 계량적 혹은 객관적으로 평가될 수 있지만, 지역대표성은 충분한 논의 자체가 부족할 뿐만 아니라 상당히 주관적 해석, 평가, 비판이 이루어지고 있다. 선거구 획정에 있어서 인구 이외의 다양한 정성적 기준, 지역구분 및 대표성 등을 어떻게 반영하고 평가할 것인지에 대한 충분한 논의와 이를 기반한 추가 입법이 필요하다. 선거구 획정이 원래부터 정치적 대립과 타협의 산물(강휘원, 2001)이지만, 이해당사자인 정당과 현역 국회의원들만의 정치적 합의가 아니라 전 국민의 정치적 합의 과정으로서 「공직선거법」 개정이 필요하다는 것이다.

주

1) 「농업·농촌 및 식품산업 기본법 제3조제5호나목에 따른 농촌지역」(농림축산식품부고시 제2015-171호)에 따르면 시에 속하는 동이냐, 자치구에 속하는 동이냐에 따라 농림축산식품부장관이 농촌으로 고시하는 용도지역의 범위가 다르다. 시의 동에서는 주거·상업·공업지역 외의 용도지역에 대해서 농촌으로 고시하고, 자치구의 동에서는 도시지역의 녹지지역 중 생산·보전녹지지역, 관리지역 중 생산·보전관리지역, 농림·자연환경보전지역이다. 다만 서울과 인천 등 수도권에 있는 자치구에서는 용도지역과 상관없이 동 지역을 농촌으로 고시할 수 없다. 한편 어촌의 경우에는 ‘하천·호수 또는 바다에 인접하여 있거나 어항의 배후에 있는 지역 중 주로 수산업으로 생활’하는 동 지역 중 용도지역이 상업·공업지역이 아니라면 어촌으로 규정한다.

2) 행정구역으로서의 ‘도’이며, 울릉도이다.

3) 1958년 1월 25일 「참의원의원선거법」과 「민의원의원선거법」이 제정되었으나, 자유당의 반대로 제4대 총선에서 참의원 선거는 실시되지 않았다.

4) ‘역대 국회의원 선거상황: 제1~11대(중앙선거관리위원회, 1989)’에는 제6대~제8대 총선에 대해서는 의 개별 선거구의 ‘인구수’가 수록되어 있다. 하지만 나머지 총선에 관해서는 선거구별 ‘선거인수(유권자수)’는 기재되어 있지만, 인구수는 누락되었다. 제12대~제14대 총선은 각 총선이 끝난 후 발간되었던 총람이 있지만, 마찬가지로 선거인수만 기록되어 있고, 제15대 총선 이후부터 중앙선거관리위원회 선거통계시스템(http://info.nec.go.kr)에서 선거구별 인구수를 확인할 수 있다.

5) 이들 선거구는 읍·면 일부를 분할한 것은 아니다. 하지만 춘천시 동산면 등 5개 면은 갑 선거구, 신북읍·동면·서면·사북면·북산면·신사우동은 철원군·화천군·양구군과 묶여 을 선거구로 나누어졌고, 순천시에서는 11개 읍·면 중 해룡면만 분리시켜 광양시·곡성군·구례군과 함께 을 선거구로 획정했다.

6) 「공직선거법」 제24조에는 국회의원선거구획정위원회 설치·운영은 총선 18개월 전(제①호), 해당위원회가 작성한 선거구획정안의 제출은 총선 법률에는 총선 13개월 전(제⑪호)으로 명시되어 있다. 따라서 제21대 총선일을 기준으로 각각 2018년 10월 15일, 2019년 3월 15일이 법정 시한이다.

7) 법률에는 국회의원선거구획정위원회에 대해 ‘직무에 관하여 독립의 지위’를 보장하고 있지만, 2020년 3월 초에 벌어졌던 일련의 과정은 보면 직무의 결과물인 선거구 획정안이 국회에 의해 손쉽게 부정당하는 모습으로 비춰질 수 있다.

8) 2000년 16대 총선의 전체 의석수는 제15대 총선 대비 26석 감축한 273석이었지만, 제17대 총선에서 곧바로 299석으로 복원되었다.