I. 서론

출산력 저하에 따른 학령인구의 감소로 2021학년도부터 대학입학정원이 대입가능자원을 초과할 것으로 예측되고 있다. 이에 따라 학생충원이 상대적으로 어려운 비수도권 중·소도시 입지대학을 중심으로 폐교가 예상되고 있다(교육부 보도자료, 2014; 김기환 등, 2015; 문남철, 2018; 연합뉴스, 2019; 데일리안, 2021). 그러나 비수도권 중·소도시 입지대학은 지역경제와 지역사회에서 중요한 역할과 기능을 담당하기 때문에 무분별한 대학폐교는 침체된 중·소도시의 지역경제와 지역사회의 쇠퇴를 더욱 가속화시킬 수 있다는 우려가 제기되고 있다(영남일보, 2019; 중앙일보, 2021).

그동안 많은 국내·외 연구에 따르면(박영한, 1995; 오충원, 2008; 안영진, 2017; Kantor and Whalley, 2014; Liu, 2015; Bonander et al., 2016), 지역 내 대학입지는 대학의 교육기능과 연구기능, 사회봉사기능에 의해 지역경제와 지역사회의 발전에 긍정적인 영향을 준다고 밝혔다. 우선, 대학은 교육기능과 연구기능을 통해 지역경제에 필요한 고급인력과 전문지식·기술을 공급함으로써 사업체 증가와 고용임금 상승, 생산성 향상에 기여한다(강승구·이민환, 2004; 황규선 등, 2007; Kantor and Whalley, 2014; Liu, 2015). 그리고 대학은 학생과 대학·교직원의 지역 내 지출과 고용창출 등을 통해 지역경제의 성장을 가져온다(Armstron et al., 1997; 강승구·이민환, 2004; 황규선 등, 2007; 김태경 등, 2012). 또한 대학은 구성원의 지역사회 봉사기능과 지역문화 참여기능을 통해 지역사회의 혁신과 통합을 증대시키고, 지역문화의 계승·발전과 문화창출을 이끈다(안영진, 2005). 아울러 대학은 부속 도서관·운동장·체육관·박물관·미술관 등의 문화시설과 평생교육원·문화센터·부설교육기관 등의 교육시설을 통해 지역주민에게 다양한 여가활동공간과 수준 높은 교육기회를 제공함으로써 지역사회의 발전을 견인한다(오충원, 2008). 이밖에 대학입지는 지역사회에 사회적 자본을 형성·유지하고 지역사회의 중심지로서 지역 정체성을 구축하는데 중요한 역할을 한다(Autti and Hyry-Beihammer, 2014; Kassai and Farkas, 2016).

이러한 맥락에서, 지역 내 대학폐교는 교육기능·연구기능·봉사기능의 소멸과 학생·교직원·대학의 지출소멸, 문화시설·교육시설의 소멸로 지역경제와 지역사회의 발전에 부정적인 영향을 준다. 그리고 이러한 부정적 영향은 대도시에 비해 입지대학이 지역경제와 지역사회에서 중요한 역할과 기능을 하는 중·소도시에서 상대적으로 크게 나타날 가능성이 크다. 따라서 폐교로 인한 중·소도시의 지역적 악영향을 최소화하기 위해서는 대학폐교가 지역경제와 지역사회에 미친 영향에 대한 연구가 필요하다. 그러나 이에 대한 연구는 국내·외적으로 연구자의 관심부족과 자료취득의 어려움 등으로 거의 이루어지지 않고 있다.

국외에서의 연구는 대학폐교보다는 초·중등학교 폐교가 지역경제와 지역사회에 미치는 영향에 관한 연구가 주로 이루어져 왔다. 덴마크 학교폐교의 지역적 영향을 연구한 Egelund and Laustsen(2006)은 학교폐교는 인구감소와 인적자본의 부족을 초래하여 지역경제가 쇠퇴한다고 주장하였다. 뉴질랜드 학교폐교의 지역사회 영향을 연구한 Kearns et al.(2009)은 학교폐교에서 학교가 갖는 지역사회의 중심성과 공동체 복지에 대한 역할과 기능을 고려하지 않는다고 주장하였다. 핀란드 학교폐교의 농촌 공동체 영향을 연구한 Autti and Hyry-Beihammer(2014)는 학교폐교가 지역사회의 사회적 자본에 부정적인 영향을 미쳤다고 밝혔다. 헝가리 학교폐교의 지역적 영향을 연구한 Kassai and Farkas(2016)는 지역의 학교폐교가 지역의 정체성과 지역발전 능력의 상실을 야기할 수 있다고 주장하였다.

국내에서의 연구는 대부분 초등학교 폐교의 활용방안에 대한 연구가 이루어져 왔다. 대학폐교가 지역에 미친 영향에 관한 연구는 “대학교 캠퍼스가 지역 노동시장에 미치는 영향”(이종관, 2018)이 유일하며, 유사한 연구로는 대학의 부분이전이 지역에 미치는 영향을 분석한 “중부대학교 이전의 효과분석”(임재영·이종윤, 2013)이 있다. 임재영·이종윤(2013)의 연구는 충청남도 금산군에 입지한 중부대학교가 경기도 고양시의 제2캠퍼스로 부분이전 할 경우 지역경제에 미치는 영향을 소비지출 변화와 지역경제 파급효과를 토대로 분석하였다. 분석을 통해 대학의 부분이전으로 대학교 주변지역의 소비지출과 충청남도 파급효과는 크게 감소할 것으로 예상하였다. 특히 대학교가 입지한 금산군 추부면 마전리 지역은 대학교의 소비에 의존하는 경제구조로 인해 경제적 영향이 매우 클 것으로 예상하였다. 그러나 이 연구는 대학의 부분이전에 따른 지역경제의 영향을 소비지출의 감소만을 토대로 분석하였고, 지역노동시장에 미치는 영향 등에 관해서는 분석하지 않았다. 이종관(2018)의 연구는 2000년 이후 폐교된 대학을 합성대조법을 이용하여 대학폐교가 지역고용시장에 미치는 영향을 지역의 총고용 변화와 사업체 수 변화, 임금수준 변화, 지가변동을 바탕으로 분석하였다. 연구를 통해 대학폐교로 지역고용시장에서 유의미한 부정적 영향은 확인되지 않았다고 밝혔다. 그러나 이 연구는 대학폐교에 따른 지역적 영향을 지역고용시장의 변화에 국한하여 분석하였고, 소비지출의 감소로 인한 지역경제의 영향에 대해서는 분석하지 못했다. 그리고 두 연구 모두 대학폐교에 따른 지역사회의 영향에 대해서는 다루지 않았다. 대학폐교는 교육기능과 연구기능의 소멸로 지역경제에 필요한 고급노동력 및 전문지식의 공급단절과 학생·교직원·대학의 소비지출 소멸, 인구 및 토지이용의 잠재력 감소 등으로 지역경제의 발전을 약화시킬 뿐만 아니라, 지역사회봉사기능의 소멸로 지역사회의 혁신·통합과 지역문화의 계승·발전 및 문화창출을 약화시켜 지역사회의 발전을 저해한다. 따라서 대학폐교에 따른 지역적 영향은 지역경제의 영향뿐만 아니라 지역사회의 영향이 함께 분석되어야 한다.

이에 따라 본 연구는 서남대학교를 사례로 대학폐교가 남원의 지역경제와 지역사회에 미친 영향에 대해 분석하였다. 서남대학교는 1991년 낙후된 지리산권 개발과 영·호남의 화합을 위해 중·소도시인 남원에 설립된 지역의 유일한 대학이었다. 그러나 설립자의 교비횡령과 회계 및 학사관리의 부정, 학생 충원률 문제 등으로 교육부에 의해 2018년 강제폐교 되었다. 따라서 서남대학교의 폐교는 대학폐교가 중·소도시의 지역경제와 지역사회에 미친 영향을 분석하는데 적합한 사례라 할 수 있다.

세부적인 분석내용으로는 첫째, 대학폐교가 지역에 미친 영향은 입지대학이 지역에 끼친 효과가 지역에서 소멸되는 것으로 볼 수 있다, 따라서 대학입지가 지역경제와 지역사회에 끼친 영향에 관한 선행연구를 검토하고, 이를 바탕으로 대학폐교가 지역경제와 지역사회에 미치는 영향에 대해 살펴보았다. 둘째, 사례지역과 사례대학의 기본적 이해를 위해 남원의 지역적 특성과 서남대학교의 설립에서 폐교에 이르는 과정을 간략히 고찰하였다. 셋째, 서남대학교 폐교가 남원의 지역경제와 지역사회에 미친 영향을 살펴보았다. 대학폐교가 지역경제에 미친 영향은 지역소득의 영향, 지역노동시장의 영향, 지가의 영향, 기술이전의 영향으로 구분하여 분석하고, 대학폐교가 지역사회에 미치는 영향은 인구변화의 영향, 지역연구활동의 영향, 지역사회의 혁신과 문화창출의 영향으로 구분하여 분석하였다. 마지막으로 요약 및 결론에서 분석내용을 요약하고 분석을 바탕으로 대학폐교가 지역경제와 지역사회의 미치는 부정적 영향을 줄일 수 있는 대학폐교 정책에 대해 간략히 살펴보았다.

연구의 시·공간적 범위는 서남대학교가 폐교된 2018년을 기점으로 전후 3년(2015~2020년) 동안의 변화를 분석하였다. 남원시만의 시간적 단순비교는 지역변화가 대학폐교로 인한 영향인지, 지역적 요인의 영향인지를 명확히 알 수 없기 때문에 남원시와 지역적 조건이 비슷한 정읍시와 김제시의¹⁾ 변화와 비교 분석하였다. 연구에 사용된 자료는 대학알리미 홈페이지(www.academyinfo.go.kr)의 공시정보 자료와 통계청 국가통계포털 홈페이지(kosis.kr) 자료, 한국감정원 홈페이지(www.kab.co.kr) 자료, 일간지의 보도 자료, 관련 논문 등을 이용하였고, 학생·교직원·대학과 관련된 자료는 과거 대학 관계자들과의 면담조사를 통해 수집된 자료를 이용하였다. 연구방법은 정량화가 가능한 지역경제의 영향은 정량적인 방법을 사용하였고, 정량화하기 어려운 지역사회의 영향은 정성적인 방법을 사용하였다.

II. 이론적 배경

대학폐교가 지역에 미치는 영향은 입지대학이 지역에 끼친 효과가 지역에서 소멸되는 것으로 이해될 수 있다. 대학입지가 지역발전에 끼친 효과에 대한 연구는 그동안 국내·외에서 다양하게 수행되어 왔으며, 대부분의 연구에서 대학입지가 지역경제와 지역사회발전에 긍정적인 영향을 준다고 밝혔다(박영한, 1995; 오충원, 2008; 안영진, 2017; Kantor and Whalley, 2014; Liu, 2015; Bonander et al., 2016).

대학입지가 지역발전에 주는 효과는 크게 직접적인 경제적 효과와 간접적인 사회적 효과로 구분되며, 이러한 효과는 학생·교직원·대학의 지역 내 지출과 대학의 교육기능·연구기능·사회봉사기능과 밀접하게 관련되어 있다. 대학입지의 경제적 효과는 우선, 학생들의 주거비와 생활비, 교직원의 고용과 소비, 대학 운영비 등의 지역 내 지출로 지역소득이 증대되고, 지역소득의 증대는 지역에서 다시 지출·생산·분배의 승수과정을 통해 지역경제를 성장시킨다(권영섭, 1992; Armstrong et al., 1997; 강승구·이민환, 2004; 황규선 등, 2007; 김태경 등, 2012). 그리고 대학은 교육기능과 연구기능을 통해 지역경제에 필요한 고급인력과 전문지식·기술을 공급함으로써 사업체 증가와 고용임금 상승, 생산성 향상 등에 의해 지역경제 발전에 기여한다. 그리고 지식과 기술의 생산거점이자 확산의 중추기관으로서 대학은 지역의 사업체 및 기관과의 협력을 통해 대학에서 배양된 인적자원과 전문지식·기술을 지역에 이전함으로써 지식기반경제에서 지속가능한 지역발전을 가능하게 한다(강승구·이민환, 2004; 황규선 등, 2007; Kantor and Whalley, 2014; Liu, 2015).

그러나 이러한 대학입지의 경제적 파급효과는 입지도시의 규모와 경제여건, 입지대학의 규모와 내부특성 등에 의해 차이를 보인다. 일반적으로 중·소도시 입지대학의 경우, 지역경제의 미발달로 대학의 지출이 외부로 유출되기 때문에 지역소득의 창출효과와 고용의 승수효과는 낮게 나타나며, 학생이 지역 내에서 충원되어 외지학생의 비율이 낮거나 교직원이 다른 지역에 거주할 경우에도 주거비와 생활비의 지역 내 소비지출이 적어 지역소득의 창출효과와 고용의 승수효과는 낮게 나타난다. 그리고 규모가 작은 대학은 규모가 큰 대학에 비해 지역경제에 미치는 파급효과는 상대적으로 적고, 대학의 운영에 필요한 물품과 서비스가 외부에서 조달되는 경우에도 지역경제에 미치는 파급효과는 상대적으로 적다(김태경 등, 2012).

대학입지의 사회적 효과는 우선, 대학입지의 경제적 파급효과로 인구가 증가하고 토지이용의 잠재력이 확대되어 지가상승을 유도하고(Liu, 2015; 이종관, 2018), 지역 내 잠재 교육수요자의 교육 접근기회가 높아져 지역사회의 교육열 향상에 기여한다(황규선 등, 2007). 그리고 대학원과 부설 연구소의 지역기반 연구활동은 지역문제의 해결뿐만 아니라 지역민으로서의 의식을 고취시켜 인재유출을 방지하며, 대학 구성원의 지역사회 봉사활동과 지역문화 참여활동은 지역사회의 혁신과 통합을 높이고 지역문화의 계승·발전과 문화창출을 이끈다(안영진, 2005). 이와 더불어 대학부속 도서관·운동장·체육관·박물관·미술관 등의 문화시설은 지역주민에게 여가활동공간을 제공하고, 평생교육원·문화센터·대학부설 교육기관 등의 교육시설은 지역주민에게 수준 높은 교육기회를 제공함으로써 지역사회의 발전에 기여한다(오충원, 2008). 이밖에 대학입지는 지역사회에 사회적 자본을 형성·유지하고 지역사회의 사회적·문화적 중심지로 지역 정체성을 구축하는데 중요한 역할과 기능을 한다(Autti and Hyry-Beihammer, 2014; Kassai and Farkas, 2016).

이러한 맥락에서, 대학폐교가 지역경제에 미치는 영향은 학생·교직원·대학시설의 소멸로 지역 내 지출과 고용이 소멸되어 지역소득이 감소하고, 지역소득의 감소는 다시 지역 내 지출·생산·분배의 감소로 이어져 지역경제는 침체된다. 그리고 교육기능과 연구기능의 소멸로 고급인력과 전문지식·기술의 지역 내 공급이 단절되고, 이로 인한 사업체 감소와 고용임금 감소, 생산성 저하로 지역경제는 침체되며, 지역산업체 및 기관과의 협력 소멸로 대학의 인적자원과 전문지식·기술의 지역 내 이전이 단절되어 지식기반경제에서 지역경제의 경쟁력은 약화된다.

대학폐교가 지역사회에 미치는 영향은 대학폐교에 따른 지역주민의 이탈로 지역공동체와 상권이 붕괴되고, 토지와 건물의 효용성 감소로 지가와 부동산 가격이 하락하며, 지역대학의 폐교로 외지진학비용이 증가하고 지역사회의 교육열은 감소한다. 그리고 지역에 대한 연구활동의 단절로 지역경제와 지역사회의 발전은 약화되며, 대학의 지역사회 봉사활동과 지역문화 참여활동의 소멸로 지역사회의 혁신·통합과 지역문화의 계승·발전 및 문화창출의 추동력이 감소되어 지역사회와 지역문화의 발전이 약화된다. 이밖에 대학부속 문화시설과 교육시설의 소멸로 지역주민의 여가활동공간과 교육 참여기회가 감소하여 지역사회의 발전은 약화된다(그림 1). 이러한 대학폐교에 따른 지역사회의 부정적 영향은 입지대학이 지역사회에서 큰 역할과 기능을 하는 중·소도시에서 상대적으로 크다.

그림 1.

대학폐교에 따른 지역적 영향

III. 남원지역과 서남대학교의 개관

1. 남원지역의 개관

전라북도 동남부 소백산맥 서사면의 넓은 분지에 위치한 남원은 삼국시대 이래 고읍의 지위를 지켜온 역사·문화의 도시이다. 조선시대에는 남원도호부로 담양과 곡성, 창평(1914년 담양군에 병합), 구례, 순창, 임실, 무주, 진안, 장수를 관할하는 행정 중심지이자 영남과 호남을 연결하는 상업 및 교통의 중심지였다. 그러나 1960년대 이후 급격한 산업화와 도시화 과정에서 불리한 지리적 조건으로 인해 저 개발되어 낙후지역으로 전락하였다.

남원시의 인구는 1972년 18만 명으로 최대 정점을 보인 후 2000년 10만 4천 명, 2010년 8만 8천 명, 2020년 8만 명으로 지속해서 감소하였다. 반면에 전체 인구에서 65세 이상 고령인구가 차치하는 비율은 2000년 13.6%에서 2010년 20.6%, 2020년 28.1%로 크게 증가하였다. 남원시의 사업체 수 및 종사자 수는 2000년 7,266개 24,031명에서 2010년 6,509개 24,556명, 2019년 7,439개 28,448명으로 2010년 이후 다소 증가하였으나 그 성장추이는 전국 평균에 비해 매우 낮다. 재정자립도는 2001년 16.2%에서 2010년 9.3%로 크게 감소한 이후 2020년 11.3%로 다소 증가하였으나 전국 평균(50.4%)에 비해 현저히 낮다(표 1).

다시 말해, 남원시는 지속적인 인구감소와 높은 고령화, 사업체의 저조한 성장, 매우 낮은 재정자립도 등으로 지역경제와 지역사회가 위협을 받고 있음을 알 수 있다. 실제로 “지역쇠퇴분석 및 재생방안”을 분석한 이소영 등(2012)의 연구에 따르면 남원시는 산업경제(재정자립도, 1천 명당 종사자, 1인당 지방세, 제조업 종사자 등)와 인구사회(연평균 인구 증감률, 노령화 지수, 1천 명당 기초생활수급자 등), 물리환경(공가율, 노후·신규 주택비율 등) 등을 종합 분석한 결과에서 쇠퇴지역 가운데 쇠퇴가 더욱 심화된 ‘쇠퇴심화지역’으로 분류되었다. 그리고 “저성장 시대의 축소도시 실태와 정책방안”을 분석한 구형수 등(2016)의 연구에서도 남원시는 1995~2015년 기간 동안 심각한 인구감소를 겪은 ‘축소도시’ 규정되었다. 이러한 사실은 서남대학교가 그동안 남원의 지역경제와 지역사회에서 중요한 역할과 기능을 담당해 왔다면, 서남대학교의 폐교는 침체된 지역경제와 지역사회의 쇠퇴를 더욱 가속화시킬 수 있다는 것을 의미한다.

2. 서남대학교의 설립과 폐교

서남대학교는 대학의 높은 경제적·사회적 파급효과로 낙후된 지리산권을 개발하고 분열된 영·호남의 화합을 도모하려는 정부정책과 사학을 확장하려는 설립자의 의도가 부합하여 1991년 지리산권의 중심도시인 남원시에 10개 학과 400명의 서남공과대학으로 설립되었다(경향신문, 1988).²⁾ 1992년 서남대학교로 교명을 변경하고 종합대학교로 승격하였고. 1994년 정부의 의료복지 사각지대 해소정책에 따라 지리산권의 의료복지를 위해 의과대학이 설치되었다(연합뉴스, 1994). 종합대학교 승격과 함께 학생 수는 1991년 400명에서 1996년 4,101명, 2002년 7,531명으로 급격히 증가하였다.

그러나 2002년 이후 충남 아산 제2캠퍼스로 일부학과가 이전되면서 남원 본교의 학생 수는 2004년 3,007명, 2010년 2,788명으로 크게 축소되었다. 그리고 2010년부터 2017년까지 8년 연속 정부재정지원제한대학 및 경영부실대학으로 지정되었고.³⁾ 이로 인해 학생 수는 2013년 2,070명, 2017년 1,386명으로 크게 감소하였다(그림 2). 이와 더불어 정원 내 신입생 충원율은 2013년 29.0%, 2015년 51.9%, 2017년 46.0%로 매우 저조하였고, 정원 내 재학생 충원율 역시 2013년 27.8%, 2015년 30.2%, 2017년 38.4%에 불과하였다. 2016년 재단비리와 충원율 문제 등으로 폐교심의 대상이 되었고, 2017년 교육부의 학교폐쇄 명령에 따라 2018년 2월 28일 강제폐교 되었다(교육부 보도자료, 2017).⁴⁾

즉, 서남대학교의 설립과 폐교는 정부의 대학정책과 설립자의 욕구, 대입가능자원의 변화, 재단비리와 밀접한 관련성을 지닌다. 대학설립은 대학의 파급효과를 이용하려는 정부정책과 사학을 확장하려는 설립자의 욕구와 더불어 대입가능자원의 지속적인 증가로 가능하였다. 이에 따라 1990년대까지는 중·소도시의 불리한 입지여건에도 불구하고 지역에 내재된 대입가능자원과 대도시의 대입잉여자원을 바탕으로 대학규모의 확대가 가능하였다(문남철, 2018). 그러나 2000년대 들어 학령인구감소로 인한 대입가능자원의 축소로 정부는 대학입학정원을 감축하는 대학구조개혁을 실시하였고, 구조개혁은 중·소도시 입지로 충원률이 낮고 재단비리가 많은 서남대학교의 폐교로 이어졌다. 이러한 사실은 2000년 이후 폐교된 전국 18개 대학 가운데 13개 대학이 인구 30만 미만의 중·소도시에 입지하였고 13개 대학이 사학비리로 폐교하였다는 사실에서도 알 수 있다(e-대학저널, 2020).⁵⁾

그림 2.

서남대 남원 본교의 재학생 수 변화(주: 2012년 재학생 수는 남원시 통계연보에는 6,160명이지만, 교육부 감사결과 2,222명으로 밝혀짐, 자료: 남원시 통계연보)

IV. 대학폐교가 지역경제 및 지역사회에 미친 영향

1. 대학폐교가 지역경제에 미친 영향

1) 지역소득의 영향

대학폐교는 학생과 교직원·대학시설의 소멸로 지역 내 지출과 고용이 소멸되어 지역소득이 감소하고, 지역소득의 감소는 다시 지역 내 지출·생산·분배의 연쇄감소로 지역소득이 감소한다.

대학폐교에 따른 지역소득의 영향은 소득창출모델⁶⁾을 바탕으로 직접소득 감소영향과 간접소득 감소영향, 유도소득 감소영향으로 분석할 수 있다. 직접소득 감소영향은 지역 내 거주 교직원의 급여 소멸과 폐교로 지역 내 학생들의 외지대학진학으로 추가되는 비용으로 추산된다. 대학알리미 공시정보(www.academyinfo,go,kr)에 따르면, 서남대학교 남원 본교의 2016년 총 지출액은 263억 원이며 이 가운데 교직원 급여로 183억 원이 지출되었다. 그리고 면담조사 결과 전체 교직원 315명 가운데 남원에 거주하는 교직원은 약 30~40%로 조사되었다. 따라서 폐교에 따른 고용소득 감소는 전체 교직원 급여의 30~40%인 약 –55억~-73억 원으로 추산된다. 그리고 대학원생을 포함한 학생 1,485명(2017년) 중 남원지역 출신이 약 10~20%로 조사되었다. 따라서 이들이 외지진학으로 추가되는 월 생활비 21만 원(베리타스 알파, 2018)⁷⁾을 고려하면 외지진학 추가 비용은 연 약 4억~8억 원으로 추산된다. 이에 따라 서남대학교 폐교로 인한 남원지역의 직접소득 감소는 연간 약 –59억~-81억 원으로 추산된다.

간접소득 감소영향은 대학의 총 지출액 중 교직원 급여를 제외한 지출액 가운데 지역 내 지출액과 지역 외 거주 교직원의 지역 내 지출액, 학생들의 지역 내 지출액으로 추산된다. 남원 본교의 총 지출액에서 교직원의 급여를 제외한 지출액 중 지역 내 지출비율 40~50%(면담조사)을 고려하면, 폐교로 인한 지역 내 대학지출 감소는 연간 약 –32억~-40억 원으로 추계된다. 그리고 2017년 우리나라 1인 근로자 가구의 월평균 소비 지출액 156만 원(통계청, 2019) 중 비거주로 지역 내에서 지출되지 않는 주거생활비(35만 원)를 제외⁸⁾한 지출액 가운데 50%가 지역 내에서 지출한다고 가정할 경우, 대학폐교로 인한 비거주 교직원의 지역 내 지출 감소는 연간 약 –14억~-16억 원으로 추산된다. 폐교로 인한 학생들의 지역 내 지출 감소는 학생들의 거주형태별 지출액으로 추계할 수 있다. 면담조사 결과 남원 본교 학생의 거주형태는 본가(10~20%), 통학(10%), 기숙사(30~40%), 원룸(30~40%)으로 조사되었다. 거주형태별 지출액은 본가 거주학생은 월 35만 원, 통학생은 월 36만 원, 원룸 거주학생은 월 65만 원, 기숙사 거주학생은 월 38만 원을 지출하는 것으로 나타났다(서남대 문제해결을 위한 긴급대책협의회, 2013). 따라서 대학폐교에 따른 학생들의 지역 내 지출 감소는 연간 약 –67억~-91억 원으로 추산된다. 이에 따라 서남대학교 폐교로 인한 남원지역의 간접소득 감소는 연간 약 –113억~-147억 원으로 추산된다.

유도소득 감소영향은 직접소득 감소와 간접소득 감소에 따라 지역소득이 연쇄적으로 감소되는 금액으로 직접소득 감소액과 간접소득 감소액을 합산하여 유도소득승수를 곱하여 산출한다. 김태경 등(2012)⁹⁾가 추산한 유도소득 승수 0.51를 적용하면 유도소득 감소는 연간 약 –88억~-116억 원으로 추산된다. 따라서 서남대학교 폐교로 인한 남원시의 연간 소득감소는 직접소득 감소액과 간접소득 감소액, 유도소득 감소액을 합한 약 –260억~-344억 원으로 추산된다(표 2). 이것은 2017년 남원시 총예산 5,754억 원의 4.5~6.0%로 서남대학교의 폐교가 지역소득의 감소에 큰 영향을 주었다고 볼 수 없다. 그러나 2017년에 비해 학생 수가 2~5배 많았던 2000년대 초반 남원시의 년 총예산이 약 3,500억~4,500억 원이었던 것을 고려하면, 서남대학교가 지역 소득창출에 미친 영향은 매우 컸다고 할 수 있다. 서남대학교의 폐교가 지역소득의 감소에 미치는 영향이 상대적으로 적은 것은 2002년 이후 아산 제2캠퍼스로의 일부학과 이전과 2010년부터 2017년까지 8년 연속 정부재정지원제한대학 및 경영부실대학 지정으로 학생 수가 그동안 꾸준히 감소해 왔기 때문이다.

2) 지역고용시장의 영향

대학폐교는 지역고용시장에 고급인력의 공급을 단절시켜 사업체의 유입이 중단되고 기존의 사업체도 양질의 노동력을 찾아 다른 지역으로 이전한다. 이는 지역고용시장의 노동수요를 감소시키고 노동수요의 감소는 다시 노동력을 유출시켜 지역경제를 약화시킨다.

서남대학교 남원 본교는 1995년 115명의 졸업생을 배출한 이후, 그동안 총 11,425명의 졸업생을 배출하였다. 그러나 면담조사 결과 높은 외지학생 비율과 남원 출신 졸업생의 타 지역 취업으로 지역 내 노동공급은 졸업생의 10~20% 정도로 매우 제한적이었던 것으로 나타났다. 이러한 사실을 고려해 볼 때, 2017년 졸업생(348명) 가운데 35~70명만이 지역노동시장에 공급되었다고 할 수 있다. 이와 같은 졸업생의 낮은 유입으로 지역고용시장에 미친 영향은 매우 미흡했으며, 폐교 이후에도 지역고용시장에 커다란 영향을 미치지 않는 것으로 분석되었다.

실제로 경제활동인구 기준 남원시의 노동공급은 2015년 45.300명에서 2017년 44,700명으로 감소하였으나 폐교 이후인 2018년 44,900명, 2020년 46.600명으로 오히려 증가하였다. 사업체 종사자 수 기준 노동수요도 2015년 26,699명에서 2017년 27,166명, 2018년 27,224명, 2019년 28,448명으로 폐교 이후에도 증가하였다. 이러한 지역고용시장의 변화는 비교 지역인 정읍시와 김제시와 비교하여 커다란 차이를 보이지 않고 오히려 남원시의 노동공급은 대학이 폐교되지 않은 정읍시와 김제시에 비해 더 높은 성장세를 보였다(그림 3). 이러한 사실은 서남대학교 졸업생의 낮은 지역고용시장 유입으로 인해 서남대학교 폐교가 남원의 지역노동시장에 큰 영향을 주지 않았음을 의미한다.

그림 3.

남원시의 노동공급과 노동수요 추이(주: 경제활동인구는 2/2분기 기준, 자료: 통계청, 지역별 고용조사, 전국사업체조사)

3) 지가의 영향

대학폐교가 지역경제에 미치는 영향 가운데 하나는 지가의 변동이다. 폐교로 학생과 교직원·대학의 지출이 지역에서 소멸되면 이들의 지출을 기반으로 기능을 유지해 온 주거임대사업과 도·소매업, 음식·숙박업, 오락·유흥업, 기계·설비업 등의 지역상권은 붕괴되고, 주거임대사업과 지역상권의 붕괴는 건물과 토지이용의 효용성을 감소시켜 지가의 하락을 가져온다.

남원시의 지가변동률은 지가지수 기준 2020년(100.0) 대비 2015년(88.6), 2016년(90.3), 2017년(92.9)로 매년 상승하였고, 폐교 이후에도 2018년(95.8), 2019년(98.4), 2020년(100.0)으로 지속적으로 증가하였다. 이러한 지가변동률은 비교 지역인 정읍시와 김제시와 비교하여 큰 차이를 보이지 않는다(그림 4). 따라서 서남대학교의 폐교는 남원시의 지가에 큰 영향을 주었다고 볼 수 없다. 특히 대학이 입지했던 광치동의 경우, 폐교 이후에도 지가지수는 2018년(95.9), 2019년(98.5), 2020년(100.0)으로 남원시보다 높았다. 이것은 2000년대 초반부터 학생 수의 감소가 서서히 진행되어 왔기 때문에 서남대학교의 폐교가 지역의 지가에 커다란 영향을 미치지 않았다고 볼 수 있다. 실제로 언론의 인터뷰에 따르면(한겨레, 2018) “학교가 한창 성장하던 1990년대부터 2000년대 초반까지는 상권과 주거임대사업이 번창했으나, 10년 전부터 학생 수가 줄면서 4~5년 전부터 상가들이 철수하기 시작했고 빈 원룸이 증가하였다”고 밝혔다. 이러한 사실은 대학의 구조조정과정에서 지역사회도 구조조정 되어왔기 때문에 서남대학교의 폐교가 지역의 지가에 큰 영향을 미치지 않았음을 의미한다.

그림 4.

남원시의 지가변동률(지가지수)(주: 기준시점(2020.9.1.=100) 광치동 지가지수: 2015(88.06), 2016(89.67), 2017(92.37), 2018(95.92), 2019(98.49), 2020(100.00), 자료: 한국 감정원)

4) 기술이전의 영향

지식기반경제에서 대학과 지역경제와의 긴밀한 협력관계는 지역발전의 중요한 수단이 되고 있다. 따라서 대학폐교는 대학과 지역사업체 및 기관과의 협력관계를 단절시켜 대학에서 배양된 전문지식과 기술의 지역 내 이전의 소멸로 인해 지식기반경제에서 지역경제의 발전은 약화된다.

서남대학교 자체평가 보고서(서남대학교, 2015)와 대학알리미 공식정보에 따르면, 서남대학교는 지역경제와 지역사회의 요구를 반영한 교육편성과 운영이 매우 미흡했고, 기술이전 건수 및 기술이전 수입과 교원·학생의 창업 건수 및 창업지원교육이 전혀 없어 대학에서 생산된 지식과 기술의 사회적 환원이 매우 불충분한 것으로 나타났다(표 3). 다시 말해, 서남대학교는 그동안 대학의 양적성장을 위해 지역경제 및 지역사회의 요구와 연계가 낮은 유사한 계열과 학과를 설치·운영해 왔다.¹⁰⁾ 이로 인해 지역경제의 수요와 졸업생의 공급이 유기적으로 결합되지 못했고, 지식과 기술의 생산거점이자 확산의 중추기관으로서 기능과 역할을 원활히 수행하지 못했다고 할 수 있다. 따라서 서남대학교의 폐교가 지역으로의 지식과 기술의 이전을 단절시켜 지역경제 발전을 크게 약화시켰다고 볼 수 없다. 다만 산학협력 연구의 국내 특허등록 건수 8건 중 4건이 지역 특산물인 추어와 오디, 야관문, 도토리 등을 활용한 음·식료품의 제조와 관련되었던 것을 고려할 때, 폐교에 따른 지역사업체와의 산학협력 단절은 지역산업과 사업체의 발전을 다소나마 저해했다고 볼 수 있다.

2. 대학폐교가 지역사회에 미친 영향

1) 인구성장의 영향

대학폐교는 지역 거주학생과 교직원, 대학시설의 소멸과 함께 이들의 지출을 기반으로 하는 시설과 사업체의 폐업으로 인구가 감소하고, 인구감소는 다시 지역경제의 침체를 악화시켜 인구유출을 야기한다.

남원시의 인구는 2015년 84,856명, 2017년 83,281명, 2019년 81,441명, 2020년 80,662명으로 서남대학교 폐교 이전부터 꾸준히 감소해 왔다. 이러한 인구감소 추세는 지역 대학이 폐교되지 않은 정읍시와 김제시와 비교하여 큰 차이를 보이지 않는다(그림 5). 따라서 서남대학교의 폐교가 남원시의 인구감소에 직접적인 영향을 주었다고 보기 어렵다. 남원시의 인구감소는 비수도권의 다른 중·소도시와 마찬가지로 출산율 저하에 따른 자연적 인구감소와 지역 경쟁력 감소로 인한 사회적 인구감소에 기인했다고 볼 수 있다.¹¹⁾ 그리고 대학이 입지했던 광치동의 인구는 2017년 601명, 2018년 601명, 2019년 602명, 2020년 603명으로 폐교 이후에도 커다란 변화를 보이지 않았다. 이러한 사실은 대학생들이 주민등록을 거주지로 옮기지 않는 경향과 함께 그동안 대학의 구조조정과정에서 지역사회가 함께 구조조정 되어왔기 때문에 서남대학교의 폐교가 지역사회의 인구변화에 큰 영향을 미치지 않았다고 볼 수 있다.

그림 5.

남원시의 인구변화(주: 광치동 인구(2017 601명, 2018 601명, 2019 602명, 2020 603명), 자료: 통계청(주민등록 기준(12월 말)), 향교동 내부자료)

2) 지역 연구활동의 영향

대학폐교에 따른 대학원과 부설 연구소의 폐쇄는 지역기반 연구활동의 단절로 지역문제와 지역사회에 대한 관심을 감소시켜 지역사회의 발전을 약화시킨다.

서남대학교 남원 본교는 폐교 이전 4개 대학원(일반대학원, 교육대학원, 경영·행정대학원, 사회정책대학원)과 4개 부설 연구소(공학기술연구소와 기초의과학연구소, 사회과학연구소, 춘향문화연구소)를 두었다. 그러나 기초의과학연구소를 제외한 나머지 3개 부설 연구소는 학술지 발행과 국내·외 학술대회 개최, 회원 수가 전무하였고, 부설 기초의과학연구소 또한 논문집을 연 1회 발간했다고 등록되어 있으나 발간 건수는 없는 것으로 나타났다(표 4). 따라서 부설 연구소는 지역기반 연구활동을 통한 지역사회의 발전에 전혀 기여하지 못했다고 할 수 있다.

다만 대학원은 매우 미흡하지만 지역기반 연구활동을 통해 지역사회의 발전해 다소나마 기여했다고 볼 수 있다. 대학원 졸업생이 그동안 발표한 820여 편의 학위논문 가운데 20여 편이 남원지역을 기반으로 한 논문이었다. 이들 논문은 남원지역 시민단체의 실태와 문제점 등 지역사회와 관련된 논문이 10편으로 가장 많고, 남원 옹기 및 도요지의 실태조사 등 지역문화제의 보존과 관련된 논문이 4편, 남원시의 지역경제개발 전략 등 지역경제 및 지역개발과 관련된 논문이 2편, 남원 하천의 효율적인 수질관리 등 지역환경과 관련된 논문 2편 등이었다(표 5). 하지만 지역을 기반으로 한 연구논문 수가 절대적으로 부족하여 실질적인 지역문제의 해결과 지역사회의 활성화에 크게 기여했다고는 볼 수 없다. 그러므로 서남대학교 폐교에 따른 부설 연구소와 대학원의 폐쇄가 지역기반 연구활동을 단절시켜 지역사회의 발전을 크게 약화시켰다고 할 수 없다.

3) 지역사회 혁신과 문화창출의 영향

대학폐교가 지역사회에 미치는 영향 가운데 하나는 대학의 지역사회 봉사기능과 지역문화 참여기능의 소멸로 지역사회의 발전력이 저하된다. 봉사기능과 참여기능의 단절로 지역주민의 복지서비스 욕구해소와 지역사회의 혁신·통합능력이 약화되고, 지역문화의 계승·발전과 문화창출능력이 저하된다. 그리고 대학폐교에 따른 대학부속 문화시설과 교육시설의 폐쇄는 지역주민의 여가활동공간의 소멸과 교육 참여기회의 단절로 지역사회의 발전이 저하된다.

서남대학교 자체평가 보고서에 따르면(서남대학교, 2015), 대학 구성원의 지역사회 봉사활동과 지역문화 참여활동이 지역의 사회발전과 문화발전에 적지 않은 기여를 한 것으로 평가하였다. 그 근거로 사회봉사 교과목 운영과 교원의 봉사활동 참여, 학생들의 전공연계 봉사동아리와 자체 봉사동아리의 봉사활동 등을 들었다(표 6). 일례로 간호학과 봉사동아리(DIVA)는 의료혜택을 받지 못하는 오지마을 주민들에게 간호 봉사활동을 해왔으며, 의예과 교육봉사동아리는 남원지역 청소년 멘토링 활동과 병원·요양원·장애인복지시설 등에서 봉사활동을 하였다. 그리고 대학 구성원은 지역문화제인 춘향제와 남원 흥부제, 남원 예술제에 참여함으로써 전통문화의 계승·발전과 문화창출에 기여하였다(전북일보, 2015).

그러나 대학부속 문화시설은 도시외곽 입지에 따른 낮은 접근성과 부실공사로 인한 중앙도서관의 장기 폐쇄¹²⁾, 부속 박물관·미술관·문화센터의 부재, 부실한 평생교육원 운영 등으로 지역주민에게 충분한 여가활동공간과 교육 참여기회를 제공하지 못했다고 볼 수 있다. 따라서 서남대학교의 폐교는 대학 구성원의 지역사회 봉사활동과 지역문화 참여활동을 단절시켜 지역사회의 발전을 다소나마 약화시켰다고 할 수 있다. 하지만 여가활동공간의 소멸과 교육 참여기회의 단절로 지역사회의 발전을 크게 저하시켰다고 할 수는 없다.

V. 요약 및 결론

최근 학령인구의 감소에 따른 대입가능자원의 부족으로 학생충원이 어려운 비수도권 중·소도시 입지대학들의 폐교가 예상된다. 그러나 비수도권 중·소도시의 입지대학은 지역경제와 지역사회에서 큰 역할과 기능을 담당하고 있으므로 무분별한 대학폐교는 침체된 중·소도시의 지역경제와 지역사회의 쇠퇴를 가속화시킬 수 있다. 이에 따라 본 연구는 남원 서남대학교를 사례로 대학폐교가 지역경제와 지역사회에 미친 영향을 분석하였다. 연구결과는 다음과 같다.

우선, 서남대학교는 그동안 양적성장의 추구로 지역경제와 지역사회의 요구를 반영하지 못한 교육활동과 연구활동을 보였다. 이에 따라 지역경제의 수요와 졸업자의 공급이 유기적으로 결합되지 못했고, 지식과 기술의 생산거점이자 확산의 중추기관으로서 기능과 역할을 원활히 수행하지 못했다. 따라서 서남대학교의 폐교가 지역고용시장과 지역기술이전, 지역문제 해결에 미친 영향은 매우 적었다.

그리고 서남대학교는 정부의 대학구조조정과정에서 정부지원제한대학 및 경영부실대학으로 연속 지정됨에 따라 대학규모가 지속적으로 축소되었고, 대학규모의 축소와 함께 지역사회 또한 함께 구조조정 되었다. 이에 따라 서남대학교의 폐교가 지역소득의 감소와 지가변동, 인구감소에 미친 영향은 상대적으로 적었다.

마지막으로 서남대학교는 도시외곽 입지에 따른 낮은 접근성과 부실한 문화시설 및 교육시설로 인해 지역주민에게 충분한 여가활동공간과 수준 높은 교육기회를 제공하지 못했다. 따라서 서남대학교 폐교가 여가활동공간과 교육 참여기회를 감소시켜 지역사회의 발전을 약화시켰다고 할 수 없다. 그러나 미흡하지만 서남대학교 구성원의 지역사회 봉사활동과 지역문화 참여활동은 다양한 복지서비스의 욕구가 증가하는 현대사회에서 공적·제도적 복지서비스의 제공 한계를 일부분 대체하는 역할을 하였다고 할 수 있다. 따라서 서남대학교의 폐교로 인한 지역사회 봉사활동과 지역문화 참여활동의 소멸로 지역사회의 혁신·통합 능력과 지역문화의 계승·발전 및 문화창출 능력이 다소 약화되었다고 할 수 있다.

이상의 분석을 바탕으로 대학폐교에 따른 중·소도시의 지역경제와 지역사회의 부정적 영향을 최소화시킬 수 있는 방안을 살펴보면 다음과 같다. 우선, 폐교 이전에 중·소도시 입지대학이 지역경제와 지역사회에서 가지는 기능과 역할을 명확히 분석해야 한다. 분석을 통해 입지대학이 지역경제와 지역사회의 발전에 기여하는 기능과 역할이 크다면, 정부 및 지방정부는 재정지원 또는 대학인수와 함께 지역사회의 요구를 반영한 학과 및 정원 등 구조조정에 의한 회생정책을 마련해야 한다. 이와는 달리 입지대학이 지역경제와 지역사회의 발전에 끼치는 기능과 영향이 적다면 폐교로 인한 지역의 부정적 영향이 최소화될 수 있도록 학과와 학생 수를 점진적으로 감축시켜, 대학의 구조조정과정에서 지역사회가 함께 구조조정 될 수 있는 대학폐교 정책을 마련해야 한다.

끝으로 본 연구는 서남대학교가 부실경영으로 인해 지역사회에서의 기능과 역할을 오래전에 상실했기 때문에 폐교가 남원의 지역경제와 지역사회에 미치는 영향이 상대적으로 적다는 것을 의미하며, 폐교에 따른 부정적인 영향이 전혀 없다는 것을 의미하지 않는다는 것을 밝혀둔다. 그리고 대학폐교에 따른 지역공동체의 쇠퇴와 지역사회의 교육열 감소 등을 분석하지 못한 한계점이 있을 밝혀둔다.

주

1) 2017년 기준 남원시는 총인구와 경제활동인구, 사업체 종사자 수, 대학, 학생 수에서 김제시 및 정읍시와 유사한 지역현황을 보였다(표 7).

2) 대학의 높은 파급효과로 낙후지역을 개발하기 위해 1990년대 초 충북 제천시에 세명대학, 충남 논산시에 논산대학(현 건양대학), 전북 남원시에 서남공과대학(구 서남대학)이 설립되었다. 그리고 의료복지의 사각지대를 해소하기 위해 1990년대 중반 전북 남원시 서남대학과 강원도 강릉시 관동대학, 충남 논산시 건양대학에 의과대학이 설치되었다.

3) 서남대학교는 2010~2017년 동안 정부재정지원제한대학(10~14년), 경영부실대학(13~14년), 대학구조개혁평가 최하 등급 E등급(15년), 대학구조개혁평가 재평가 E등급(16년), 1주기 대학구조개혁평가 2차 년도 이행점검 심의 결과 E등급(17년) 등을 받았다.

4) 폐교되기 전 남원 본교에는 12개 학과와 4개 대학원, 4개 부설연구소와 도서관·학생생활관·전자계산소·보건진료소·교육방송국·대학신문사를 부속기관으로 두었다. 그리고 독립기관으로 산학협력단과 평생교육원·부속병원(광주)이 있었다.

5) 2000년 이후 폐교대학의 폐교연도와 입지도시는 광주예술대(2000, 나주시), 아시아대(2008, 경산시),개혁신학교(2008, 음성군), 명신대(2012, 나주시), 성화대(2012, 강진군), 선교청대(2012, 천안시), 건동대(2013, 안동시), 한민학교(2013, 논산시), 국제문화대학원대(2014, 청양군), 경북외대(2014, 대구광역시), 벽성대(2014, 김제시), 인제대학원대(2015, 서울), 한중대(2018, 동해시), 대구미래대(2018, 경산시), 대구외대(2018, 대구광역시), 서남대(2018, 남원시), 동부산대(2020, 부산시), 서해대(2021, 군산시) 등이며, 이 가운데 선교청대와 경북외대, 대구외대, 인제대학원대, 동부산대를 제외한 13개 대학이 인구 30만 미만의 중·소도시에 입지한 대학이었다. 그리고 폐교사유는 대부분 학생 부족난으로 인한 재정적 어려움과 재단비리, 부당학위 및 부당학점 부여 등이다.

6) 소득창출모델은 대학입지가 끼친 지역소득 창출효과를 분석하는 방법으로 고용소득 증가와 외지진학비용 감소의 직접소득효과, 학생·교직원·대학의 지역 내 지출 증가의 간접소득효과, 직접소득과 간접소득의 증가로 인한 지역 내 지출·생산·분배의 유도소득효과로 분석한다(Daranee, 1976; 오충원, 2008; 황규선 등, 2007; 김태경 등, 2012).

7) 아르바이트 포털 알바몬이 2018년 대학생 2,739명을 대상으로 '월 평균 생활비'를 주제로 설문조사를 실시한 결과 자취 또는 하숙 등 본가에서 떨어져 생활하는 대학생이 본가거주 대학생에 비해 21만 원 정도 많았다(베리타스 알파, 2018.03.16 ).

8) 통계청의 ‘가계동향조사’에 따르면, 2017년 1인 가구 월 평균 소비지출은 156만 원이며 이 가운데 주거생활비용은 주거·수도·전기 지출 26만 원, 가정용품·가사서비스 지출 5만 원, 문화·교육비 지출 4만 원 등 총 35만 원이었다. 따라서 나머지 121만 원이 기타 소비활동에 지출된다고 볼 수 있다.

9) 대학이 지역경제에 미치는 유도소득 승수는 황규선 등(2007)는 0.57로 추산하였고 김태경 등(2012)는 0.51로 추산하였다. 본 연구에서는 시의성을 감안하여 김태경 등(2012)의 유도소득 승수를 사용하였다.

10) 1991년 10개 학과(공업경영학과, 수학과, 물리학과, 화학과, 생물학과, 전자계산학과, 전자공학과, 전기공학과, 토목공학과, 건축공학과)로 설립된 서남대학교는 종합대학 승격 이후 공업경영학과(야, 92년)·경영정보학과(93년)·경영학과(95년), 전산통계학과(93년)·전자계산학과(야, 93년)·전산통계학과(야, 94년) 등 유사학과 증설과 인문·사회·보건·예술계열 학과를 설치하였다.

11) 남원시의 자연적 인구감소는 2015년(-332명), 2016년(-333명), 2017년(-443명), 2018년(-478명)이고, 사회적 인구감소는 2015년(-471명), 2016년(-358명), 2017년(-461명), 2018년(-707명)이었다.

12) 서남대학교 남원 본교는 도시외곽에 위치하여 도심에서 대중교통을 이용하여 40~50분이 소요되었다. 그리고 중앙도서관은 부실공사로 2000년대 초부터 폐쇄되었다.