I. 서론
II. 스케일, 혁신, 지역발전
III. 혁신도시 조성. 성공 혹은 실패?
1. 국가 균형발전과 혁신도시의 조성1)
2. 혁신도시의 성과 평가와 스케일
IV. 빵과 고구마가 이끄는 혁신: 혁신도시는 왜 혁신을 일으키지 못했나
1. 혁신도시 내의 골치덩이, 클러스터 용지
2. 클러스터 용지를 비우게 만든 스케일의 정치
Ⅴ. 요약 및 결론
I. 서론
[사례 1] ○○ 혁신도시에서 오랫동안 비어있던 부지 중 하나에 드디어 바이오 기업의 본사라는 안내를 내걸고 건물 신축이 시작되었다. 몇 개월 뒤 공사 현장에는 ‘바리스타, 파티쉐 모집’이라는 현수막이 내걸렸고, 다시 몇 개월 뒤 건물 대부분의 공간에는 대형 베이커리 카페가 영업을 시작하였다. 카페 위층의 공간은 아직까지 바이오 기업의 본사가 입주하지 않은 채 비어있다.
[사례 2] △△ 혁신도시를 상징하는 31층의 공기업 본사 옆에는 7만 여 ㎡에 달하는 넓은 부지가 오랫동안 개발되지 않은 채 남아 있었다. 어느 날 이 땅에 누군가가 트랙터와 수십 명의 인부를 동원해 대규모로 고구마를 심었고, 수확철이 되자 또 인부들을 동원해 걷어갔다. 수확 후 남은 고구마들은 주말농장이 생긴 마냥 인근 주민들이 가족 단위로 고구마 캐기 체험을 할 수 있었다.
수도권에 소재한 주요 공공기관을 지방으로 이전해 국토의 균형발전을 달성하고자 한 혁신도시 정책이 도입된 지 어느 덧 20년이 넘는 시간이 흘렀다. 처음 계획했던 기반시설의 조성과 공공기관의 이전은 모두 마무리되었으며, 혁신도시 내의 공동주택용지도 이미 아파트 건설이 끝나 주민들이 모두 입주하였다. 정부는 물리적인 측면에서 혁신도시를 조성하는 이른바 <혁신도시 시즌 1>을 마무리하고, 2018년부터 다시 혁신도시의 질적 향상을 위한 목적으로 <혁신도시 시즌 2> 정책을 추진하고 있다(국토교통부, 2020). 그렇다면 계획했던 일단의 사업이 모두 마무리된 전국의 혁신도시는 현재 어떤 상황에 놓여있을까? 그리고 혁신도시의 조성은 과연 정책을 구상하면서 의도했던 고유의 목적을 효과적으로 달성하였을까?
혁신도시 정책은 국가적 주요 과제로 추진되었기에 혁신도시 조성의 필요성과 추진방향에 대해서는 정책 도입 단계부터 많은 논의가 진행되었다. 그리고 혁신도시의 조성이 실제 본격화된 시점부터는 정책 추진주체인 정부부처부터 시작해 많은 연구자들이 구체적인 실증 데이터를 바탕으로 다양한 방법론을 이용해 그 성과를 평가하고 있다(국토교통부 2020; 원광희, 2006; 임태경, 2019; 전미선･한승혜, 2020; 유승남･고준호, 2023 등). 그럼에도 불구하고 본 연구는 스케일(scale)이라고 하는 지리학적 개념을 통해 현재까지의 혁신도시 정책 추진과정과 그 효과성에 대해 다시 한 번 고찰해 보고자 한다. 스케일은 지리학에서 원래 1:25,000, 1:50,000과 같이 지도상의 축척을 나타내는 용어였지만, 현재 학문적으로 사용되는 스케일 개념은 이러한 단순 정의에서 벗어나 자연 혹은 인문적 사건과 과정, 관계들이 일어나고 작동하는 지리적 범위를 가리키는 용어로 확장되었다(Sheppard and McMaster(eds.), 2004). 최근 이루어지고 있는 인문지리학에서의 스케일에 대한 강조는 동일한 현상도 지역(local), 국가(national), 세계(global) 등 그것을 접근하는 공간 스케일에서 따라 그 의미가 달라지기 때문에 지리적 현상을 적절하게 이해하기 위해서는 그에 적합한 스케일의 차원에서 접근해야 한다고 보기 때문이다(Moore, 2008).
본 연구는 이러한 관점에서 현재 혁신도시에서 실제 발생하고 있는 현상에 대한 관찰을 바탕으로, 현상이 출현하게 된 배경과 과정을 혁신도시 입지 선정에서부터 시작되는 정책결정 과정의 스케일 문제와 연관시켜 다시 살펴보는 것을 목적으로 한다. 연구의 대상은 2024년을 기준으로 현재까지 진행된 혁신도시 정책과 실제 혁신도시가 조성된 전체 지역으로 하며, 구체적인 사례의 분석은 경남 진주시의 경남혁신도시와 전남 나주시의 광주･전남공동혁신도시(빛가람혁신도시)를 중심으로 살펴보았다. 본 연구는 이미 진행된 많은 선행연구와 달리, 구체적인 데이터와 분석기법을 활용하여 혁신도시 정책의 성과에 대한 계량적 분석을 진행하기 보다는 상대적으로 강조되지 않았던 관점에서 정책을 재검토하는 것을 목적으로 한다. 따라서 주장의 근거로 정량적 자료와 구체적인 분석을 결여하고 있다는 점은 본 연구의 한계에 해당함을 미리 밝혀둔다.
II. 스케일, 혁신, 지역발전
1993년 미국 지리학계가 지리학이라고 하는 학문 분야에 대한 종합적인 평가를 위해 조직한 ‘지리학재발견위원회’(Rediscovering Geography Committee)는 지리학이 과학적 측면에서 학문적 기여를 한 부분으로 장소에서의 통합, 장소 간의 상호의존성과 함께 스케일 사이의 상호의존성을 제시하였다(안영진 등 역, 2021). 특정 현상이나 과정을 잘못된 공간 규모에서 바라보면 그 본질을 제대로 이해할 수 없게 되는데, 지리학자들은 이러한 오류를 범하지 않도록 기여해 왔다는 점이다. 공간에 대한 이해를 바탕으로 하는 지리학에 있어 그만큼 공간 규모, 즉 스케일의 문제는 핵심적 요소이자 다른 학문과 차별화되는 특징이라고 할 수 있다(Howitt, 1998). 하지만 스케일은 미리 주어지거나 고정된 실체가 아니다. 사건이나 관계들이 작동하는 무대는 지역, 도시, 국가 등이 모여 각각의 스케일을 구성하며 이러한 스케일은 공간적으로 중첩되기도 하고, 현실에서의 정치･경제･사회적 과정을 통해 끊임없이 변화하는 역동적인 과정을 거치기도 한다. 따라서 최근에는 지리적 현상의 스케일 문제를 정치, 사회, 경제, 문화적 과정의 복잡한 상호작용으로 이해하려고 한다(Marston, 2000; 엄은희, 2012). 이러한 스케일의 역동성을 이해하기 위해서 주체들의 전략적 선택과 관련한 ‘스케일의 정치’가 구성되는 과정을 살펴보는 것이 필요해지는데, 이는 각각의 행위자들은 사회 현상을 자신에게 유리하게 이용하기 위해 그것이 작동하는 공간적 스케일을 상이한 방식으로 규정하려고 하기 때문이다. 그리고 이렇게 규정된 공간적 스케일은 다시 사람들이 그 현상을 인식하고 해석하는 방식에 영향을 주게 된다. 이러한 점에서 사회 현상을 고정된 특정한 스케일이 아니라 다층적이고 복합적인 스케일의 측면에서 접근하고 여러 스케일 간 상호영향을 이해하고자 하는 다중스케일(multi-scale) 관점에 대한 요구 역시 제기된다(박배균, 2012; 장세훈, 2013; 이진수 등, 2015).
스케일의 문제는 다양한 지리적 현상에서 나타난다. 그 중에서 본 연구에서 중점적으로 다루고 있는 혁신도시의 혁신 문제와 지역발전 정책의 측면에서도 이러한 스케일 측면의 논의는 적용이 가능하다. 우선은 혁신활동의 적절한 공간적 스케일이 무엇인가에 대한 관점이다. 경제의 세계화 심화와 지식기반경제로의 전환에 따라 경제지리학에서는 1990년대부터 이른바 ‘신경제지리학’이라고 불리는 학문적 경향이 나타났으며, 동태적 경제지리 현상들을 설명하기 위한 새로운 용어들이 다수 등장하였다(박삼옥, 2006). 그 중에서도 학문적인 차원 뿐만 아니라 정책적 차원에서도 가장 주목을 받은 것 중 하나가 바로 포터(M. Porter)가 제안한 클러스터(cluster) 개념과 경쟁력의 원천으로서의 혁신활동이다. 클러스터는 특정 산업의 상호 연관된 기업들과 기관들이 근접하여 집적된 지구로, 특정 산업 부문의 기업 뿐만 아니라 이들을 지원하는 대학, 정부, 연구기관 등 제도적 기반이 존재하고, 네트워크와 집단학습을 통해 혁신을 만들어낼 수 있는 메커니즘을 갖춘 지역을 의미한다(이종호･이철우, 2008). 즉, 주체들이 단순한 공간적 집적만을 이룬 것이 아니라 제도적 밀집으로 고도의 상호 연계체계를 구축해야만 진정한 클러스터로 볼 수 있다. 클러스터의 혁신체계 구축에 있어서 비시장적 상호 의존관계를 통한 상호작용적 학습과 암묵지(tacit knowledge)와 기술의 교환 등이 중요하게 강조되기 때문에 신뢰관계의 구축과 혁신 네트워크 형성을 위한 지리적 근접성이 매우 중요한 의미를 가지게 된다. 따라서 이러한 활동들이 긴밀하게 연계될 수 있는 공간 단위로 지역적 스케일이 강조된다. 혁신체계 논의에서 초기에는 국가 단위의 국가혁신체계(national innovation system) 논의가 주를 이루었지만, 혁신의 공간적 단위는 이 보다 더 작은 지역 단위 스케일이 되어야 한다는 점에서 이후 지역혁신체계(regional innovation system)에 대한 논의로 전환된 것 역시 이러한 이유이다(Cooke, 2001; Scott and Storper, 2003; 김선배, 2001). 물론 최근에는 암묵적 지식의 교환이나 네트워킹이 반드시 지리적 근접성에 기반한다는 관점 대신 글로벌 파이프라인(global pipeline)으로 불리는 초국적 관계망과 연결성 역시 암묵적 지식의 수용과 전파에 중요한 역할을 수행한다는 관점 역시 널리 받아들여지고 있어 스케일의 또 다른 변화도 감지된다(Bathelt et al., 2004; 이재열･박경환, 2018).
국토계획 및 지역계획에 있어서 스케일의 문제는 보다 더 직접적이면서도 논쟁적인 주제가 될 수 있다. 우리나라는 경제성장 과정에서 특정 지역을 성장거점(growth pole)으로 구축해 발전을 유도하고 그에 따른 낙수효과(trickle down)를 통해 국가 전체의 성장을 노리는 거점개발 방식을 추진하였다. 하지만 이 과정에서 성장거점 지역만 차별적으로 발전하면서 국토공간의 불균형 문제가 심화되었다(백일순･최민정, 2024). 이에 따라 우리나라의 국토 정책 관련 최상위계획인 <국토종합계획>에서는 매 계획마다 지역균형발전을 가장 중요한 목표로 지속적으로 제시하고 있지만, 그럼에도 불구하고 계획이 진행될수도록 오히려 불균형의 문제는 완화되는 것이 아니라 심화되고 있는 실정이다. 하지만 거점개발 방식과 균형개발 방식으로 대비되는 두 가지의 공간전략 역시 스케일을 다르게 할 경우에는 그 구분이 모호해질 수 있다. 본 연구에서 주요하게 다루는 혁신도시 정책을 보더라도 혁신도시 조성은 정책의 도입과정에서부터 수도권과 비수도권의 불균형 문제를 해결하기 위한 대표적인 균형개발 방식의 정책이라고 볼 수 있다. 하지만 혁신도시는 특정한 지리적 공간에 차별적으로 자원을 투입하여 개발해 성장거점을 만든다는 점에서 그 개발의 양상은 지역적 스케일에서는 거점개발 방식을 택하게 된다. 따라서 국가 스케일에서의 균형과는 달리 넓게는 시･도 내의 시･군간, 좁게는 해당 시･군 내에서 원도심과 혁신도시 간과 같이 지역적 스케일에서는 오히려 새로운 불균형의 양상을 가져오기도 한다(정태호･이성호, 2022; 이동윤･정석, 2024 등). 즉 균형의 공간적 스케일을 어디에 두느냐에 따라서 동일한 정책이라고 하더라도 그 효과는 균형과 불균형의 결과를 동시에 가져올 수 있게 된다. 본 연구는 이러한 관점을 중심으로 혁신도시 조성 과정에서의 균형발전의 스케일의 문제로 인해 혁신도시에서 어떠한 실제 공간적 양상이 나타나게 되었는지를 여러 사례의 관찰을 통해 살펴보고자 한다.
III. 혁신도시 조성. 성공 혹은 실패?
1. 국가 균형발전과 혁신도시의 조성1)
우리나라는 급속한 경제성장 과정에서 수도권의 거대화･과밀화와 이에 수반되는 비수도권의 침체로 국토가 양극화되는 문제를 안게 되었다. 참여정부에서는 이러한 수도권 일극 구조를 완화하기 위한 국가균형발전의 핵심 정책으로 행정중심복합도시인 세종시 건설과 함께 전국에 혁신도시를 건설해 수도권에 집중된 공공기관을 지방으로 이전하는 정책을 추진하였다. 혁신도시 정책의 추진과정을 정리하면 다음과 같다.
2002년 대통령 선거에서 당시 노무현 후보는 150대 핵심과제 공약 중 하나로 ‘신행정수도의 건설과 지역균형발전 추진’ 과제 하에 중앙행정기관 소속기관과 공공기관을 적극적으로 지방으로 이전하는 방안을 제시하였다. 이후 대통령 취임 후인 2003년 6월 대구에서 열린 제9차 국정과제회의에서 「국가균형발전을 위한 구상」을 통해 2003년말까지 1차 공공기관 지방이전 계획을 수립해 추진한다고 발표하였다. 그리고 같은 해 11월 열린 국정과제회의에서 국가균형발전위원회와 국토교통부가 비공개로 ‘국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 추진방안’을 통해 245개 공공기관을 이전검토 대상기관으로 보고하였다. 12월에는 공공기관 지방이전의 법적･제도적 근거가 되는 「국가균형발전특별법」이 국회 본회의를 통과해 2004년 4월부터 시행되었으며, 2004년 8월에는 공공기관 지방이전의 기본원칙과 추진방향을 담은 로드맵인 ‘新수도권 발전 및 혁신도시 건설방안’이 발표되었다. 그리고 2005년 6월에는 국무회의의 심의를 거쳐 ‘공공기관 지방이전 계획’이 공식적으로 확정･발표되었다. 이전 대상 공공기관은 수도권에 소재해야 할 특별한 사유가 없는 모든 공공기관으로 설정해 수도권에 소재하고 있던 345개 공공기관 중 175개 기관이 이전 대상기관으로 최종 선정되었으며2), 수도권과 대전광역시를 제외한 12개 시･도에 기능군에 따라 분산 배치한다는 원칙 하에 시･도별 이전 기관도 발표되었다.
혁신도시 입지 선정에 대해서는 2005년 7월 입지 선정의 원칙과 기준 등을 담은 「혁신도시 입지선정지침」이 확정･발표되었으며, 이 지침에 따라 시･도별로 ‘혁신도시 입지선정위원회’를 구성해 예비후보지를 선정하는 과정을 진행하였다. 2005년 10월 전북의 혁신도시 입지 선정을 시작으로 그 해 12월까지 시･도별로 혁신도시 후보지가 선정되었으며, 광주와 전남이 나주시 일대에 공동혁신도시를 조성하기로 하면서 혁신도시의 수는 10개로 조정되었다. 혁신도시의 효과적인 추진을 위해 2007년에는 「공공기관 지방 이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 혁신도시법)3)이 수립되었으며, 혁신도시 개발계획 수립의 가이드라인에 해당하는 ‘혁신도시 계획기준’이 마련되면서 본격적인 개발에 착수하였다. 2007년 4월에 10개 혁신도시의 지구지정이 완료되고 2007년 9월 제주와 경북을 시작으로 부지조성공사가 시작되었으며, 2008년 12월에는 모든 혁신도시의 실시계획 수립이 완료되었다. 혁신도시로의 공공기관 이전은 2012년부터 시작해 2019년 12월에 예정된 공공기관의 이전이 모두 완료되었다. 개발사업과 기반시설 설치, 정주환경 개선 등 혁신도시 조성에 들어간 전체 사업비는 12조 3,718억원이며, 10개 혁신도시의 2030년 기준 전체 계획인구는 271,000명, 2015년 말을 기준으로 이전기관 전체 종사자 수는 40,459명이다. 2018년부터는 혁신도시의 질적 향상을 위한 <혁신도시 시즌2> 정책을 시작해 2030년까지 특화발전 지원, 정주환경 개선, 산업클러스터 활성화 등의 사업이 추진되고 있으며, 2020년 10월에는 비수도권 지역 중 혁신도시 지정에서 빠져있던 대전과 충남에 각각 혁신도시가 추가 지정되면서 전국의 혁신도시 수는 12개로 늘어났다.
2. 혁신도시의 성과 평가와 스케일
1) 혁신도시의 성과 평가에 대한 논의
혁신도시 조성은 국토균형발전이라고 하는 국가적 당면과제를 해결하기 위한 핵심 정책인 동시에 막대한 규모의 자본 투입과 수많은 이해관계자들의 물리적 이동을 수반하고 있다는 점에서 그 성공 여부에 대해 많은 연구자들이 관심을 기울여왔다. 혁신도시 정책 도입 초기에는 혁신도시 조성에 따른 실질적인 성과에 대한 분석보다는 정책의 필요성과 앞으로의 발전 방향, 파급효과 등에 대한 전망이나 제안이 주를 이루었다면(원광희, 2006; 이보영, 2011 등), 공공기관의 이전이 본격화된 2010년대 중반 이후에는 실제 데이터를 바탕으로 정책의 파급효과를 검증하는 연구들이 점차 늘어나고 있다(임태경, 2019; 전미선･한승혜, 2020; 유승남･고준호, 2023; 임소현･지수호, 2024 등). 다만 혁신도시의 성과, 즉 성공 여부를 어떤 관점에서 그리고 어떠한 기준으로 분석해야 하는가에 대해 명확한 방법이 없기 때문에 연구자별로 다양한 방식으로 그 성과를 평가하고 있다.
혁신도시의 성과 평가는 도시 자체의 자립적･자족적 기능 확보 여부 뿐만 아니라 무엇보다 정책이 원래 목표로 했던 국토균형발전에 얼마나 기여했는가의 여부를 포함하여 종합적으로 평가해야만 한다. 하지만 현재까지 진행된 많은 연구는 이러한 종합적인 측면보다는 보통 인구 이동의 측면과 경제적 성과의 측면에서 혁신도시의 성공 여부를 평가하는 경우가 다수를 차지한다. 이는 수도권에 집중되어 있던 인구와 경제 주체를 비수도권으로 직접적으로 옮기는 것이 정책 추진과정에서 1차적인 목표로 진행되었기 때문에 그 목표의 달성 여부를 평가하는 것이 가장 손쉽다는 점에서 기인한다고 볼 수 있다.
인구 이동의 측면에서 혁신도시의 성과를 분석한 연구는 1차적으로 혁신도시가 계획한 인구를 달성하였는가와 혁신도시로 유입된 인구가 어디에서 이주해 왔는가에 주로 초점을 맞춘다. 그리고 혁신도시 조성사업이 수도권에 집중된 인구를 지방으로 이전시키기 위한 목적이라는 점을 고려하여 혁신도시의 유입 인구 중 특히 수도권에서의 인구 유입 정도를 중요하게 평가하였다(임태경, 2021; 강성원 등, 2023; 이동윤･정석, 2024 등). 이러한 연구들에 따르면 혁신도시가 조성되고 공공기관의 이전이 본격화되는 초기에는 상대적으로 수도권에서 혁신도시 소재 지역으로 상당한 규모의 인구가 이동하였으며, 그 정도는 혁신도시가 조성되지 않은 지역과 비교할 때 유의미한 정도의 차이를 보인다. 따라서 인구 유입의 측면에서 볼 때 혁신도시 조성은 어느 정도의 성과를 보인다고 할 수 있다. 하지만 공공기관 이전이 어느 정도 마무리 된 2015년 경 이후에는 이러한 인구 이동의 양상이 현저하게 줄어들고 있으며 최근에는 혁신도시 소재 지역에서 수도권으로 재유출되는 흐름도 증가하고 있어, 혁신도시 조성에 따른 인구유입 효과는 공공기관 이전에 따른 직접적인 효과로 인해 한시적으로 나타났을 뿐 지속적인 인구 유입으로 이어지지는 못한다고 볼 수 있다(강성원 등, 2023; 김혜림･문태현, 2023; 임소현･지수호, 2024). 또한 혁신도시로의 인구 유입이 양적인 측면은 어느 정도 달성하였지만, 원래의 정책에서 목표로 한 수도권 인구의 분산 효과보다 오히려 혁신도시의 모도시와 주변 지역의 인구를 빨아들이는 효과가 더 크게 나타나 모도시와 주변지역의 쇠퇴를 야기한다는 분석도 있다. 특히 이러한 인접지역에서의 인구 유출 현상은 기존 도시와 분리되어 독립적으로 조성된 신도시형 및 중소도시에 조성된 혁신도시에서 상대적으로 더 크게 나타난다(이상원 등, 2022; 이동윤･정석, 2024).
혁신도시 정책을 경제적 성과를 중심으로 평가한 연구들도 혁신도시가 조성된 지역이 대체적으로 지역내총생산(GRDP), 1인당 지방세액, 노동자 수 등 경제활동의 여러 분야에서 양적 측면의 지표를 중심으로 긍정적인 효과가 나타나는 것으로 분석하고 있다(송영재･김지엽, 2020; 김연준 등, 2022; 고정우 등, 2023 등). 하지만 동시에 혁신도시 조성지역에서 경제 부문의 양적 성장이 주로 서비스업과 같은 특정한 업종에 집중되어 있으며 노동생산성, 지역 산업의 특화와 다양성, 경쟁도와 같은 질적 지표에서는 별다른 영향을 미치지 못하고 있어 경제적 성과 역시 제한적이라는 점을 같이 언급한다(김준성, 2022; 김혜림･문태현, 2023). 혁신도시의 지구 선정이나 기관 이전 자체만으로는 지역의 경제여건을 변화시키는데 크게 영향을 미치지 못하며, 특히 정주환경이 제대로 조성되지 않아 이전기관 종사자 혼자만 옮겨가는 이른바 단신이주가 많이 나타나는 지역에서 이러한 영향이 더욱 잘 나타난다. 따라서 이전기관 종사자의 동반이주가 가능하도록 교육 등 다양한 정주환경의 조성이 효과적으로 같이 이루어져야만 비로소 혁신도시 조성이 지역에 유의미한 긍정적 변화를 이끌 수 있다는 점을 제시한다(전미선･한승혜, 2020).
종합하자면 혁신도시 조성에 따른 지역 활성화 정도는 인구유입의 효과나 경제 활성화 효과 등을 고려할 때 혁신도시가 조성되지 않은 지역과 비교할 때 어느 정도 가시적인 성과가 있었다. 하지만 동시에 혁신도시의 조성 효과가 공공기관의 이전에 따른 직접적인 효과에 한정되는 경향이 나타나며 지속성이나 다른 부문으로의 파급 정도는 제한적이라고 본다. 특히 혁신도시 조성이 목표로 하는 수도권의 인구과 기능을 이전하는 측면에서 볼 때 수도권에서의 유입효과가 어느 정도 있기는 하지만, 오히려 이보다 주변지역의 인구와 기능을 빨아들이는 부작용 역시 나타난다는 점에서 일정 정도의 성공에도 불구하고 원래의 정책적 목표를 오롯이 달성했다고 보기는 어렵다는 것이 주된 평가이다.
2) 혁신도시의 성과 평가의 스케일 문제
앞서 살펴본 바와 같이 현재까지 진행된 대부분의 선행연구들은 혁신도시 정책의 성과를 평가함에 있어서 혁신도시로의 인구이동이 얼마나 일어났는지, 그를 통해 목표로 한 인구규모를 달성하였는지, 고용 효과는 얼마나 있었으며 도시로서의 자족성은 얼마나 확보하였는지 등의 측면에서 주로 평가하고 있다. 하지만 혁신도시 정책이 추진된 배경과 목표를 고려하였을 때 혁신도시 정책의 성과를 단순한 인구 유입 규모나 경제적 효과 등으로 평가하는 것은 적절하지 않다. 혁신도시 조성의 효과에는 공공기관 이전에 따른 직접 이전효과, 종사자 및 동반가족의 이주･소비에 따른 유발･파급효과, 관련 기업 등의 신규 입지에 따른 간접 이전효과, 주변 지역에서의 인구유입에 의한 주변인구 유입효과 등을 고려할 수 있다(최봉문 등, 2007; 전미선･한승혜, 2020). 혁신도시의 성과에서 중요한 부분은 이 중에서 자원과 행정력의 투입에 따라 1차적으로 나타나게 되는 직접 이전효과보다 오히려 그에 수반되어 나타나는 간접 이전효과의 규모라고 할 수 있다. 하지만 현재의 성과 평가는 주로 직접적인 측정이 가능한 직접 이전효과와 주변인구 유입효과, 유발･파급효과 등을 중심으로 이루어지고 있으며, 혁신도시 조성을 통해 목표로 하는 간접 이전효과에 대해서는 상대적으로 분석이 부족한 편이다. 여러 연구들에서 혁신도시가 조성된 지역이 인구 변화나 경제지표의 변화의 측면에서 일정 부분 유의미한 성과를 내고 있다고 평가하고 있지만, 대규모의 개발사업과 기관 이전이 이루어진 혁신도시 소재 지역이 다른 지역에 비해 인구 유입의 증가와 경제적 성과를 달성하는 것은 투입된 자원의 규모와 범위를 고려하였을 때 성과라기보다는 어찌보면 당연한 결과라고 할 수 있다.
보다 궁극적인 측면에서, 혁신도시 정책의 성패를 가늠하는 가장 핵심요소는 정책이 의도한 바와 같이 혁신도시가 과연 지역 발전의 동력이 될 수 있는 혁신거점으로서의 역량을 갖춰나가고 있는가, 그리고 그를 통해서 비수도권 지역의 발전을 이끌어 지역균형발전에 궁극적으로 기여하고 있는가의 측면이어야 할 것이다(권정주 등, 2009). 즉, 혁신도시 정책은 공공기관의 이전을 계기로 비수도권 지역에 수도권에 대항할 수 있는 성장거점을 조성하고 클러스터 기반의 지역혁신체계를 구축해 이 지역에서 시작된 낙수효과를 통해 지역균형발전을 도모하는 것이 핵심이며(송가영･김의준, 2007; 전미선･한승혜, 2020), 혁신도시의 성과 평가 역시 이러한 측면에서 이루어져야 할 필요가 있다. 결국 혁신도시의 성공을 좌우하는 핵심 요소는 공공기관 이전을 통한 1차적인 효과로 판단해서는 안되고, 지역 전체적으로 혁신 역량을 높이고 발전을 추동할 수 있는 환경을 갖추는 것이라고 볼 수 있다.
따라서 혁신도시의 성과에서 궁극적인 목표가 될 ‘지역’ 발전의 공간적 스케일 역시 혁신도시가 소재한 10개 시･군･구 혹은 읍･면･동 차원이 되어서는 안 된다. 현재까지 이루어진 혁신도시 성과 평가는 대부분 정책 성과를 측정하는 공간적 단위가 혁신도시가 입지한 지역, 즉 나주시, 진주시, 전주시 등 해당 시･군･구가 되거나, 경우에 따라서는 더 작게 혁신도시가 조성된 해당 읍･면･동 단위까지 내려간다. 하지만 전국에 10개의 혁신도시를 조성한 것은 10개 시･군･구를 차별적으로 발전시키려는 목적이 아닌, 혁신도시가 소재한 광역 시･도가 해당 혁신도시를 중심으로 전체적인 지역 발전을 이룰 수 있도록 하기 위함이다. 따라서 혁신도시의 궁극적인 성과는 혁신도시 소재 시･군이 얼마나 더 성과를 보이는지가 아니라 혁신도시가 만들어내는 균형발전의 낙수효과를 반영할 수 있도록 최소한 혁신도시가 소재한 광역 시･도가 전체적으로 얼마나 더 긍정적인 효과를 나타내는가의 측면에서 고려해야 한다. 예를 들어 경남혁신도시가 소재한 진주시가 경상남도의 다른 시･군에 비해 인구가 증가하고 사업체가 늘어났다거나, 경상남도의 다른 시･군에서 인구와 기업체가 진주시로 이동한 것이 혁신도시 조성의 궁극적인 성과가 될 수 없다는 점이다. 즉 혁신도시의 인구･경제적 성과 평가에 집중한다고 하더라도 최소한 그 분석의 스케일은 현재와 같은 소재지 시･군･구의 단위가 아니라 보다 광역적인 스케일에서 이루어질 필요가 있다.
이러한 점에서 현재의 혁신도시 소재 시･군･구 단위의 평가에서도 혁신도시의 성과가 상당 부분 제한적이라는 점, 그리고 혁신도시가 만들어내고 있는 성과의 일부분, 특히 인구이동의 측면에서 인접한 주변지역에서 혁신도시로의 인구이동이 상당한 비중을 차지하고 있다는 점 등을 고려하면 혁신도시의 성공 여부는 현재의 소재지역 시･군･구 단위에서의 성과 평가 결과보다 훨씬 더 제한적이고 한계를 노출하고 있다고 보는 것이 적절하다. 그렇다면 왜 혁신도시는 아직까지 목표로 한 성과를 내지 못했을까? 여기에 대해서는 다양한 관점이 존재할 수 있지만, 다음 장에서는 혁신도시 정책의 추진과정, 특히 입지 선정의 과정에서부터 시작된 스케일의 문제를 중심으로 그 양상을 살펴보고자 한다.
IV. 빵과 고구마가 이끄는 혁신: 혁신도시는 왜 혁신을 일으키지 못했나
1. 혁신도시 내의 골치덩이, 클러스터 용지
1) 혁신도시의 핵심 기능을 담은 클러스터 용지
혁신도시 정책 추진의 근거법령인 「혁신도시법」에서는 혁신도시를 다음과 같이 정의한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
3. “혁신도시”라 함은 이전공공기관을 수용하여 기업･대학･연구소･공공기관 등의 기관이 서로 긴밀하게 협력할 수 있는 혁신여건과 수준 높은 주거･교육･문화 등의 정주(定住)환경을 갖추도록 이 법에 따라 개발하는 미래형 도시를 말한다. (강조는 연구자)
이에 따르면 새롭게 만드는 도시의 명칭을 ‘혁신’도시로 명명한 것은 도시의 조성 목적이 단순히 공공기관의 지방 이전에 그치는 것이 아니라, 공공기관의 이전을 시발점으로 다양한 주체 간의 공간적 집중과 연계･협력을 통해 새로운 혁신을 도모하는 것에 있음을 보여주는 것이다. 즉 혁신도시의 역할을 이전 공공기관과 지역의 산･학･연･관의 유기적인 협력과 네트워킹을 통해 ‘혁신’을 창출하고 주변 지역으로 확산시켜 국가균형발전과 지역발전을 이끌 수 있는 거점으로 설정하였음이 그 명칭에서부터 잘 드러나고 있다(원광희, 2006). 따라서 각 혁신도시의 토지이용계획에 공통적으로 포함되어 있는 10% 내외의 ‘산･학･연 클러스터 용지’(이하 클러스터 용지)는 이전 공공기관 용지와 함께, 혁신도시 성패의 핵심인 혁신 관련 주체들의 클러스터 구축과 혁신의 창출이라는 측면에서 혁신도시 전체에서 가장 핵심적인 기능을 담당한다고 볼 수 있다(조영태 등, 2007; 김용진･권일, 2016).
현재 각 혁신도시는 적게는 11.2만㎡에서 많게는 85.8만㎡ 까지의 클러스터 용지를 포함하고 있다.4) 2014년 4월 본격 분양을 시작한 이래 2023년 6월 기준으로 9개 혁신도시 내 클러스터 용지는 대부분 분양이 완료되어 전체 분양률은 79.0%에 달하며, 특히 강원과 경남, 제주 혁신도시는 조성된 전체 클러스터 용지의 분양이 완료되었다(표 1).
클러스터 용지의 높은 분양률에는 클러스터 용지의 원활한 개발과 혁신도시의 조기 활성화를 위해 용지 공급가격을 조성원가로 낮게 공급하였다는 점이 큰 영향을 미쳤다.5) 혁신도시의 물리적 조성이 본격화된 2007년에 국토해양부가 제정한 「혁신도시 토지공급 지침」에서 클러스터 용지에 대해서는 처음부터 감정가격이나 낙찰가격이 아니라 이전기관부지와 동일하게 조성원가로 공급하도록 하였다. 일반적인 신도시 개발에서 이러한 용도의 토지를 원칙상 감정가격으로 공급하는 것에 반해 혁신도시에서는 빠른 클러스터 구축을 명분으로 조성원가 공급이라는 경제적 혜택을 부여한 것이다(김용진･권일, 2016). 그럼에도 불구하고 클러스터 용지를 본격적으로 분양하기 시작한 2012년 당시에는 그 용도가 공장과 지식산업센터, 전략산업 관련 시설로 한정되어 있었기 때문에 처음에는 10% 이하의 낮은 분양률을 기록하였다. 혁신도시의 빠른 안정을 통한 가시적 성과가 필요했던 정부는 2013년에 다시 산･학･연 클러스터 구축의 실효성을 제고한다는 명목으로 기존 용도 이외에 일반 벤처기업 집적시설과 소프트웨어 진흥시설 등으로까지 용도를 확대하여 허용하였고, 그 때부터 혁신도시 내 클러스터 용지의 분양률은 급격히 상승하였다.
표 1.
혁신도시별 클러스터 용지 분양 및 입주현황(2023. 6. 기준)
출처: 국토교통부 혁신도시발전추진단(http://innocity.molit.go.kr/)
2) 마지막 미개발지로 남은 클러스터 용지
앞서 서론에서 제시한 사례는 경남혁신도시와 광주･전남혁신도시에서 실제 발생하고 있는 것이며, 모두 혁신도시 내 클러스터 용지에서 일어난 일이다. 혁신도시의 물리적 조성이 완료되면서 공공기관의 이전과 공동주택용지의 아파트 건설 및 입주는 모두 완료되었지만, 많은 혁신도시에는 여전히 상당 규모의 미개발지가 남아 있으며 이러한 미개발지의 대부분은 클러스터 용지이다. 그리고 경남혁신도시의 장기간 방치되어 있던 클러스터 용지에 새로 건축된 바이오 기업 사옥 건물에는 기업본사 및 연구소 대신 대형 카페가 입점하였으며(그림 1), 광주･전남혁신도시의 한국전력 본사 옆 클러스터 용지에서는 대규모의 고구마 재배가 이루어지면서 지역 언론 등에서 강한 비판을 받기도 하였다(그림 2).
<표 1>을 보면 높은 분양실적에도 불구하고 클러스터 용지의 2023년 기준 실제 입주율은 47.2%로 분양률에 훨씬 미치지 못한다. 강원혁신도시의 경우 전체 클러스터 용지가 분양되었음에도 불구하고 입주율은 20%에도 미치지 못하고 있으며, 마찬가지로 전체 분양이 완료된 경남과 제주의 경우에도 실제 입주율은 30%대에 그치고 있다. 전체적으로 대도시 내에 위치한 대구와 울산 정도만 절반 이상의 클러스터 용지에 입주가 완료되었으며, 나머지 지역의 경우 입주율은 미미한 수준이다. 혁신도시 중 유일하게 전체가 군(郡) 지역에 조성된 충북혁신도시의 경우 클러스터 용지의 분양률 자체도 50%를 간신히 넘기고 있다.
이처럼 상대적으로 높은 분양률에도 불구하고 입주율이 저조하게 나타나는 것에는 관련 규정의 미비가 크게 작용하였다. 클러스터 용지의 경우 애초부터 조성원가 공급이라고 하는 혜택을 부여하면서도 용지 활용계획에 대한 평가 없이 추첨 방식으로 대상자를 선정하였다. 따라서 실제 활용 목적 이외에 시세 차익을 노린 투기세력이나 개발 계획이 분명하지 않은 이른바 ‘묻지마 분양’ 사례가 유입되기 쉬운 조건이었지만 초기에는 분양실적 향상에만 급급한 나머지 이에 대한 효과적인 예방조치를 갖추지 못하였다. 현재 법령에서는 클러스터 용지의 매각시 시세차익을 반영할 수 없도록 하고 있으며, 클러스터 용지의 입주기관이 정당한 사유없이 1년 이내에 시설의 설치나 건축물의 공사를 시작하지 않은 경우에 6개월의 시정기간을 부여한 후 입주승인을 취소할 수 있도록 하고 있다.6) 하지만 이러한 조항은 2015년 12월에 뒤늦게 신설된 것으로, 법령 개정 이전에 대부분 분양이 끝난 클러스터 용지의 기존 분양자에게는 적용되지 않는다. 따라서 기존 분양자가 별다른 개발행위를 하지 않더라도 이를 강제할 수 있는 수단은 딱히 없으며, 이로 인해 일부 분양자들은 향후의 용도 변경 허용이나 규제 완화 등을 기대하면서 용지를 방치하고 있는 실정이다.
최근에는 2021년 7월 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(국토계획법)의 일부 개정에 따라 지구단위구역 내 건축물의 범위에 가설건축물이 제외되면서 혁신도시 내 미개발 용지에 지구단위계획 상의 용도와 다른 가설건축물의 설치가 가능하게 되었다.7) 이 조치 이후 경남혁신도시의 경우 클러스터 용지 내의 미착공 부지에 토지 사용료 수익을 얻기 위해 가설건축물에 해당하는 공동주택 모델하우스가 여럿 들어서기도 하였는데, 거의 10년간 방치되던 부지에 개정 법령이 시행된 불과 이틀 후에 모델하우스의 건축이 시작되기도 하였다.8) 클러스터 용지에서 농업행위를 금지하는 관련 규정 역시 없기 때문에 광주･전남혁신도시에서는 클러스터 용지의 미활용 지적에 대응해 농기계를 활용하여 유휴 클러스터 부지에 대규모 고구마 재배가 이루어지기도 한 것이다.
한편에서는 클러스터 용지 내에 건축물이 들어선 경우에도 고유 목적으로 기능하지 못하는 문제가 나타나기도 한다. 앞서 살펴 본 경남혁신도시의 신축건물의 경우 지식산업센터 유형으로 건축 허가를 받았는데, 지식산업센터는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(산업집적법)에 의거해 동일 건축물에 제조업과 지식산업, 정보통신산업, 그리고 지원시설까지 같이 입주하는 3층 이상의 다층형 집합건축물을 가리킨다. 지식산업센터는 도시 인근의 불법 공장 난립을 막기 위해 1988년 도입된 아파트형 공장에서 시작해 중소기업 육성을 목적으로 2010년 그 대상 범위가 확대된 것인데, 특히 아파트형 공장의 경우 「수도권정비계획법」에 따른 공장 총량제 대상에서 제외되었기 때문에 산업용지가 부족했던 수도권 지역에서 적극적으로 도입하였다. 기존 아파트형 공장은 입주가능 업종이 제조업으로 한정되었지만, 지식산업센터로 변경되면서 지식산업과 정보통신산업에 해당하는 업무시설도 입주할 수 있게 되었을 뿐만 아니라, 금융･보험업과 기숙사, 근린생활시설 등의 지원시설까지도 입주가 가능해졌다. 이후 지역을 가리지 않고 도시의 자족 기능을 강화한다는 명분으로 지식산업센터 개발이 활발하게 이루어졌는데, 특히 비수도권 지역의 경우 지식산업센터 공급 활성화를 위해 건축연면적의 30~50%까지를 지원시설로 공급할 수 있게 허용하였다.9) 이 때문에 혁신도시 내에서의 지식산업센터도 사실상 본래의 용도와 지원시설의 비율에 있어 주객이 전도된 결과를 가져오기도 한다. 앞서 경남혁신도시의 사례에서 클러스터 용지 내에 대규모 베이커리 카페가 들어설 수 있는 것 역시 전체 건축 연면적이 30% 이내 규모라면 법의 범위 내에서 가능하다는 점을 이용한 것이며,10) 여기에 업무시설로 활용해야 하는 나머지 공간을 방치하면서 산업･업무시설이 아니라 사실상 상업시설이 공급되는 결과를 가져왔다. 더욱이 클러스터 용지는 정책 초기에 클러스터 용지의 활성화를 위해 주변 상업용지보다 훨씬 저렴한 조성원가 기준으로 공급되었기 때문에 낮은 부지 활용률 역시 경제적 측면에서 큰 손실로 작용하지 않을 수 있다.
이상의 과정을 통해 여러 혁신도시에서 점차 안정화･활성화 되고 있는 다른 구역들과 달리, 혁신도시 정책 성패의 핵심적인 기능을 부여받은 클러스터 용지는 가장 더딘 개발 및 활용으로 혁신도시의 가장 큰 골칫거리로 남게 되었다.
2. 클러스터 용지를 비우게 만든 스케일의 정치
1) 균형 또는 불균형: 혁신도시 정책 ‘균형’의 두 가지 스케일
혁신도시는 수도권 집중 완화와 국토균형발전이라고 하는 국가적 과제를 달성하기 위한 핵심 정책으로 도입되었다. 혁신도시의 조성을 통해 점차 심화되는 수도권과 비수도권간의 격차를 줄이고 지역간의 상생 발전을 이루기 위함으로, 이러한 측면은 혁신도시 추진의 근거법령인 「혁신도시법」과 「국가균형발전특별법」 등에 이전 공공기관의 소재지역을 ‘수도권’으로, 이전 대상지역을 ‘수도권이 아닌 지역’으로 분명히 명시하고 있는 것에서도 잘 드러난다. 즉, 혁신도시 정책에 있어 정책의 공간적 규모는 국가 스케일이 중심이 되며 균형과 불균형의 대상은 ‘수도권 vs 비수도권’으로 명확히 설정할 수 있다.
하지만 광역 시･도별로 진행된 혁신도시의 입지 선정 과정에서는 또 다른 공간적 스케일에서의 불균형 문제가 강하게 제기된다. 혁신도시 조성은 중앙정부가 주도하는 국가 차원의 사업이었지만, 개별 혁신도시의 입지 선정은 정부의 입지선정지침을 바탕으로 각 시･도가 자체적으로 선정위원회를 꾸려 예비후보지를 선정하는 방식으로 진행되었다(국토교통부, 2016). 그리고 최종적인 입지 결정에 있어 정부와 이전기관의 의견수렴 과정이 있긴 하였지만 해당 시･도의 의견이 최대한 존중되었다. 즉 입지 선정의 과정은 국가 스케일의 의사결정 과정에서 광역 시･도 내에서의 지역 여건을 반영하는 지역적 스케일의 의사결정 과정으로 전환되었으며, 이 과정에서 시･도 내에서 혁신도시를 유치하기 위한 시･군간의 경쟁이 일어나 지역 내의 갈등이 발생하게 된다.
전국에서 유일하게 두 광역지자체 간에 공동혁신도시를 조성한 광주･전남 지역의 경우 입지 선정과정에서 공동혁신도시의 입지를 광주와 인접한 전남 지역으로 하기로 합의를 하였는데, 이로 인해 입지 대상에서 배제될 수 밖에 없었던 여수･순천 등 전남 동부지역과, 목포 중심의 전남 서부지역이 모두 반발하였다. 경남의 경우도 마산(창원) 지역에서 주택공사 등 주택건설기능군의 3개 기관의 분산배치를 요구하면서 일괄배치를 주장한 진주시와 대립하였다. 전북에서는 정읍시가 개별기관(식품연구원)의 분산배치를 주장하고, 전주시와 함께 경계지역에 혁신도시를 유치한 완주군은 관내에 혁신도시의 제2중심지구를 배치해 달라고 요구하며 갈등을 빚었다. 강원도에서는 원주시에 밀려 혁신도시에 선정되지 못한 춘천시가 법적 근거의 하자와 재량권 남용을 이유로 혁신도시 최종입지를 공포한 강원도지사의 행정행위에 대한 헌법소원을 제기하였다. 이외에도 울산, 제주 등 5개 지역에서 감사원에 입지 선정 절차에 대한 감사 청구를 하였으며, 전북에서는 익산시의회가 전북도지사를 공무집행방해죄로 고발하였고 울산 등 4개 지역에서는 입지 선정 무효를 위한 행정소송이 제기되는 등 대부분의 지역에서 입지 선정을 둘러싼 지자체간 갈등 양상이 나타났다(국토교통부, 2016; 조진우, 2016; 이정록, 2017).11)
이 갈등 사례에서 중요하게 살펴볼 것은 입지 선정 과정에서 각 지자체들이 내세운 혁신도시 입지의 필요성에 대한 근거이다. 주무부서인 건설교통부가 정한 「혁신도시 입지선정지침」에서 입지 선정 평가기준 중 가장 높은 배점을 차지하는 요소는 혁신거점으로의 발전 가능성으로 여기에는 간선교통망과의 접근성, 대학･연구기관･기업과의 협력 용이성, 기존 인프라 활용가능성 등이 포함된다. 100점 만점에 50점을 차지하는 이 항목은 상대적으로 기존의 잠재역량이 큰 대도시 지역에 유리하게 작용할 수 있는 요소인 반면, 상대적으로 발전이 더딘 지역에 유리하게 작용할 수 있는 요소인 지역내 균형발전 항목은 10점에 불과하다(표 2). 이는 혁신도시의 구상 단계에서부터 국가 스케일에서 ‘수도권 vs 비수도권’의 불균형 문제를 완화하는 균형발전이 정책의 최우선 목적으로 설정되었기 때문으로, 혁신도시가 지역발전을 추동할 수 있는 거점으로 발전하기에 유리한 조건을 높게 평가하도록 한 것이다(건설교통부, 2005a). 따라서 기존에 존재하는 지역 내 여러 주체들과의 집적과 협력을 통한 발전가능성이 높고 그 성과를 주변으로 확산시키에 유리한 대도시 지역이 우선 고려될 수 밖에 없는 조건이 된다.
하지만 혁신도시 유치를 희망한 많은 지자체들은 시･도 내에서의 지역간 불균형 문제를 제기하며 이미 발전한 지역에 혁신도시마저 입지하게 될 경우 지역간 불균형 문제가 더욱 심화되기 때문에 상대적으로 낙후된 지역에 혁신도시를 조성해 지역내 균형발전을 이루어야 한다는 주장을 내세웠다. 그리고 실제 최종 입지의 선정에서도 이러한 주장은 상당한 영향력을 발휘하여 시･도 내 수위도시가 아닌 상대적으로 규모가 적은 지역이 최종 입지로 다수 선정되었다. 경남에서는 상대적으로 발전이 더딘 서부 경남의 중심도시인 진주시가, 충북에서는 군 지역인 진천군과 음성군이, 제주도에서는 제주시가 아닌 서귀포시가 혁신도시의 최종 입지로 선정이 되었다. 또한 일부 지역에서는 혁신도시 유치를 희망하는 지역간 경쟁으로 인해 특정 시･군의 중심지 인근이 아니라, 외곽에 해당하는 두 지자체간 경계 지역에 입지가 결정되기도 하였다. 즉, 혁신도시 정책은 국가 스케일에서 수도권과 비수도권 간의 균형발전을 해결하기 위한 목적으로 도입되었지만, 개별 혁신도시의 입지 선정 과정에서는 국가 스케일에서의 균형 발전이 아니나 오히려 광역 시･도 스케일에서의 지역간 균형 발전이 더욱 중요한 고려 요소로 작용하였다고 볼 수 있다.
표 2.
혁신도시 입지 선정 당시 적용된 평가기준
출처: 건설교통부(2005b)
국가 스케일에서 수도권과 비수도권 간의 불균형 해소를 위해서는 혁신 잠재력이 높은 지역을 비수도권의 핵심 성장거점으로 조성하는 것이 합리적 의사결정에 해당한다. 이 방식이 시･도 스케일에서 지역내 불균형 문제를 더욱 심화시킬 수 있다는 점은 정책 목표를 고려할 때 감수할 수 밖에 없는 부작용이며, 이 문제는 이후의 다른 보완적 정책을 통해 해소해야만 한다. 하지만 혁신도시 입지 선정은 이보다는 오히려 하나의 정책으로 상이한 스케일에서의 균형 발전을 모두 달성하고자 하면서 입지 선정에서부터 적절한 정책 결정의 스케일이 작동하지 못하게 되는 결과를 가져왔다. 두 스케일에서의 동시적 균형 발전 추구는 두 스케일 모두에서 긍정적인 효과를 가져오기 보다는 오히려 두 스케일 간의 균형이 상호 충돌해 정책 효과를 반감시켰고, 이는 원래의 목적인 국가 스케일에서의 균형 발전 실현의 제약 요인으로 작용한다. 지역내 균형발전이라는 명목으로 광역 시･도 내에서도 혁신 성과 창출을 위해 필수적인 대학, 기업 등의 주요 혁신 주체들이 덜 갖춰진 환경에 혁신도시가 건설되었고, 때문에 1차적으로 이들 혁신주체의 주요 거점공간으로 설정한 클러스터 용지의 수요가 충분히 확보될 수 없었다. 그리고 이 문제는 클러스터 용지의 개발 및 입주 지연과 편법적 활용 등의 사례로 이어졌으며, 궁극적으로는 혁신도시의 혁신역량을 제약하는 근본 원인이 되었다고 볼 수 있다.
2) 공공기관이 혁신의 중심이 될 수 있을까
혁신도시의 입지가 상대적으로 혁신 여건이 부족한 지역으로 선정되었다고 하더라도, 이전 공공기관을 중심으로 새로운 주체를 끌어들이고 적극적으로 연계시키는 과정을 통해 혁신 역량의 강화가 원활하게 이루어진다면 얼마든지 이러한 문제는 극복할 수 있을 것이다. 애초에 비수도권에 이러한 혁신을 창출할 수 있는 주체가 부족했기 때문에 혁신도시의 조성에서 수도권의 기관을 일부러 재배치한 점을 고려하면, 혁신도시의 초기 역량에서 이전 공공기관이 가지는 중요성은 더욱 높다고 볼 수 있다. 그렇다면 과연 이전한 공공기관은 혁신도시에서 혁신을 이끌기에 충분한 역할을 하였다고 볼 수 있을까?
특정 산업 부문이 다른 부문에 미치는 경제적 파급효과는 연관효과를 통해 설명할 수 있다. 연관효과는 다시 특정한 업종의 성장이 그 산업에 투입되는 중간재를 생산하는 업종의 성장을 유발하는 효과를 의미하는 후방 연계 효과(bakcward linkage)와 특정한 업종의 성장이 해당 업종의 생산물을 중간재로 투입하는 타 업종을 성장시키는 효과를 의미하는 전방 연계 효과(forward linkage)로 구분할 수 있다(이희연, 2019). 이 전･후방 연계 효과가 큰 산업 부문일수록 관련된 산업의 성장을 더 크게 이끌 수 있기 때문에 지역의 산업 여건 변화에 더 큰 영향을 미치게 되는데, 이 부문별 연관효과는 산업연관표를 통해 측정이 가능하다. 후방 연계 효과의 측정은 산업연관표 상의 생산유발계수 행렬의 부문별 열 합계를 전산업 평균으로 나눈 값인 영향력계수를 활용하는데, 이 값이 1보다 클 경우에는 전체 산업 평균 대비 후방 연계 효과가 큰 산업이라고 볼 수 있다. 반대로 전방 연계 효과는 산업연관표의 생산유발계수 행렬의 부문별 행 합계를 전산업 평균으로 나눈 값인 감응도계수를 활용하는데, 이 값 역시 1보다 큰 경우에 전방 연계 효과가 큰 산업으로 볼 수 있다(한국은행, 2019).
공공기관의 업무 영역을 하나의 부문으로 한정할 수 없지만, 공공부문의 가장 기본 영역이라고 할 수 있는 산업분류표 상의 업종 대분류인 ‘공공행정, 국방 및 사회보장’의 2020년 기준 영향력계수와 감응도계수는 1에 훨씬 미치지 못하고 있어 공공부문은 상대적으로 전･후방 연계 효과가 크지 않음을 손쉽게 확인할 수 있다(그림 3). 특히 전방 연계 효과를 나타내는 감응도계수의 경우에는 0.4에도 미치지 못하는데, 이는 공공부문의 증가는 그 자체가 최종 결과에 해당해 관련 전방산업의 확대로 크게 이어지지 못하기 때문이라고 볼 수 있다. 혁신도시로 이전한 공공기관 역시 기능적 측면에서 보면 주로 산업지원 기능을 담당하고 있다는 점에서 지역전략산업과의 연관성이나 파급효과 자체가 크지 않으며, 대학, 연구소, 기업 등 기존의 지역산업의 생태계와 연계도 잘 이루어지지 않아 그 영향은 더욱 제한되었다(이보영, 2011; 김우영･김만규, 2021; 김혜림･문태헌, 2023).
혁신도시는 국가 주도의 세방화 정책으로 지역 경쟁력 확보를 위한 스케일의 조정 과정으로 볼 수 있는데, 국가적 스케일에 해당하고 지역특화산업과의 연계성이 떨어지는 공공기관의 물리적 이전만으로는 입지, 인구 등의 양적인 변화는 유발할 수 있지만 지방의 혁신과 지역 경쟁력의 강화라는 질적 변화에 한계를 가질 수 밖에 없다(이보영, 2011). 영국의 공공기관 재배치 사례를 분석한 Faggio and Overman(2014)는 공공부문 고용은 주로 서비스업의 일자리 창출 등에 제한적으로 작용하며 제조업의 경우에는 영향을 미치지 않거나 오히려 부정적 영향을 미칠 수도 있다고 분석하였다. 성공한 해외의 혁신적 도시들을 보면 지역 발전에서 가장 중요한 역할을 하는 주체는 대부분 공공기관이 아닌 혁신적인 기업과 대학 등이다(Strambach, 2002; Marshall et al., 2005).
하지만 혁신도시의 조성에서 이전지역이 되는 비수도권 지역은 수도권에 비해 상대적으로 기존의 지역 내 기업과 대학과 같은 혁신주체의 규모와 역량이 부족하였을 뿐만 아니라, 수도권의 기업을 끌어당길 수 있는 산업적, 인구･사회적 기반도 열악하였다. 따라서 지역 내에서 혁신의 주체가 될 행위자들이 존재하지 않았고 기업의 자율적 의사결정 과정을 통해 이전을 결정할 수 있도록 하는 유인을 만들기도 어려웠기 때문에, 정주 여건이 갖춰지지 않은 지방의 혁신도시로 정부 차원에서 이전을 강제할 수 있는 공공기관이 정책의 우선 대상이 된 것이다. 따라서 혁신도시의 정책적 파급효과를 크게 하기 위해서는 산업적 연관효과가 현저하게 떨어지는 공공기관의 이전으로 그치는 것이 아니라 이를 계기로 최대한의 연관효과를 이끌어 내는 것이 중요한 문제가 된다. 하지만, 결국 앞서 혁신도시의 입지 선정에 있어 지역 단위에서의 스케일 정치가 작동하면서 혁신도시가 상대적으로 혁신 역량을 갖춘 지역 내 핵심도시가 아니라 지역 균형 차원에서 중소규모 도시에 입지하게 되었고, 그렇지 않아도 부족한 지역 내 파급효과는 그 효과가 더욱 제약되었다. 그리고 이는 혁신이 부재한 혁신도시라는 결과로 이어졌다.
3) 금요일 오후면 불 꺼지는 혁신
지역 스케일에서의 균형 논리가 작동한 입지 선정 과정은 또 다른 측면에서 혁신도시의 성과를 제한하는 결과도 가져왔다. 모도시의 규모가 작고 정주 기반이 갖춰지지 않은 혁신도시의 특징은 이전한 공공기관의 지역 내 착근성에도 영향을 미쳤다. 착근성(embededness)이란 기업간의 관계가 사회적 관계구조 속에 고착되는 것으로, 기업 간 정보 및 지식의 이전에 소요되는 시간과 비용을 줄여 상호작용과 신뢰를 용이하게 해 주는 장점을 가질 수 있다(이희연, 2019). 착근성이 지역의 네트워킹과 혁신을 활발하게 하는 주요한 측면이라는 점을 고려하면 이전기관의 낮은 착근성은 그렇지 않아도 낮은 이전 공공기관의 지역 내 연관효과를 더욱 약화시키는 요인으로 작용하게 된다.
이전기관의 착근성의 정도를 측정하는 것은 매우 복잡하고 어려운 측면이 있지만, 이전기관 종사자들의 행동 방식을 통해 이를 간접적으로 확인해 볼 수 있다. 기관의 이전은 완료되었지만 이전기관의 종사자 중 상당수는 교육 등 부족한 정주 여건으로 인해 혁신도시로의 이주를 주저하는 경향을 보이고 있다. 자료에 따르면 2015년 말을 기준으로 10개 혁신도시로의 공공기관 종사자 이전인원 중 가족동반 이주자는 26.9%에 불과하였으며, 종사자만 이주해 거주하는 형태(주말부부)는 가족동반 이주의 2배에 달했다. 또한 수도권과 가까운 충북, 강원과 KTX 등 교통접근성이 좋은 경북 등에서는 아예 이주를 하지 않은 채 수도권에서 출･퇴근을 하는 경우도 상당수 존재하였다(국토교통부, 2016).
이 때문에 혁신도시 내에서는 다른 지역에서 보기 힘든 매우 독특한 모습이 나타나기도 한다. 경남혁신도시의 이전 공공기관 사옥 앞의 식당가에는 주말 뿐만 아니라 금요일에도 오후시간부터 영업을 하지 않는 식당이 여럿 존재하는데, 특히 주요 공공기관 청사에서 가장 가깝게 위치해 공공기관 직원들이 주 이용고객인 식당들에서 주로 나타난다(그림 4). 일반적으로 금요일 저녁의 경우 평일 매출 비율이 높은 업무지역 상권 뿐만 아니라 주말 매출 비율이 높은 상업 및 주거지역의 상권에서도 주요한 영업시간이 된다는 점을 고려하면 금요일 저녁에 영업을 하지 않는 모습은 상당히 이례적이라고 볼 수 있다. 이러한 독특한 양상의 가장 주요한 이유는 혁신도시 내 공공기관 종사자들의 상당수가 단신 이주를 택해 주중에만 혁신도시에서 거주하고 주말이 되면 가족들이 거주하는 수도권으로 돌아가기 때문에, 퇴근 후 상경을 시작하는 금요일 저녁에는 식당 이용자가 현저하게 줄어들기 때문이다. 이로 인해 굳이 인건비 등을 감당하면서 금요일 저녁 영업을 이어갈 유인이 없기에 금요일 점심시간 영업을 마무리 한 이후 주말까지 영업을 쉬는 형태로 운영하는 것인데, 이러한 모습은 공공기관의 낮은 지역 착근성을 단적으로 보여준다고 할 수 있다.
정리하면, 혁신도시의 입지 선정 과정이 국가 스케일의 불균형 해소에서 광역 시･도 수준의 지역적 스케일의 불균형 해소를 위한 의사결정 과정으로 전환된 것은 결과적으로 혁신 역량의 부분에서는 혁신도시 내 핵심공간인 클러스터 용지를 비우는 결과를 낳게 하였으며, 지역 착근성의 부분에서는 식당가의 금요일 저녁에 불을 꺼지게 하는 결과를 낳았다. 그리고 이것은 혁신도시의 전체적인 혁신 역량 창출의 실패로 이어지게 되었다고 볼 수 있다.
Ⅴ. 요약 및 결론
1960년대 이후 진행된 급격한 산업화와 도시화는 우리나라의 공간구조를 수도권 위주의 일극 체제로 변화시키는 부작용을 낳았다. 국토의 이용 및 관리에 관한 최상위 계획인 <국토종합계획>에서는 1972년 시작된 1차 계획에서부터 지속적으로 국토의 균형적인 발전을 핵심 과제로 제시하였음에도 불구하고, 수도권과 비수도권의 불균형은 점차 심화된 것이 현실이다. 혁신도시 조성은 이러한 국토 공간의 불균형 문제를 해소하기 위한 핵심정책으로 참여정부 시기인 2003년부터 시작되었으며, 수도권을 제외한 전국의 시･도에 10개의 혁신도시를 조성하고 수도권에 소재한 대부분의 공공기관을 이전하는 대형 국책사업이다.
사업의 규모와 국토정책에서 가지는 중요도로 인해 혁신도시의 성공 여부에 대해서는 이미 많은 연구들이 진행되었다. 이 결과들에 따르면 혁신도시 조성은 인구 및 경제 여건의 측면에서 혁신도시가 조성되지 않은 지역에 비해 나름의 양적 성과를 보여주고 있다. 하지만 동시에 수도권 집중 완화라고 하는 정책의 핵심 목표를 달성하고 있는지의 여부와 혁신도시의 자족성과 지속가능성 등에 있어서는 비판적인 평가의 시선도 매우 크게 존재한다. 연구자에 따라서는 혁신도시의 조성이 지역에 따라서는 오히려 시･도 내의 시･군간, 그리고 혁신도시와 모도시 및 인접지역간의 불균형을 강화시켰다고 비판한다.
혁신도시라는 명칭에서도 드러나듯이 혁신도시는 공공기관의 이전으로 끝나는 것이 아니라, 이전한 공공기관을 중심으로 새로운 혁신 역량을 창출하고 그를 통해 주변 지역으로까지 발전을 이끌 수 있는 혁신과 성장의 거점으로 설정되었다. 때문에 혁신도시마다 공통적으로 조성된 산･학･연 클러스터 용지는 혁신의 주체가 되는 기업, 연구기관 등이 입지하는 가장 핵심적인 역할을 부여받았음에도 불구하고, 대다수의 혁신도시에서는 가장 마지막까지도 개발이 지체되고 있는 골치덩이의 땅으로 전락하고 말았다. 스케일의 관점에서 혁신도시 문제를 접근한 본 연구는 혁신도시 내에서 클러스터 용지의 미활용 문제는 결국 혁신도시의 입지 선정에서 잘못된 스케일의 의사결정 과정에서부터 비롯되었다고 보았다. 즉 혁신도시는 국가 스케일에서 수도권과 비수도권과의 균형발전이라는 정책 목표를 바탕으로 도입되었기 때문에 광역 단위의 지역발전을 이끌 수 있는 성장 및 혁신의 거점으로 기능할 수 있는 지역에 조성될 필요를 가진다. 하지만 입지 선정의 과정이 광역 지자체에게 그 권한이 부여되면서 국가 스케일의 불균형 문제가 아닌 광역 시･도 내에서의 불균형 해소라고 하는 지역적 스케일의 문제로 그 양상이 변화된다. 이로 인해 상당수의 혁신도시 입지는 기업과 같은 핵심적인 혁신주체들이 활성화되지 않은 중소도시로 결정되었고, 때문에 혁신도시는 시작 단계에서부터 그 성과가 제한될 수 밖에 없었다. 이로 인해 지역 내 기존 혁신주체의 부족과 정주 여건의 미비로 인한 외부로부터의 유입의 어려움, 그리고 원래도 낮은 파급력을 가진 이전 공공기관의 착근 미비 등으로 이어지면서 혁신도시는 애초에 목표로 한 혁신역량의 창출에 어려움을 겪게 될 수 밖에 없었음을 차례대로 살펴보았다.
이 연구는 혁신도시를 통한 균형발전 정책의 성패 여부를 스케일의 측면에서 새롭게 바라본다는 점에서 기존의 연구들과 차별성을 가진다. 특히 현재 혁신도시 지역에서 나타나고 있는 실제 현상들에 대한 구체적인 관찰에 기반해 논의를 끌어간다는 점에서 더욱 의미를 가질 수 있다. 다만 본 연구는 이러한 연구 결과와 차별성에도 불구하고 실제 현상에 대한 관찰과 이에 기반한 해석의 과정에만 그치고 있어 구체적인 데이터 분석 등이 수반되지 않은 점과 혁신도시 발전을 위한 실질적인 대안을 제시하지 못한 점에서는 한계를 가질 수 밖에 없으며, 향후 이에 대한 후속연구가 필요할 것이다.
