I. 서론

본 연구는 도시안전과 도시쇠퇴의 관계와 영향요인을 분석한다. 한국은 서울 중심의 경제성장을 시도하여 ‘한강의 기적’을 달성하였다고 평가받아 왔으나 그 이면으로 급격한 도시화가 진행되면서 각종 안전 관련 사건･사고가 발생하였다. 국가경제성장을 위해 도시안전은 후순위로 고려되었기 때문이다. 예를 들면, 1970년대 와우아파트 붕괴, 1994년 성수대교 붕괴 및 1995년 삼풍백화점 붕괴 등 각종사고들은 안전을 중요시하지 않고 도시의 “경제성”과 “효율성”을 우선시한 결과로 분석하고 있다. 업무상 각종재해나 일상의 생활안전사고 그리고 범죄, 교통사고, 주택 및 공장 화재 등은 도시내 재난･재해가 일상과 함께 도시안전을 위협하고 있음을 보여주고 있다.

20세기 후반 한국 도시공간에서 경제활동의 주요 중심지로 역할을 수행한 기성시가지는 경제성장과 도시의 안정성을 키워나갔다. 그러나 시간이 경과하며 중심상권이 쇠퇴하고 공장 등 일터가 떠나며 인구가 이탈되는 도시쇠퇴를 경험하였다. 동시에 우후죽순 건설된 건축물들은 건축주기(building cycle)에 의해 30년이 지나 노후 건축물이 되었다. 노후 건축물은 점차적으로 도시 원도심 등 기성시가지에서 증가하게 되었다. 또한 외곽지역의 도시개발사업으로 인하여 최신식의 기반시설과 건축물이 조성되는 반면 기성시가지의 건축물과 기반시설은 물리적 노후화로 인한 도시쇠퇴가 발생한다는 것이다(허정문, 2021).

이러한 도시쇠퇴는 최근 공공부문 등 다양한 주체들이 도시재생이란 이름으로 지역활성화를 모색하고 있다. 그러나 도시 외곽지역의 신도시 개발 등이 계속적으로 진행되면서 도시재생 효과가 크지 않다는 비판이 제기되고 있다(조승연･천지영, 2011; 이삼수, 2014). 문제는 이러한 기성시가지의 쇠퇴가 각종 재난과 재해에 취약하여 도시안전을 위협한다는 것이다. 이에 대한 반성으로 문제해결을 위해 최근 국내 지방자치단체(이하: 지자체)들은 도시안전 제고와 도시쇠퇴 방지를 위한 노력을 기울이고 있다. 이 과정에서 도시공간내 지역불균형이 야기되어 경제적 측면에서도 양극화, 불평등이 유발되고 있다. 이에 따른 도시안전 체감 정도와 도시쇠퇴로 인한 영향이 상이하기에 사회적 균형과 조절, 앙상블을 형성하기 위한 방안도 탐색할 필요성이 제기되고 있다.

최근 지자체별 또는 재난분야별로 문제점과 현황분석을 통해 안전한 도시를 조성하기 위한 정책제언의 연구(윤우석, 2015; 송병호, 2017; 황종아 등, 2020)나 지역 물리적 특성이 재난재해에 미치는 연구 등 주요 안전을 위협하는 요인를 도출하는 연구가 실시되었다(서민진 등, 2019; 임상규･이창길, 2013). 그러나 도시안전과 도시쇠퇴의 관계와 영향요인을 분석한 연구는 실시되지 않았다. 특히, 도시안전 정도가 지자체별로 상이하고 기성시가지의 쇠퇴가 심화되는 현실에서 도시안전이 도시쇠퇴에 미치는 경로와 도시쇠퇴가 도시안전에 미치는 경로는 기제시되었다(김광중, 2010; 이소영 등, 2012). 그러나 한국도시를 중심으로 거시적인 측면에서 연구되지 않았다. 지자체의 안전정도와 쇠퇴정도가 최근들어 지수화･수치화되어 공표되고 있기에 두 변수간 어떠한 관계를 보여주고 있는지 실증적으로 분석할 필요성이 제기된다. 중앙정부 및 지자체는 도시안전 정도와 도시의 쇠퇴현상에 주목하고 있으며 이러한 경향에 따라 도시안전과 도시쇠퇴 사이에 어떠한 관계가 형성되어 왔고 영향요인이 무엇인지 탐색할 시점이라고 판단된다.

이제 도시재생전략으로서 도시안전과 도시쇠퇴에 미치는 영향요인을 분석하기 위해서는 도시의 인구지리학 및 물리적 요인과 도시쇠퇴 관련 요인들의 사이의 경험적 분석이 요구된다. 따라서 본 연구는 도시재생 시각에서 도시안전과 도시쇠퇴의 관계와 영향요인 분석을 시계열 자료와 횡단적 자료를 결합하여 실증적으로 분석한다. 분석을 위한 공간적 범위는 한국도시 228개 지방자치단체¹⁾로 설정하고, 시간적 범위는 2015년～2020년까지로 한정하였다. 연구방법으로 문헌연구를 통해 도시안전과 도시쇠퇴의 관계를 살펴보며 선행연구 고찰을 통해 연구의 차별성을 제시한다. 실증적 분석은 패널 균형자료를 구축하여 연립방정식 모델(simultaneous equations model)을 이용한 통계분석을 실시하였다.

II. 이론적 논의

1. 도시안전과 도시쇠퇴의 관계

한국은 20세기 후반 이후 급격한 도시화가 진행되었다. 그 과정에서 도시를 성장･유지를 위한 국가기반 인프라(주택･건축물, 철도, 도로 등)가 건설되면서 도시의 제반기능을 수행하여 왔다. 국토교통부(2019)에 의하면 중대형 SOC의 경우 30년 이상 노후화 비율은 저수지가 가장 많고 댐, 철도, 항만 등으로 노후도가 높은 수준이다. 또한 건축물의 노후화로 인한 인명피해도 우려되고 있다. 국토교통부(2021.5.19.)는 국내 건축물의 38.8% 정도가 30년 이상 노후건축물로 나타나 안전관리가 필요한 상황임을 우려하고 있다. 제5차 국토종합계획(대한민국정부, 2019:83-84)에 의하면 노후건축물이 2020년에는 국내건축물의 50%까지 증가할 전망이며 노후건축물의 증가는 도시쇠퇴의 심화 요인으로 작용할 것으로 예측하고 있다.

교통사고, 범죄, 자살 등 도시안전의 위험 또한 높아지고 있다. 예를 들면, 기성시가지내 초등학생이 어린이보호구역 임에도 화물차에 치이거나 뺑소니･음주운전 차량에 보행자가 사고를 당하는 경우를 언론에서 보도하고 있다(문화일보, 2022.2.9.; 인천일보, 2022.2.18.; OBS, 2022.12.7.). 노후건축물이나 공업지역내 노후된 공장에서 발생하는 각종 화재(연합뉴스, 2019.1.9., 2022.12.7)는 인접 거주민의 정주여건의 안정성을 저감시키고 있다. 또한 유아 등 약자들을 대상으로 한 유괴, 살인, 폭력 등의 범죄(연합뉴스, 2017.3.30.)는 지속적으로 발생해 언론에서 보도되고 있다. 이러한 교통사고, 생활안전 구급활동, 범죄발생 등 이른바 도시안전 우려 지역은 주민들의 상호작용을 통한 대화와 소통이 어려워지고 공동체 의식이 저하되어 향후 거주지를 떠날 가능성이 높다. 지속적인 인구유입이 어려워 향후 빈집발생 가능성을 높이고 도시 이미지를 저하시켜 도시쇠퇴를 야기할 가능성이 제기된다.

반면, 도시쇠퇴가 도시안전에 영향을 미칠 수 있다. 최근 원도심 및 기성시가지 쇠퇴지역은 노후건축물의 증가와 함께 재난피해의 온상지가 되어 재난의 피해를 온전히 떠안게 되어 경제적･신체적 피해를 동반하게 된다. 쇠퇴지역의 재난방지를 위해 지방정부 등은 재난발생시 주민의 대피를 위한 시스템 구축, 생활안전 확보를 위한 면밀한 관리 및 재난의 과학적 관리 등을 실시하여 안전도시로의 조성과 도시회복력 강화가 요구된다. 도시쇠퇴가 심화되는 과정을 제시한 박윤환 등(2022:87-88)는 도시쇠퇴가 시작되면 지역산업이 몰락하여 고용감소, 청년층 이탈, 부동산가격 하락하여 도시정부 지원동력을 어렵게 되는 요인으로 작용하기 때문으로 분석한다.

이러한 영향은 도시정부의 지원이 인구가 많은 지역이나 관심이 요구되는 지역에 보다 더 집중됨으로써 쇠퇴지역과 비쇠퇴지역과의 경제적･공간적 간극이 발생하게 될 것으로 전망된다. 즉, 공간 정의(spatial justice)가 위협받게 된다.²⁾최충익(2011)은 재난발생시 지역사회 서비스 수준의 변화가 국가나 지역의 경제상황에 따라 상이하나 자원의 투입이 원활한 지역일수록 피해복구가 더 신속히 진행된다고 분석하였다. 이런 상황에서 재난재해가 발생하게 되면 도시쇠퇴지역은 안전에 부(-)영향을 미쳐 그 피해가 심화된다. 원도심 및 기성시가지 쇠퇴지역은 노후건축물의 증가와 함께 재난피해의 온상지가 된다는 것이다. 쇠퇴지역의 재난방지를 위해 도시정부는 재난발생시 주민의 대피를 위한 시스템 구축, 생활안전 확보를 위한 면밀한 관리 및 재난의 과학적 관리 등을 실시하여 안전도시로의 조성과 도시쇠퇴 억제를 위한 도시재생 방안이 요구된다.

따라서 도시안전과 도시쇠퇴의 관계 분석을 위한 본 연구의 도시안전은 “도시민의 생명을 최우선으로 하며, 재난에 대해 “일상의 준비 - 예측 및 예방 - 사고 후 수습 - 피해의 복원”이 반복･순환되는 다각적 안전도시 시스템으로 관리되어 도시민 삶의 질이 보장되는 현상”으로, 도시쇠퇴는 “인구의 계속적인 감소로 인하여 건축물 및 주거지가 노후화되고 상권쇠퇴 및 사업체 수가 감소되어 도시성장이 정체되는 현상”으로 조작적으로 정의한다.

2. 선행연구 분석

최근 선진사회는 도시경쟁력을 제고하고 양극화 불평등을 해소하기 위한 기반활동으로 도시별 안전정도를 진단하고 안전도시 조성을 위한 정책마련에 초점을 두고 있다. 그리고 도시성장의 이면으로 쇠퇴지역이 나타나고 있어 도시안전과 도시쇠퇴에 영향을 미치는 요인탐색과 경험적 고찰이 요구된다. 본 절은 도시안전과 도시쇠퇴 관련한 선행연구를 국내외 논문을 중심으로 선행연구를 고찰하였다.

도시안전 - 교통사고, 범죄, 생활안전, 화재 등 - 분야와 관련있는 선행연구(성기환･최일문, 2015; 송병호･한상철, 2022; 진수인･김은정, 2022; 최두찬, 2018; Brenac and Fournier, 2018; Short and Pinet-Peralta, 2010; Dumbaugh and Rae, 2009; Schweitzer et al., 1999)는 각각 생활안전체계 구축, 범죄, 교통사고 및 화재에 관한 문제점 개선방안을 제시하였다. 교통사고 감소를 위해 공공시설을 공급하여 사고 취약요인을 감소시키고 보행자 사고예방을 위한 환경개선이 필요하다고 분석하였다. 또한 지역내 범죄 감소를 위해서는 범죄예방형 도시설계가 필요하다고 제시하였다.

한국 도시쇠퇴 특성을 분석한 선행연구(강은석, 2019; 구양미, 2021; 임석회, 2019)는 공통적으로 비수도권의 소도시일수록 쇠퇴가 심화되고 있음을 분석하였다. 특히 종래의 경제산업기능이 성장하지 못해 일자리와 불안정성이 나타나고 있어 청년층이 지방에서 거주할 수 있는 환경조성이 중요하다고 제시해 지역의 어메니티 제고를 위한 방안이 필요함을 시사하고 있다.

이자은･주필주(2022)는 세종시 빈집 추정 및 공간분포 변화를 분석하였다. 세종시는 행정수도 조성을 위한 신도시 조성에 대한 이면으로 읍면지역의 인구유출과 쇠퇴가 심화되며 빈집분포 또한 특정지역(세종시 동부, 장군면, 행복도시 경계)으로 확산되고 있다고 분석하였다. 이에 대한 정책제언으로 도시재생사업 활성화, 장기적 관점에서 공간단위의 빈집 대응 및 관리, 빈집 대응의 사회적 공유 등이 필요하다고 제시해 빈집분포가 도시쇠퇴에 영향을 미침을 시사하고 있다.

도시쇠퇴요인이 도시안전에 미치는 영향을 살펴본 연구로 김혜림(2018)은 도시쇠퇴와 범죄두려움과의 관계를 분석하였다. 분석결과, 여성이 주로 도시쇠퇴에 따른 범죄 두려움을 미치는 것으로 나타났고 연령과 학력수준이 낮을수록, 노후건축물이 범죄 두려움에 영향을 미치는 것으로 분석하였다. 박현심(2020)은 고령보행자 교통사고에 영향을 미치는 도시쇠퇴 요인을 연구하였다. 분석결과, 노령화지수(15세 미만인구 100명에 대한 65세 이상 인구비율)와 노후건축물 비율이 높을수록 고령 보행자 교통사고의 위험이 큰 것으로 나타났다. 그리고 고령자 수가 많을수록 고령 보행자 교통사고 발생 가능성이 높다고 분석하였다. 이러한 문제를 개선하기 위해 쇠퇴지역의 교통안전 대책과 보행안전제고를 위한 개선이 필요하다고 제시하였다.

반면, 중앙정부는 재난 및 안전관련 정도와 쇠퇴정도를 지수화하여 도시별 동 현황을 모니터링 하고 있으며 지자체가 취약분야를 개선하는데 도움이 되도록 제시하고 있다. 관련 연구들은(김도형, 2017; 박근우, 2019; 신현두･여차민, 2021; 조홍식, 2022; 조성윤･윤세미, 2022) 지역안전지수 개선방안, 지역내 지역안전지수 향상방안, 쇠퇴지표 개선방안 및 안전･쇠퇴 지수들을 활용한 연구가 실시되었다.

선행연구들은 교통사고, 범죄, 화재 등 안전위협요인 개선방안, 쇠퇴도시의 취약요인 분석 및 안전･쇠퇴지수 활용관련 연구 등이 실시되었다. 도시쇠퇴 및 도시안전 이슈가 최근 도시연구에서 중요한 화두로 부상하고 있어 이를 위한 도시쇠퇴 극복방안, 도시안전 제고를 위한 도시회복력 이슈 등이 연구되었다. 그러나 선행연구들은 도시안전이 도시쇠퇴에 미칠수 있는 영향과 동시에 도시쇠퇴가 도시안전에 미칠 수 있는 영향, 즉 도시안전과 도시쇠퇴의 관계를 살펴본 연구는 실시되지 않았다. 또한 도시안전 관련 수치들은 최근들어 제시되었기 때문에 안전정도를 시계열적으로 살펴본 연구 또한 실시되지 않았다. 따라서 본 연구는 도시안전과 도시쇠퇴간의 관계와 영향요인 분석을 시계열 자료과 횡단면 자료가 혼합된 분석기법을 통해 실시한다.

III. 연구설계

1. 자료의 출처 및 변수구성

y1: 도시안전 정도 변수

y2: 도시쇠퇴 변수

f(p): 인구규모

f(s): 도시안전 일반요인

f(d): 도시쇠퇴 일반요인

α: 절편(intercept)

ε: 오차항

도시안전과 도시쇠퇴의 관계를 분석을 위한 모델을 구축하였다. 도시규모와 도시안전 일반요인이 도시안전 정도에 미치는 영향과 도시규모와 도시쇠퇴일반요인이 도시쇠퇴에 미치는 영향을 분석하기 위해 방정식 (1)과 (2)의 모델을 제시하였다. 분석모델에서 y1과 y2는 각각 도시안전 정도와 도시쇠퇴를 나타내는 각 방정식의 종속변수로 제시되었다. 또한 두 변수는 상호간 영향을 미치기 때문에, 도시안전 정도 모델에는 도시쇠퇴 변수가 도시쇠퇴 모델에는 도시안전 정도가 각각 독립변수로 실증적 분석에 활용되었다.

방정식 (1)의 도시안전 정도 모델에는 도시쇠퇴변수(y2)와 도시안전 정도와 도시쇠퇴 모두에 영향을 미치는 도시규모 변수 f(p), 도시 안전에 영향을 미치는 도시안전일반요인 f(s)들이 모델에 포함되었다. 방정식(2)의 도시쇠퇴모델에는 도시규모 변수 f(p), 도시쇠퇴에 영향을 도시쇠퇴 일반요인 f(d)들이 모델에 포함되었다. 도시안전과 도시쇠퇴간의 관계 및 영향요인 분석은 방정식 (1), (2)를 이용하고 시간과 권역변수를 통제하여 한국도시를 중심으로 실증적으로 분석한다.

2. 변수설정

상기 모델이 반영된 실증적 분석을 실시하기 위한 종속변수 및 독립변수들은 다음과 같이 설정하였다. 방정식 (1)과 (2)의 종속변수는 각각 지역안전지수와 지방소멸위험지수를 활용하였다. 지역안전지수는 행정안전부에서 재난 및 안전관리기본법 제66조10(안전지수의 공표)에 따라 2015년부터 매년 공개하고 있다(행정안전부 홈페이지, 2022). 지자체별 안전수준(산출분야: 교통사고, 화재, 범죄, 생활안전, 자살 및 감염병)을 1~5등급으로 계량화 한 등급이며 1등급일수록 상대적으로 안전하다. 본 연구에서는 교통사고 등 6개 산출분야³⁾에 대한 지자체의 각 안전수준 등급을 평균화한 수치(등급) - 지역안전지수 -를 종속변수로 활용하였다.⁴⁾ 지방소멸위험지수는 이상호(2016)에 의해 제시되어 젊은 여성의 수도권 유출정도를 지수화⁵⁾ 한 것으로 지수값이 1.0이하 일수록 인구학적인 쇠퇴위험 단계에 진입하게 되었음을 의미한다. 본 연구는 228개 지방자치단체로 산출된 동 지수를 도시쇠퇴의 종속변수로 활용하였다.⁶⁾

방정식 (1), (2)의 공통된 독립변수로 시군구의 인구규모를 반영하였다. 한국 도시공간내 인구유출과 유입이 동시적으로 이루어지고 있고 예를 들면, 신시가지의 유입 및 기성시가지의 유출에 따라 안전과 도시쇠퇴 정도가 상이할 수 있기 때문이다. 도시쇠퇴현황 분석엔 지자체별 인구현황을 확인하고 있으며 안전사고에 따른 사망자 누적으로 인하여 인구규모가 영향을 받는다. 도시안전 정도에 영향을 미치는 독립변수로 도시 어메니티 요인 - 녹지율, 문화기반시설수 –을 활용하였다. 도시공간내 친환경적 요소와 문화인프라 수 등 일정정도 이상의 도시어메니티 확보는 도시의 삶의 질을 제고하여 도시 안전정도에 긍정적인 영향을 미칠 수 있고 그렇지 않은 경우 부정적인 영향을 미칠 수 있기 때문이다(심재현, 2009). 녹지율은 도시지역에서 녹지지역이 차지하는 면적비율이며, 십만명당 문화기반시설 수는 ‘(기반시설수÷주민등록인구)×100,000’에 의해 산출되었다. 문화기반시설은 「도서관법」상 도서관, 「박물관 및 미술관 진흥법」상 박물관, 미술관, 문예회관(종전 「문화예술진흥법」상 문화예술회관) 및 「지방문화원진흥법」상 지방문화원, 문화의 집이 해당된다.

도시 관용성･개방성 정도가 도시안전 정도에 영향을 미칠 수 있다는 판단으로 시군구의 외국인 수를 활용하였다. 도시내 문화적 다양성 확보와 도시공간내 외국인들이 보여줄 문화활동은 기존 시민들과 상호작용하여 도시안전 정도에 영향을 미칠 수 있기 때문에 분석에 활용하였다. 도시 개방성은 창조적 아이디어의 생산을 위한 관용적인 정도여부로 리차드 플로리다(2008)가 말한 창조계급을 유인하는 요인으로 언급되고 있다. 따라서 도시 개방성이 높을 수록 문화적 다양성과 다문화특성이 잘 발현될 수 있을 것으로 전망하고 있다. 나혜영(2011), 김의준 등(2010) 등 선행연구들이 도시 개방성 변수로 측정한 지표인 외국인 수를 활용하였다. ‘(등록외국인수÷주민등록인구)×1,000’에 의해 산출된다. 또한 건강정도에 따른 개인의 삶의 질 정도 여부 또한 도시안전 정도에 기반하여 영향을 미칠 수 있기 때문에 EQ-5D변수를 활용하였다. 동 변수는 건강관련 삶의 질의 5가지(운동능력, 자기관리, 일상활동, 통증/불편, 불안/우울)의 체계를 종합한 지표이다. 김성근(2017)은 취약계층 주거지역과 일반지역 주거지역간 건강(EQ-5D)에 통계적으로 유의미하며 취약계층 주거민들이 건강에 더 부정적 영향을 미친다고 분석하였다. 개인 건강정도는 거주지내 인구지리학적 차이로 나타나 도시안전에 영향을 미칠 수 있다.

도시쇠퇴에 영향을 미치는 독립변수로 빈집비율, 노후주택비율, 제조업 고용자수 입지계수⁷⁾ 및 재정자주도를 활용하였다. 최근 기성시가지에서 빈집과 노후주택이 도시쇠퇴의 주요요인으로 언급되고 있어 물리적 요인으로 반영하여 분석에 활용하였다.⁸⁾ 빈집과 노후주택비율은 각각 빈집수와 30년 이상 노후주택을 전체주택으로 나눈 비율을 의미한다. 산업적 요인으로 제조업 쇠퇴가 도시쇠퇴에 영향을 미치고 있기에 입지계수 산출을 통해 분석에 활용하였다. 도시 재정적 요인으로 재정자주도는 쇠퇴한 기초자지단체일수록 인구유출로 인하여 재정운용의 자율성여부와 활용능력에 영향을 미칠수 있기에 분석에 활용하였다.⁹⁾ 재정자주도는 ‘{(자체수입+자주재원)÷자치단체 예산규모}×100(%)’의 산식에 의해 산출된다. 여혜진(2013)은 중소도시 쇠퇴지역이 도시재생 수요가 높으나 재정자주도가 낮은 현상을 보이나 별다른 출구전략을 찾지 못한다고 지적하고 있다. 상기의 변수들을 요약･정리하면 [표 1]과 같다.

IV. 실증적 분석

1. 기술통계분석, 상관분석 및 패널자료의 검정

[표 2]는 실증적 분석을 위한 변수들의 기술통계분석 결과를 보여주고 있다. SI의 평균은 2.986이며 최댓값은 4.83(군포시 2016･2017년, 의왕시 2017･2018･2020년)으로 나타났다. DI의 평균은 0.732로 최솟값은 0.122(경북 군위군 2020년), 최댓값은 2.251(울산광역시 북구, 2015년)로 나타났다. POP의 평균은 약22만 명으로 최솟값은 약9천명(울릉군, 2020년), 최댓값은 약120만명(수원시, 2017년)으로 나타났다. GE의 평균은 약64%로 최댓값은 약92.97%(경기도 광주시, 2015년)로 나타났다. CI의 평균은 약9개로 최댓값은 74.9개(강원도 영월군, 2017년)로 나타났다. FPOP의 평균은 약2천2백여명으로 최솟값은 2,630명(과천시, 2020년), 최댓값은 10만3천여명(서울시 영등포구, 2015년)으로 나타났다. EQ의 평균은 0.955로 최솟값은 0.914(전북 익산시, 2015년), 최댓값은 0.986(전남 고흥군, 2016년)으로 나타났다. MLQ의 평균은 0.974로 최솟값은 0.049(과천시, 2020년)은 최댓값은 3.263(부산광역시 강서구, 2016년)로 나타났다. FI의 평균은 약54%로 최소값은 16.5%(인천광역시 미추홀구, 2018년), 최댓값은 83.3%(과천시, 2015년)로 나타났다. EH의 평균은 약9%로 최솟값은 0.2%(과천시, 2017년), 최댓값은 26.1%(강원도 평창군, 2018년)로 나타났다. OP의 평균은 약25%로 최솟값은 1.4%(연수구, 2018･2019년), 최댓값은 70.2%(전남 신안군, 2018년)로 나타났다.

[그림 1] 상단은 한국 지자체 2015년 및 2020년의 지역안전지수 현황을 보여주고 있다. 공통적으로 수도권 지자체는 전반적으로 지역안전지수 평균등급이 높음을 보여주고 있는 반면에 비수도권 지자체들은 상대적으로 지역안전지수 평균등급이 수도권 대비 낮음을 보여주고 있다. 2015년의 경우 2.5등급 이하 지자체는 수도권의 경우 서울 종로구, 중구, 인천 중･동구, 경기도 포천시, 가평군 등 11개 지자체인 반면에 비수도권은 대전시 3개구, 강원도 6개 시군, 충남 7개 시군, 충북 2개 시군 등 60개 지자체이며 경북 12개 시군이 지역안전지수가 평균 2.5등급 이하로 나타났다. 2020년의 경우 수도권은 서울 종로구･중구, 인천 중･동구, 경기도 동두천시 등 10개 시군이 2.5등급 이하며 비수도권은 57개 시군이 2.5등급 이하로 나타났다. 경북 11개 시군은 지역안전지수가 평균 2.5등급 이하로 나타났다. 2015년에서 2020년으로 시간이 경과하면서 전반적으로 전국 지자체의 안전정도가 다소간 상승하였다고 간접적으로 추론할 수 있다. 그러나 비수도권 지자체의 낮은 지역안전정도, 특히 경북 지자체의 지역안전정도의 개선이 필요함을 보여주고 있어 해당 지자체의 지역안전에 대한 관심과 지원이 필요함을 보여주고 있다. [그림 1] 하단은 지자체 2015년 및 2020년 지방소멸지수 현황을 지도를 통한 계층적 분포도를 통해 지방소멸의 현황을 보여주고 있으며 수도권에 벗어난 지방에서의 지방소멸이 2015년에 비해 2020년의 시간에 경과에 따른 광역시도를 제외하고는 지방소멸이 심화되는 것을 알 수 있다. 도시안전과 도시쇠퇴간의 관계 및 영향요인 분석을 위해 제시된 방정식 (3), (4)는 방정식 (1), (2)를 변수별로 재서술하였다. 또한 권역(충청･강원권, 호남권 및 영남권¹⁰⁾과 연도별(2016~2020년) 더미(dummy)변수를 추가하여 지역 및 시간 특유효과(region-specfic effect 및 time-specfic effect)를 통제하여 도시안전과 도시쇠퇴 관계 및 영향요인 도출을 위한 순(real) 효과를 검증하였다. 도시안전이 도시쇠퇴에 어떠한 영향을 야기하는지, 도시쇠퇴는 도시안전에 어떠한 영향을 야기하는지 탐색하고자 한다.¹¹⁾

그림 1.

2015년 및 2020년 한국 지역안전지수 평균등급 현황(상) 및 지방소멸위험 현황(하)

[표 3]은 실증석 분석을 위한 변수들의 상관분석 결과를 보여주고 있다. 방정식 (3)의 경우 종속변수인 SI와 독립변수간 상관관계가 GE 변수를 제외하고 형성되어 있는 것을 알 수 있다. 방정식 (4)의 경우 종속변수인 DI와 독립변수간 상관관계가 모두 형성되어 있는 것을 알 수 있다. 독립변수간 상관관계가 높을 경우 다중공선성 문제를 일으킬 수 있기 때문에 독립변수간 상관관계 분석결과를 확인하였다. POP와 CI는 상관관계가 0.524 DI와 CI는 0.561, POP와 OP는 -0.639, CI와 OP, EH와 OP는 각각 0.557, 0.565으로 수치가 낮지않은 상관관계를 보이고 있다. 따라서 각 방정식 변수간 다중공선성 확인을 위한 분석이 요구된다.

[표 4]는 변수간 다중공선성 및 방정식 구축간 패널데이터의 가정적합성 여부를 검정결과를 보여주고 있다. 방정식 (3)의 경우 변수별 VIF는 DI는 2.32, POP는 2.14, GE는 1.13, CI는 1.60, FPOP는 1.07, EQ 1.01이며, 평균 VIF는 1.54를 보인다. 방정식 (4)의 경우 변수별 VIF는 SI는 1.37, POP는 2.01, MLQ는 1.19, FI는 1.19, EH는 2.00, OP는 2.21이며 평균 VIF는 1.66을 보이고 있다. 다중공선성 일반 판단기준인 10, 엄격히 적용시 5이하를 고려한다면 두 방정식의 종속 및 독립변수간 다중공선성 문제가 없음을 보여주고 있다. 두 방정식의 지역 및 시간특유효과 검정은 유의수준 0.01에서 각각 6.54, 14.82로 분석에 활용에 문제없음을 보여주고 있다. 고정효과 추정(chow) 및 확률 효과 추정(Breusch-Pagan LM) 검정 결과는 방정식 (3)의 경우 25.82, 2175.92, 방정식 (4)의 경우 33.52, 2280.51로 유의수준 0.01에서 모두 유의 미한 것으로 제시되어 hausman 검정에 따라 고정 또는 확률 효과 검정을 택하였다. 방정식 (3)은 14.52, 방정식 (4)는 61.91로 유의수준 0.01에서 통계적으로 유의미한 것으로 제시되어 두 방정식 모두 고정효과 검정을 택해야함을 보여주고 있다. 이를 통해 도시안전과 도시쇠퇴의 관계와 영향요인 분석은 3SLS 고정효과 검정을 통해 실시하였음을 밝힌다.

2. 도시안전과 도시쇠퇴의 관계와 영향요인 분석

[표 5]는 도시안전과 도시쇠퇴와의 관계를 실증적 분석을 통해 보여주고 있다. 방정식 (3)과 방정식 (4)는 각각 R²가 0.324, 0.757며 chi²는 유의수준 0.01에서 각각 616.61, 4339.27로 각 모델이 통계적으로 타당하다는 것을 보여주고 있다. 방정식 (3)의 결과는 SI(도시안전)에 DI(도시쇠퇴)는 정(+)의 영향을 미치는 것을 보여준다. 즉, 연구기간내 한국도시공간에서는 도시쇠퇴정도가 낮은 도시가 도시안전 정도가 높다는 것을 의미한다. 또한 SI(도시안전)에 어메니티요인(GE(녹지율), CI(문화기반시설수))은 연구기간내 한국도시공간에서 정(+)의 영향을 미쳐 양질의 어메니티가 확보될수록 도시안전에 긍정적인 영향을 미치고 있음을 보여주고 있다. 반면에 도시개방성 요인인 FPOP(외국인수)는 도시안전에 부(-)의 영향을 미치고 있어 도시의 관용성과 다양성이 도시안전에는 부(-)의 영향을 미쳤음을 보여주고 있다. 인구규모 변수와 건강요인인 EQ(EQ-5D)는 통계적으로 유의미하지 않아 도시안전 정도에 도시규모와 개인건강정도는 영향을 미치지 않음을 보여주고 있다.¹²⁾ 지역특유효과를 확인하기 위해 수도권을 기준으로 비수도권을 살펴본 결과 비수도권 모든 권역에서 수도권 대비 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났고 YN(영남권), HN(호남권) 및 CK(충청･강원권) 순으로 수치가 낮게 나타났다. 즉 도시안전 정도가 비수도권의 경우 영남권, 호남권 및 충청･강원권의 순으로 낮게 나타났다는 것을 의미하며 충청･강원권의 도시안전 정도의 제고가 시급함을 분석결과는 보여주고 있다. 시간특유효과를 통제하기 위한 시간더미변수의 경우 2018년부터 2020년까지 정(+)의 영향을 보이는 것으로 나타나 2018년 이후 한국 도시공간내 도시안전 정도는 높아지고 있는 것을 실증적 분석결과는 보여주고 있다. 방정식 (4)의 결과는 DI(도시쇠퇴)에 SI(도시안전)은 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다. DI지수가 높을수록 도시쇠퇴정도가 낮아 반대로 도시개발 또는 도시성장정도가 높은 도시임을 알 수 있는데 이런 도시에 도시안전 정도가 분석결과와 같이 제시된 것은 도시성장 또는 도시개발에 도시안전은 주요 요인으로 고려되지 않았음을 의미한다고 볼 수 있다. 도시규모 변수(POP)와 산업적 요인(MLQ)은 도시쇠퇴정도에 통계적으로 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타나 도시쇠퇴를 억제해 줄 수 있는 것으로 해석된다. 물리적 요인인 EH(빈집비율) 및 OP(노후주택비율)는 도시쇠퇴정도에 통계적으로 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타나 도시쇠퇴를 더욱 심화시킬 수 있음을 보여주고 있다. 반면, 재정적요인(FI, 재정자주도)은 통계적으로 유의미하지 않았다. 지역특유효과의 경우 YN(영남권)은 통계적으로 유의미하지 않았고 HN(호남권)은 정(+)의 영향을 미쳐 수도권과 함께 상대적으로 도시쇠퇴정도가 낮은 것을 알 수 있으며 CK(충청･강원권)의 경우 수도권 대비 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타나 동권역의 타권역대비 도시쇠퇴가 심화되었음을 분석결과는 보여주고 있다. 시간더미변수의 경우 2017~2020년까지 도시쇠퇴가 부(-)의 영향을 미치고 있음을 보여주고 있으며 2017년 계수가 -0.059에서 2020년에는 -0.166으로 점차적으로 한국도시공간내(시군구 단위) 도시쇠퇴가 심화되고 있음을 분석결과는 보여주고 있다.

방정식 (3), (4)의 분석결과를 종합하여 도시안전과 도시쇠퇴의 관계를 서술하면 다음과 같다. 연구기간동안 한국도시공간내 도시안전 정도에 도시쇠퇴정도는 정(+)의 영향을 미치고 있음을 보여주고 있어 도시쇠퇴정도가 낮은 도시일수록 도시안전 정도가 높음을 보여주고 있다. 반면 도시쇠퇴정도에 도시안전은 통계적으로 유의미하지 않음을 보여주고 있어 도시쇠퇴정도가 낮은 도시, 즉 도시성장 또는 도시개발에 도시안전은 그동안 주요 요인으로 고려되지 않았다는 것이다. 도시쇠퇴정도가 낮은 도시, 한국도시 내 상대적으로 경쟁력 있는 도시일수록 도시안전 정도가 높다는 것이다. 즉, 도시안전은 경쟁력이 확보된 도시의 지표임을 보여줄 뿐 도시안전 정도가 도시쇠퇴를 억제하거나 촉진시키는 요인은 아니었음을 실증적 분석결과는 보여주고 있다.

V. 결론

최근 지속가능한 발전에 기반을 둔 회복력이 가능한 포용도시를 조성하려는 노력을 보이는 가운데 이를 위한 방안으로 촘촘한 사회안전망 구축확보가 요구되고 있다. 그러나 한국 도시공간내 각종 다양한 재해와 재난이 발생하는 ‘위험사회’의 현실과 지역불균형 등의 상이한 이유로 발생하는 도시쇠퇴가 동시적으로 진행되는 현실속에서 본 연구는 도시안전과 도시쇠퇴와의 관계와 영향요인을 실증적으로 분석하였다. 연구기간인 2015~2020년내 전국 228개 지방자치단체를 중심으로 실증적 분석을 위한 변수들의 자료를 구득하고 구축한 각 방정식을 기반으로 균형패널데이터를 구축하여 지역 및 시간 특유효과를 통제한 효과를 검증하였다. 실증적 분석결과, 도시 어메니티요인과 도시 쇠퇴정도가 낮을수록 도시 안전정도에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났고 도시의 관용성과 다양성이 도시안전에는 부(-)의 영향을 미쳤음을 보여주고 있다. 도시 안전정도는 2018년부터 높아지고 있으나 수도권 대비 비수도권의 안전정도가 낮음을 보여주었다(영남권, 호남권 및 충청･강원권 順). 반면, 도시규모와 산업적 요인은 도시쇠퇴를 억제하는데 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났고 빈집 및 노후주택비율은 도시쇠퇴정도에 부(-)의 영향을 미쳐 도시쇠퇴를 심화시킬 수 있는 것으로 나타났다. 도시쇠퇴정도는 2017년 이후부터 심화되는 것으로 나타났고 충청강원권의 도시쇠퇴가 타 권역보다 심화된 것으로 나타났다. 도시안전과 도시쇠퇴의 관계는 도시쇠퇴정도가 낮을수록 도시안전 정도가 높음을 보여주고 있으나 도시쇠퇴정도에 도시안전은 통계적으로 유의미하지 않아 도시성장 또는 도시개발에 도시안전은 그동안 주요 요인으로 고려되지 않았다는 것을 시사하고 있다. 이러한 분석결과를 근거로 한 정책제언은 다음과 같다.

첫째, 비수도권(충청･강원권, 경북 지자체)¹³⁾의 도시안전 제고와 쇠퇴를 억제하기 위한 노력이 선행되어야 한다. 분석결과는 상기 언급된 지자체는 타 권역 대비 안전정도가 가장 낮았고 도시쇠퇴정도가 심화되어 대책마련이 시급한 상황임을 보여주고 있다. 비수도권의 지자체의 인구유출이나 감소를 최소화하고 오래 거주할 수 있는 안전한 정주환경의 조성과 지역역량을 강화하는 도시재생이 요구된다.

둘째, 빈집과 노후주택에 대한 지속적인 모니터링, 주택개량과 빈집정비가 실시되어야 한다. 분석결과는 빈집 및 노후주택비율이 도시쇠퇴를 야기하는 것으로 나타났고 안전정도와 빈집 및 노후주택비율 각각의 상관분석결과 모두 부(-)의 관계를 미치는 것으로 나타났다. 최근 빈집활용과 노후주택의 개선에 대한 수요가 증가하고 있는 만큼 안전정도 또한 개선되어 갑작스런 안전사고로 인한 피해가 발생하지 않도록 지역주민과 지자체의 관심과 지원이 필요하다.

셋째, 도시쇠퇴 억제를 위해 경제적 측면이 고려된 도시재생이 요구된다. 분석결과는 인구규모가 많고 제조업의 입지집중도가 높을수록 도시쇠퇴가 억제되는 것으로 나타났다. 인구규모에 따라 도시쇠퇴 여부가 영향을 받기 시작하기에 지역에 도시민을 정주시키기 위해 직주근접성이 높은 일자리 마련이나 상권 활성화 등을 모색하여 지역활력을 유도하는 도시재생 전략을 도모할 필요가 있다.

넷째, 도시내 쾌적한 어메니티를 제공하는 도시계획이 요구된다. 분석결과는 녹지율, 문화기반시설 수 등 양질의 어메니티가 확보될 수록 도시안전 정도가 높음을 보여주고 있다. 또한 이러한 어메니티는 첨단산업의 입지를 위한 고급인력들이 선호하는 주거입지의 조건으로 설명된다(김천권, 2017). 쾌적한 어메니티가 인구유입을 유도할 수 있다는 측면에서 도시쇠퇴 억제에 기여할 수 있고 양질의 어메니티가 도시안전 제고에 기여할 수 있기에 일정의 녹지율을 확보하거나 지역의 문화기반 여건을 확충할 필요가 있다.

다섯째, 기성시가지의 활성화를 통한 안전도시 조성을 모색할 필요가 있다. 분석결과는 도시쇠퇴정도가 낮을 수록 도시안전 정도가 높은 것으로 나타났다. 도시쇠퇴 현상은 외곽지역의 신도시개발지보다는 기성시가지에서 주로 나타나고 있다. 기성시가지의 활성화를 위해 물리적 사업으로 사회적 약자를 고려한 안전환경개선사업, 집 고쳐주기 및 안전한 공공시설물 조성사업 등 주거안정과 삶의 질 제고를 위해 정주기반의 토대를 위한 사업을 지자체에서 다각도로 추진해야 할 것이다.

그러나 본 연구는 도시안전과 도시쇠퇴와의 관계를 실증적 분석에 근거하여 제시한 의의는 있으나 연구기간이 짧고 재난재해 변수를 반영하지 못했으며 도시안전 제고를 위한 구체적인 해법을 제시하지 못한 한계가 존재한다. 또한 도시나 지역의 물리적 특성이 재난에 미칠 수 있는 영향 또는 지역내 인구지리학적 특성이 도시안전과 쇠퇴와 연관되 향후 특정 지자체나 쇠퇴정도가 심화된 지역을 중심으로 재난 및 재해 실태연구나 수도권 또는 비수도권을 중심으로 안전도시, 포용도시로의 조성방안을 탐색할 필요가 있다.