Ⅰ. 서론
1. 연구배경 및 목적
2. 연구범위 및 분석방법
II. 지방소멸에 대응하는 논의 및 선행연구 검토
1. 지방소멸에 관한 논의
2. 연구 분석틀 및 지표구성
III. 지방소생지수를 통한 도별 집중도 분석
1. 도별 59개 시 집중도 분석 결과
2. 도별 82개 군 집중도 분석 결과
IV. 지방소생지수를 통한 시･군별 집중도 분석
1. 59개 시 집중도 지수 분석 결과
2. 82개 군 집중도 지수 분석 결과
V. 결론 및 정책적 시사점
Ⅰ. 서론
1. 연구배경 및 목적
2000년대 지구적 단위에서의 변화를 언급한다면 아마도 그것은 소위 밀레니엄 시대와 함께 선진 각국에서 나타난 현상은 생산기술과 소비생활의 변화를 가져온 4차 산업의 가속화일 것이다. 사람들의 행태도 변했다. 한국에서는 MZ세대, 미국에서는 GenZ(generation Z세대), 일본에서도 밀레니엄 Z세대의 등장으로 인하여 AI와 IT, 빅데이터 등은 일상용어가 되어 가상과 실재가 혼용되는 세계로 진입하고 있는 실정이다. 이에 덧붙여 이를 가속화시킨 것이 2019년 말부터 시작된 코로나(Covid)-19 사태일 것이다. 사람과 사람과의 관계는 더욱 소원해지게 했으며 1~2인 세대가 50%를 넘으면서 나 홀로 사는 것이 오히려 노말화 되어 가는 뉴노멀 시대로 진입하고 있다. 특히, 우리나라에서는 다른 나라들 상기에 언급한 현상들이 보다 급속하게 진행되면서 지리적 공동체가 무너져 가고 대도시, 특히 수도권으로의 인구 집중화가 가속화되고 있다(구양미, 2021).
사실 한국 사회의 가장 큰 문제가 무엇인가 하는 질문을 하면 열에 아홉은 격차 문제라고 지적할 것이다. 수도권과 비수도권의 인구 격차는 소득과 정치･경제적 측면에서의 격차도 가속화시키고 있으며 문제의 심각성은 이제는 지방소멸이라고 말할 정도로 농촌공동체 사회는 붕괴 직전에 있다. 지방소멸의 원인이 기술과 사회변화가 함께 공진화에 있는 것인지 아니면 인위적인 정부의 정책적 산물인지는 파악하기 힘드나 수도권을 제외한 비수도권에서도 인구 50만명 이상의 대도시로 집중되는 현상을 우리는 목격하고 있다. 따라서 2000년 이후 우리나라의 모든 정권에서는 국가균형발전이라는 정부의 정책은 인구소멸과 지방소멸의 대응을 위해 노력을 했으나 그 성과는 보이지 않고 가속화되고 있는 것 역시 정부의 현안이다.
선행연구들에 따르면1) 인구소멸에 의한 지방소멸이 올 것이라는 주장을 한 일본의 사회학자인 増田寛也(2014)의 책은 일본 뿐만 아니라 우리나라에서도 상당한 반향을 불러일으켰지만 아울러 비판도 많았다. 가장 큰 비판은 인구소멸과 지방소멸은 근본적으로 다른 개념이라는 것이다. 즉, 지방소멸과 인구소멸은 상호 연계되어 있기는 하나 근본적으로 다른 개념이란 것이다. 정주 인구의 지속적인 감소에 의한 지방소멸이라는 결과에 이르는 지역도 있지만 정주 인구는 감소하나 외부로부터 방문객들 또는 직장을 갖고 있으면서 주소지 이전을 하지 않은 상태에서 일주일에 2-3일씩 그 지역에 거주하는 사람들의 숫자도 적지 않으며 이들에 의해서 지역경제가 활성화되고 있다는 주장이다. 생활인구 확대를 통하여 지역이 활성화된 사례는 한국에서나 일본에서도 얼마든지 있다.
현재 우리나라 대다수의 지방정부가 직면하고 있는 문제는 단순히 인구소멸만의 문제가 아니다. 지방 소도시 및 농촌지역에서의 저소득층의 증가와 고령화율이 함께 증대하고 있어 기초 지방정부의 자주재원 확보가 점차로 나빠져 가고 있다. 지방의 중소도시와 농촌지역에서 좋은 일자리가 점차 사라져 지역경제가 무너지는 결과로 이어져 지방소멸로 가고 있다는 점이다. 저소득에 의한 지방 기피 현상과 지역경제를 살리는 지역혁신 전략이 필요한 시점이다. 이에 따라 정부에서는 2022년부터 10년 동안 지방소멸대응기금을 매년 1조원씩 편성하여 10조 원을 인구소멸지수를 중심으로 전국의 107개 기초자치단체(시･군･구)와 서울･세종을 제외한 15개 광역자치단체에게 지원하는 계획을 세우고 있다. 정부의 이러한 정책방향의 가장 큰 문제점은 마스다의 주장이 비판받는 것처럼 인구감소 지표들로 대부분 구성된 방정식으로 인구소멸 위험지역을 파악하고 이를 재정적으로 지원하고자 하는 데에 있다는 점이다. 설사 정부의 대응정책이 성공해서 해당 지방정부에서 여러 가지 정부의 지원금으로 여러 가지 유인정책을 시행하여 일시적으로 늘어난 인구가 계속해서 해당 지방정부에 지속 가능하게 정주를 할 것인가 대해서도 의문점이 든다. 근본적으로 도시와 비교하여 또는 수도권과 비교하여 해당 지역에서 소득보장이 안 된다면 자신과 가족이 지속적으로 살아갈 생각은 하지 않으리라고 본다. 더 큰 문제점은 인구소멸과 지방소멸은 다른 개념임에도 불구하고 정부에서는 인구소멸지표를 활용하여 지방소멸 대응정책을 추진하고자 하는 것이다.
따라서 본 연구에서는 인구소멸과 지방소멸은 다르다는 선행연구들을 참조하여 양대 지표들의 구성을 명확히 파악하고 이에 대한 대처를 한다면 역으로 지역을 활성화 시킬 수 있는 정책대안이 될 수 있으리라 본다. 즉, 인구소멸지표와 지방소멸지표는 각각 개념적 정의를 명확히 분리해서 파악하고 핵심은 지방을 소생시키는 지역의 내부 역량 강화를 통해 지속가능한 지방정부를 만들 수 있는 정책 대안을 제시하는 것이 타당할 것이다. 즉, 인구소멸지수 혹은 지방소멸 지수를 분석을 한다고 해서 정책 대응이 잘 된다는 보장이 없기 때문이다. 지방소생을 위한 논의 가운데 대표적인 것이 지역의 경쟁력에 관한 논의인데 과거의 주장들에서는 주로 기업 유치 등을 주장했지만 근래에 들어와서는 지역 사회의 내부 역량을 강조시켜야 한다는 주장들이 설득력이 있다.
본 연구에서는 상기와 같은 문제 제기와 연구목적의 달성을 위하여 인구소멸과 지방소멸에 관한 논의와 지방소생에 관한 선행연구 등을 검토하여 지방정부의 내부 역량을 측정하고자 한다. 단, 연구 대상 지역은 기초 지방정부를 대상으로 하되 특별시(1), 광역시(6) 대도시부인 69개 자치구와 인구 50만명 이상의 대도시 특례를 받는 2022년 인구수 기준 전국 16곳의 대도시도 제외하여 인구소멸과 지방소멸의 위기에 빠진 인구 50만명 이하의 141개 시와 군 단위를 분석 대상지역으로 하였다.
2. 연구범위 및 분석방법
1) 연구의 범위
본 연구의 공간적 범위는 226개 시군구에서 2022년 인구수 기준으로 50만 이상 도시와 대도시 권한에 속하는 69개 자치구를 제외하여 141개 시･군을 분석 대상으로 하였다(그림 2).
100만 이상 도시는 4개, 50만 이상에서 100만 미만 도는 12개로 총 16개 시･군으로 나타났다(그림 1). 수원시, 고양시, 용인시, 창원시 순으로 100만 이상 인구수가 나타났으며, 성남시, 화성시, 청주시, 부천시, 남양주시, 천안시, 전주시, 안산시, 평택시, 안양시, 김해시, 시흥시가 50만 이상 100만 미만의 인구수를 가진 지역으로 나타났다. 특히 경상북도 포항시의 경우 2021년 인구수는 503,852명으로 50만 이상이었지만 2022년 496,650명으로 7,202명이 감소하여 141개 시･군을 분석 연구 대상 지역에 포함되었다.
분석 기간은 2017년부터 2021년까지로 한정하였으며, 인구에 관한 분석 기간은 2017년부터 2022년으로 최신 인구 동향을 반영하였다.
2) 연구의 분석 방법
도시의 인구와 도시서비스 기능은 밀접한 관련성이 있다. 도시화란 좁은 의미로는 도시지역으로 인구가 집중되는 것을 의미하며, 넓은 의미로는 도시의 인구가 증가하는 것 뿐만 아니라 도시적 생활양식이 확대되어 인구증가에 따른 도시의 여건이 마련되는 것을 의미한다(임승빈･조남욱, 2021). 따라서 도시화가 진행되면 도시의 인구 규모에 맞는 공간구조에 따라 도시서비스 시설이 함께 조성되어야 어떠한 서비스 시설을 갖추고 있는지 알아봐야 한다.
최진수(2002)에 따르면 인구의 지리적 분포 특성에 따라 주민의 생활과 관련된 산업 및 관련 서비스 기능의 분포와도 밀접한 관계를 맺고 있는 것으로 인구 분포와 도시서비스 규모의 관계는 상호 연관적인 관계로 정의될 수 있다. 그러므로 도시서비스 기능에 따라서 인구 유입 및 유출의 원인이 되며, 인구 규모에 따라 도시서비스 규모 및 시설의 종류가 결정된다(임승빈･조남욱, 2021).
본 논문에서는 도시의 공간적 특성을 측정하기 위하여 도시가 가지고 있는 서비스 기능의 중심성(centrality)을 집중도2)로 정의하였다. 도시지리학에서 중심성은 중심 기능의 보유 정도를 의미하며(권용우･유한종, 2009) 서비스 기능에 대한 집중도 분석은 도시의 규모뿐만 아니라 기능의 파악에도 유용하게 사용된다(임윤택 등, 1991).
집중도 지수는 Davies(1967)가 제시한 기법으로 입지계수(locational coefficient)와 중심성 지수(index of centrality)를 합산하여 산출한 방식이다. Davies는 연구 대상지역을 폐쇄된 시스템으로 가정하고 도시의 중심성은 도시가 가지고 있는 중심성의 합으로 개념을 정의한다. 기능별에 따른 중심성에 대한 산식은 주어진 기능 1단위의 입지계수를 구한 후, 중심지의 시설 수를 곱해서 구하며, 이를 식으로 표현하면 다음과 같다.
기능 1단위의 입지계수 Bt:.
t: t 기능의 1단위, Tt: 지역 전체의 t 기능의 총수
이 기능 t의 입지계수 Bt에 중심지 A가 갖는 시설 수를 곱해서 중심지 A의 그 기능에 대한 집중도를 구할 수 있음.
특히 집중도 지수를 통해 지역의 특성에 따라 어떠한 기능이 얼마큼 집중되어 있는지에 대한 분포 및 비중을 파악할 수 있기 때문에 향후 도시 내부의 역량을 키우는데 중요한 기초 지표를 위한 분석 방법으로 사용된다.
II. 지방소멸에 대응하는 논의 및 선행연구 검토
1. 지방소멸에 관한 논의
우리나라의 수도권으로 인구 집중도가 이뤄진 가장 큰 요인은 무엇일까? 사람은 낳으면 서울로 말은 제주도로 보내야 한다는 관습에서일까. 아니다. 핵심은 소득수준의 도시와 농촌의 차이, 수도권과 비수도권의 차이에 있다. 물론 소득수준은 자본소득(부동산 등)과 이전소득(양도 및 상속), 근로소득이 합해진 개념이다. 한국이 산업화를 통한 고도성장기를 거치면서 빠른 고령화 사회로의 진입과 도시와 농촌으로 대비되는 심각한 인구 격차로 인한 인구소멸과 지방소멸, 저출산 등등의 사회적 과제들은 결과물이지 원인은 아니다. 소득수준이 보다 높은 곳으로 그리고 자신의 자녀들을 보다 높은 수준의 소득을 올릴 수 있는 기회의 땅으로 이주를 하다 보니 수도권과 비수도권의 인구격차, 대도시로의 인구집중이 되는 것이다(임승빈, 2023).
한편 일본에서 인구소멸에 의한 지방소멸이 될 것이라는 주장은 増田寛也(2014)가 시작했다고도 과언이 아니다. 그는 만 20~39세 여성 인구를 만 65세 이상 인구로 나누어 낸 지수로 정의 하였다. 이 지수가 1.5 이상이면 이 지역은 소멸 위험이 매우 낮은 소멸 저위험 지역, 1.0~1.5인 경우 보통, 0.5~1.0인 경우 주의, 0.2~0.5는 소멸 위험, 0.2 미만은 소멸 고위험 지역으로 분류된다. 소멸위험지수가 0.5 미만이면 소멸위험지역이라고 한 것이다. 그의 주장대로라면 전체 약 1,750여 개에 달하는 기초지방자치단체들 가운데 약 반에 해당하는 896개의 지자체가 소멸 할 수도 있다고 충격적인 주장을 한 것이다.3) 꼭, 마스다가 지적해서 시작한 것은 아니지만 일본 정부 역시 인구소멸에 따른 지방소멸에 적극적인 대응을 하기 시작한 시점은 2000년대 들어서이다. 일본 정부 및 학계는 지방소멸지수를 통하여 지방소멸 대응책을 강구하고 있는데 지표들을 다음과 같이 구성하고 있다. 첫째는, 인구 감소율이다. 해당 지역의 인구 감소 정도를 나타냅니다. 인구 감소율이 높을수록 지방소멸의 위험이 높아진다는 것이다. 둘째는, 고령화 인구 비율이다. 65세 고령화 인구 비율이 높을수록 지방소멸의 위험이 높아질 수 있다는 것이다. 셋째는, 15세에서 64세 인구 비율이다. 생산가능 인구(경제 활동 가능한 인구)의 비율을 나타내는 것인데 생산가능 인구 비율이 낮을수록 경제적인 활동력이 감소하여 지방소멸 위험이 커진다는 논리이다. 넷째는, 15년 이내 인구 예측이다. 앞으로 15년 이내의 인구 변화를 예측하여 지역의 미래 인구 동향을 고려한다. 다섯째는, 15년 이내 주택 가구 예측이다. 향후 15년 이내의 주택 가구 수 변화를 예측하여 주택 수요와 공급을 고려한다. 일본에서는 이러한 지표들을 종합적으로 평가하여 지방소멸지수를 산출한다. 이를 통해 지역의 지방소멸 위험 정도를 파악하고, 적절한 대책을 마련하는 데 활용되는데 각 지역별로 구성되는 지방소멸지수는 일본의 지방자치단체나 연구기관에서 산출 및 공개하고 있다. 일반적으로 사용되는 몇 가지 인구소멸 지표로서는 가장 대표적인 출생율이다. 출생율은 특정 지역에서의 새로운 출생의 수를 나타내는 지표이다. 인구소멸을 나타내기 위해서는 출생율이 일정 수준 이상 유지되어야 하며 출생율이 지속적으로 낮아지면 인구소멸의 위험이 있을 수 있다. 사망률이다. 사망율은 특정 지역에서의 사망자 수를 나타내는 지표. 사망율이 급격히 상승하거나 일정 수준 이상으로 유지되면 인구소멸의 가능성이 높아질 수 있다. 고령화 지수이다. 고령화 지수는 노인 인구와 비교하여 65세 이상의 인구 비율을 나타내는 지표이다. 고령화 지수가 높아질수록 인구소멸의 위험이 증가할 수 있다. 그리고 청년 비율이 중요한 지표이다. 청년 비율은 15세에서 34세 사이의 인구 비율을 나타내는 지표. 청년 비율이 낮아질수록 인구의 장기적인 감소와 인구소멸 위험이 증가할 수 있다. 이주율도 최근에는 중요한 지표로써 다뤄지고 있다. 이주율은 특정 지역으로의 인구이동 비율을 나타내는 지표. 인구가 다른 지역으로 이동하면서 인구소멸 위험이 증가할 수 있다는 것이다.
상기의 인구소멸에 관한 연구와 유사하게 인구지표를 중점적으로 활용한 국회입법조사처의 보고서(하혜영･김예성, 2021)와 고용정보원의 보고서는 가히 충격적이었다. 특히 고용정보원의 보고서에 따르면 2021년 전국 시군구의 46.5%인 106곳이 인구소멸 위험지역에 해당 된다는 것이다(이상호 등, 2021). 사실 2000년을 기점으로 우리나라에서의 정치･경제･사회영역의 모든 분야에서의 변화는 이미 과거의 프레임으로서 중앙과 지방과의 관계를 논하는 것조차 무의미하게 만들었다는 점은 명확하다. 2019년 7월 1일 기점으로 수도권의 인구가 전 인구의 50%를 넘었고 이러한 현상이 지금까지 더욱 가속되고 있다는 점은 명확하다. 백약이 무효하다고 할 지경이다. 심지어 우리보다는 덜 심각한 일본에서는 일부 지역에서 인구 감소와 지방소멸에 직면한 상황에서 지속적인 인구증가나 경제적인 회복이 어렵다면 더 이상 재원을 투입하지 말고 철수(철퇴)를 선택하는 논의도 있다. 즉, 인구 감소를 위한 재정적인 투입이 의미가 없었다는 것이다. 오히려 인구 감소로 인한 인프라 유지비용, 공공 서비스 제공에서의 지방 정부들의 어려움 등을 고려하여 회생불가능 지역을 지정하고 인구를 다른 지역으로 이동시키는 것을 검토하자는 주장이다. 그러나 이러한 주장들은 일부 학자들이 제기를 하고는 있으나 일본 정부 차원에서 이에 대한 합의나 구체적인 실행을 위하여 정책적으로 채택하고 있지는 않다. 오히려 2000년부터 고이즈미 정권에서는 ‘지역창생본부’를 신설하여 지역의 활력화를 모색하고 있다.
임승빈 등(2020) 연구에 따르면 우리나라에서 지방소멸이 심각한 지역을 선정하여 압축적(집중적)으로 재원을 투자하는 것은 지역 사회의 발전과 균형을 촉진할 수도 있다. 최근에는 지방 중소도시의 경우 압축도시 개념 도입과 지자체 간 연계 및 협력을 바탕으로 지방소멸 문제에 접근해야 한다(Seong et al., 2015; Park et al., 2017)는 주장들도 많다.4) 인구소멸 지역 대책과 압축도시 논의는 서로 연관성이 있을 수 있다. 압축도시는 도시 내 인구 밀집 지역의 개발과 인프라 활용을 통해 인구소멸을 방지하고 지역의 경제 및 생활환경을 향상 시키는 개념이다. 주로 도시의 중심부나 대도시 근교의 지방지역에서 시행되며, 인구 밀집 지역으로의 인구 유입을 유도하고 주거, 교통, 서비스 등의 인프라를 강화하여 경제와 삶의 질을 개선하려는 목적을 가지고 있다. 인구소멸 지역 대책으로서 압축도시 정책은 인구 감소에 직면한 지역에서 인구를 유치하고 주거 환경을 개선하여 지역의 경제와 생활환경을 활성화 시키는 것 등을 적용되고 논의될 수 있다. 압축도시 논의는 일반적으로는 도시나 도시 근교의 발전과 관련된 개념으로 다루어지는 반면, 인구소멸 지역 대책은 일반적으로 도시 이외의 지방 지역에 초점을 두고 다양한 지표와 요소를 고려하여 수립되는 차이가 있다. 오용준(2020)은 인구 감소에 대한 지역정책을 크게 인구감소를 현실로 수용하고 이에 적응하는 ‘축소도시 정책’과 이에 대응하고자 하는 ‘인구정책’으로 구분하여 분석하였다. 그러나 전반적인 현상은 인구소멸에 적극적으로 대응하자는 ‘인구정책’을 취하고 있다는 것이다. 따라서 개별적인 상황과 지역의 특성에 따라 압축도시 논의와 인구소멸 지역 대책이 상호작용하거나 연계 되는 경우도 있을 수 있으므로 모든 소멸되어 가는 지방자치단체에 적용 가능한 것은 아니다. 따라서 적절한 지방소멸지수를 선정하여 분석하고 해당 지방자치단체를 유형화시켜 대응하는 정책도 맞춤형으로 적용해야 할 것이다. 정부 정책의 지방소멸에 관한 대응에서 그 한계에 대한 지적도 간과할 수 없다(원광희 등, 2019; 정성호, 2019). 이들의 공통된 주장은 지역 간 인구이동과 이를 촉발시키는 지역의 혁신성 등을 무시한 채, 고령자 대비 가임기 여성 비중이라는 연령적 측면의 인구소멸지표에 의한 지방소멸위험 지역을 선정하는 것 자체가 문제가 될 수 있다는 것이다. 김민재(2020)의 실증연구 역시도 인구소멸 되는 원인이 단순히 지방이기 때문에 인구소멸이 된다는 것이 아니라는 것이다. 그의 주장에 따르면 첫째는, 지방의 중소도시에서 유출된 인구가 모두 빠져나간 것이 아니다. 둘째는, 지방 중소도시가 일자리와 부가가치를 창출하는 역량이 수도권에 비해 현저히 떨어지는 것은 아니다. 이러한 연구 결과를 바탕으로 김민재(2020)는 정책대안으로서 첫째, 지방 대도시권(Mega City Region) 조성, 둘째, 중소 도시권의 특화전략 셋째, 살기 좋은 생활환경 거점 조성 등을 제안하였다.
지역의 산업구조변화와 인구소멸이 밀접한 관계가 있다는 선행연구들도 많다. 지역의 산업 구조 변화와 제조업 분야의 고용률 등을 인구소멸 지표에 추가하는 것은 의미가 있다. 제조업은 일반적으로 고용을 많이 창출하는 산업 부문 중 하나이며, 제조업 분야의 고용률은 지역의 경제 활동과 인구 유입에 큰 영향을 미칠 수 있다. 제조업 분야의 고용률을 인구소멸 지표로 포함 시키는 것은 다음과 같은 장점을 가질 수 있다. 지역의 산업 구조를 분석하는 지표로서 경제 활동력이 가장 대표적인 지표이다. 특히 2차 제조업 분야에서의 고용률은 지역 내의 실제적인 산업인력의 활동력을 반영할 수 있다. 고용률이 높은 지역은 경제적으로 활발하며, 인구소멸의 위험이 낮을 수 있다는 의미이다. 즉, 제조업 분야의 고용률은 해당 지역으로의 인구 유입과 인구 감소에도 영향을 미칠 수 있다. 고용 기회가 많은 제조업 지역은 인구 유입이 높을 수 있고, 그 반대로 고용 기회가 줄어드는 경우 인구 감소가 발생할 수 있다. 다음으로 거론되는 지표는 지역경제의 다각화 수준이다. 지역산업 구조 변화는 지역의 경제 다각화를 나타낼 수 있다. 고용 기회가 다양한 산업 분야에 분산 되어 있는 경우 인구소멸 위험이 상대적으로 낮을 수 있다. 따라서, 지방소멸 지표를 계산할 때 제조업 분야의 고용률 등과 같은 산업 구조 변화 관련 지표를 추가로 고려하는 것은 인구 동태를 보다 포괄적으로 이해하고 정책 개발에 활용하는 데 도움이 될 수 있다.
위에서 언급하고 인용한 바와 같이 인구소멸에 의한 지방소멸 또는 지방소멸에 의한 인구소멸에 관한 정부나 연구자들의 대책과 주장을 정리하면 다음의 3가지 정도로 분류가 가능 하다고 본다. 첫째는, 공간의 재구조화 정책이다. 둘째는, 인구증가를 위한 정책이다. 셋째는, 양질의 일자리를 만드는 정책이다. 이러한 결과 다음과 같이 연구자 또는 정부의 추진하고자 하는 상기 3가지 정책 방향의 차이에 따라 다음의 <표 1>과 같이 인구소멸과 지방소멸에 주요 지표들이 서로 간의 약간의 차이점이 있는 것이다.
표 1.
지방소멸 관련 지표 비교 분석
자료 : 연구자가 자료를 취합하여 작성(増田寛也, 2014; 이상호, 2019; 행정안전부; 허문구, 2022; 송미령 등, 2021).
그러나 지방소멸 지수를 잘 파악을 한다고 해서 정책 대응이 잘 된다는 보장이 없다. 왜냐면 지방소멸지수는 결과물이지 원인에 대한 분석이 아니기 때문이다. 즉, 어떠한 연유로 인하여 지방소멸에 이르렀느냐는 분석이 중요하다고 본다. 따라서 지방소멸의 상반되는 개념인 지역소생을 위한 논의와 지표개발이 필요하다고 본다. 임승빈 등(2020)의 연구에 따르면 “지방소생을 위한 논의 가운데 대표적인 것이 지역의 경쟁력에 관한 논의”인데 과거의 주장들에서는 주로 기업유치 등을 주장했지만 근래에 들어와서는 지역 사회의 내부 역량을 강조시켜야 한다는 주장들이 설득력이 있다. 예를 들어, 미국의 디트로이트, 스페인의 빌바오, 영국의 스코틀랜드, 일본의 유바리 등과 같이 해당 도시들의 지역경제를 주도하는 자동차나 석탄산업의 부침, 국제적인 경제 변동에 의하여 오히려 해당 도시들의 위기가 찾아온다는 것이다. 창조도시라는 개념을 만든 찰스 랜드리(Charles Landry)에 의하면 도시지표의 유용성은 달성하고자 하는 목표를 분명히 함으로써 도시에는 목적과 그 실행계획을 부여하고, 결과적으로 열망을 창출하며, 장･단점을 평가하는 기회를 통해 어떻게 하면 그것을 달성할 수 있을 것인가를 제고하는 기제를 제공한다는 것이다(Landry, 2005; 347). 예를 들어, 힐리(Healey)의 주장에 의하면 도시경쟁력은 내부 역량을 키우는 것이 중요하며, 이는 세 가지 차원으로 구분된다는 것이다. 지식 자원(knowledge resource), 관계 자원(relational resource), 동원 자원(mobilization capacity)으로 설명되는데(Healey, 1998) 이를 구체적으로 도시 간 내부 역량을 비교･분석하여 2018년 노벨경제학상을 수상한 폴 로머(Paul M. Romer) 뉴욕대 교수의 연구성과가 대표적이다. 그가 수행한 것은 도시들의 집중도 분석이었는데 본 연구에서는 폴 로머 교수는 3대 역량 지표를 도시기반역량, 생활기반역량, 학습기반역량으로 재구분하여 우리나라 기초지방정부의 내부 경쟁력을 측정하는 도구로 삼고자 한다. 분석 대상에 해당되는 우리나라의 기초지방정부는 폴 로머 교수가 분석한 미국의 도시 규모에 모두 해당되므로 그가 적시한 도시경제력 역량, 생활기반역량, 교육･혁신 역량의 3가지 역량에 관한 구체적인 하위 지표들은 우리나라 연구대상의 기초지방정부의 권한의 범위 내에서 행사할 수 있는 정책들로 구성하였다.5)
2. 연구 분석틀 및 지표구성
이상의 인구 및 지방소멸 지표의 구성에 관한 선행연구 및 지방소생을 위한 내부 역량 지표들을 종합하여 본 연구에서는 다음의 <그림 3>과 같이 연구분석 틀을 제시하고자 한다.
선행연구 분석 결과 일본 마스다의 지방소멸지수는 ‘65세 이상 인구대비 가임 여성비율’을 지표로 선정하였으며, 한국고용정보원의 지방소멸위험지수는 일본 마스다 지수를 그대로 국내에 적용하여 ‘20~39세 여성 인구수 대비 65세 이상 인구수’를 지표로 선정하였다. 행정안전부에서는 인구구조와 인구증감에 초점을 둔 연평균 인구증감율, 인구밀도, 청년순이동률, 주간인구, 고령화비율, 유소년비율, 조출생률, 재정자립도로 인구감소지수라는 명칭으로 지표를 구성하였다. 반면에 산업연구원에서의 K-지방소멸지수는 1인당 경상연구개발비, 전산업 다양성지수, 지식산업비율, 천명당 종사자수, 1인당 GRDP, 인구증감율을 지표로 구성하여 지역경제 선순환 구조에 초점을 두고 분석하였다. 선행연구에서는 인구사회학적, 경제적인 측면을 모두 고려하여 지방소멸지역을 선정한 연구는 없는 것으로 파악되었다.
본 연구에서는 지방소멸지역으로 지정된 지역에 대한 편견 및 지역 이미지 향상이 필요하다고 생각되어 지방소멸과 관련된 지표의 명칭을 ‘지방소생지수’로 명명하고 인구, 사회, 경제, 문화 등의 다양한 측면에서 지역을 바라보고 지역의 경쟁력을 높이고 활성화 시킬 수 있는 요소의 지표를 선정하여 분석하였다. 또한 소멸 위기에 놓인 지역을 파악하는 것 외에 지역의 다양한 역량을 평가하고 진단을 통해 지역의 잠재력을 파악하여 향후 지역 성장에 기여 하는 역량이 무엇인지 파악하고자 한다. 또한 지역소멸 위기에 놓인 지역들의 부족한 역량을 찾아 향후 141개 시･군의 지속 가능한 지역 성장을 위하여 필요한 역량 및 잠재적 역량을 진단해주는 기초자료로 제공하고자 한다.
연구 대상 지역인 141개 시･군의 구득 및 가공 가능한 데이터를 가지고 3가지 역량별로 구분하고 36개 세부 지표를 선정하여 집중도 분석을 실시하였다. 본 연구에서의 지방소생지수는 지역의 경제성장에 영향을 줄 수 있는 지표와 기초생활을 영위하고 인프라 시설을 통해 지역의 역량을 강화할 수 있는 지표, 지역의 교육여건 및 혁신환경에 따라 다양한 연령 집단이 이동하고 정주하기 때문에 교육 및 혁신환경을 통해 인구 유입 및 지역의 활력을 줄 수 있는 지표로 크게 3가지 역량 지표로 구성하였다.
첫째, 도시경제력 역량 지표는 산업, 고용, 재정자립정도, 지역의 소비현황 및 경제순환, 간접적으로 생활인구의 현황을 파악하여 지역 경제성장에 영향을 미치는 지표로 구성하였다(표 2). 1인당 GRDP, 상용직 비중, 국가행정기관시설수, 창의인재수, 2차･3차산업 비중, 사업체당 종사자수, 운수업 사업체당 종사자수, 청년고용률, 거주지 외 타지역통근취업자, 경제활동참가율, 100대 생활업종 사업체수 등 12가지 지표로 구성하였다.
표 2.
도시경제력 역량 지표(12개)
둘째, 생활활력 역량 지표는 의료, 보건, 복지, 주택, 교통 등의 생활인프라 현황을 파악하여 지역의 생활역량을 파악 할 수 있는 지표로 구성하였다(표 3). 지역의 적정 의료인력 및 의료이용의 접근성 제고를 파악하기 위한 지표로 인구 천명당 의료기관 종사자수, 인구 천명당 의료기관 병상수, 미충족 의료율, 복지를 통한 지역의 삶의 질에 영향을 미칠 수 있는 인구 십만명당 사회복지시설수, 사회복지 예산 비중, 인구 십만명당 문화기반시설수, 보육아동수 대비 보육시설수, 건강생활 실천율, 도로포장률, 주택보급률, 교통 접근성 지표로 대중교통(버스 15분 이내, 철도역 30분 이내)접근 가능 시설수, 평생교육 학습자수, 공공도서관 좌석수, 공공도서관 이용자수 등 15가지 지표로 구성하였다.
표 3.
생활활력 역량 지표(15개)
셋째, 교육･혁신 역량 지표는 교육 및 혁신환경 조성이 지역의 인구구조 및 성장에 영향을 미칠수 있는 지표로 구성하였으며, 교육･혁신지표는 기초지자체 데이터 제공이 미흡한 지표들이 많아 가공할 수 있는 가능한 지표를 찾아 구성하였다(표 4). 교육의 질적 수준을 알아 볼 수 있는 유치원 교원수, 초등학교 교원수, 보육정책의 기초자료인 원아 수 대비 유치원 수, 초등학생 수 대비 초등학교수, 고등교육의 여건을 보여주는 대학교 수, 지역의 우수한 인적자원의 보유 여부를 알 수 있는 대학교 학생 수, 대학교 교원 수, 사설학원 수, 국가, 지자체, 출연 출자, 민간 연구소 등을 포함한 연구시설 수 등 9가지 지표로 구성하였다.
표 4.
교육･혁신 역량 지표(9개)
III. 지방소생지수를 통한 도별 집중도 분석
1. 도별 59개 시 집중도 분석 결과
141개 시･군 중 59개 시를 대상으로 도별 집중도 지수에 따른 역량 비교 및 인구증감과의 관계를 알아보기 위해 평균값을 통한 집중도 분석을 한 결과(표 6) 2020년 기준으로 살펴보면 도시경제력 역량에서는 경기도가 9.36으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로는 충청도, 경상도, 전라도, 강원도 순으로 나타났다. 생활활력 역량에서는 강원도가 9.53으로 가장 높게 나타났으며, 다음으로 전라도, 충청도, 경상도, 경기도 순으로 나타났다. 교육･혁신 역량에서는 경상도가 9.99로 가장 높게 나타났으며 강원도, 전라도, 경기도, 충청도 순으로 나타났으며, 종합 역량에서는 강원도가 26.09, 경기도 25.55, 경상도 24.96, 전라도 24.50, 충청도 23.59 순으로 나타났다.
표 5.
도별 인구증감 추이(59개 시 대상)
표 6.
도별 집중도 비교 분석 결과(평균값)
2017년부터 2022년 인구 50만 미만 59개 시의 연평균증가율을 도별로 분석한 결과(표 7) 경기도, 강원도, 충청도에 속한 시는 인구가 증가한 것으로 나타났으며, 경상도, 전라도에 속한 시는 감소한 것으로 나타났다.
표 7.
도 내 집중도 역량 분석 결과(59개 시 대상)
종합 역량 결과와 인구증감율을 비교 분석한 결과 인구가 증가한 지역은 종합 역량이 높고 인구가 감소한 지역은 종합 역량이 낮은 것으로 나타났다. 특히 인구가 감소한 도내 시의 특성은 도시경제력과 교육･혁신 역량은 감소하고 있지만 생활활력 역량은 증가한 것으로 나타나 생활 및 인프라 시설에 집중적으로 투자 했지만 인구는 감소 된 것으로 분석되었다.
도 내 시들의 역량별･시계열 분석 결과 강원도는 교육･혁신 역량이 집중되어 있으며, 도시경제력 역량은 꾸준히 증가추세를 보이고 생활활력 역량은 감소추세를 보이다 증가하고 있는 것으로 나타났다. 경기도는 도시경제력 역량이 집중되어 있는 것으로 나타났으며, 생활활력 역량은 3가지 역량에 비해 가장 낮은 비중을 보이지만 증가하고 있는 추세를 보였다.
경상도는 교육･혁신 역량이 집중되어 있는 것으로 나타났지만 도시경제력 역량과 함께 감소하는 추세를 보였다. 전라도는 교육･혁신 역량이 집중되어 있지만 감소 추세를 보이고 있으며 생활활력 역량이 증가한 것으로 나타났다. 충청도도 교육･혁신 역량이 집중되어 있지만 도시경제력 역량은 감소하고 생활활력 역량은 증가하고 있는 것으로 나타났다.
인구가 증가하고 있는(표 5) 강원도, 경기도, 충청도의 경우 교육･혁신 역량이 3가지 역량과 비교 하였을때 집중되어 있는 것으로 나타났지만 인구가 감소하고 있는 경상도와 전라도의 경우 교육･혁신 역량은 집중되어 있지만 생활활력 역량만 증가하는 추세를 보였다.
2. 도별 82개 군 집중도 분석 결과
141개 시군 중 82개 군을 대상으로 도별 역량비교 및 인구증감과의 관계를 알아보기 위해 평균값을 통한 집중도 분석을 한 결과(표 9) 2020년 기준으로 도시경제력 역량에서는 충청도가 5.56으로 가장 높은 집중도를 보였으며, 다음으로 경상도, 강원도, 전라도, 경기도, 광역시 순으로 나타났다. 생활활력 역량에서는 전라도가 가장 높은 집중도를 보였으며 경기도, 강원도, 충청도 순으로 나타났디. 교육･혁신 역량은 광역시가 가장 높은 집중도를 보였으며 경상도가 가장 낮은 집중도를 보였다. 마지막으로 종합 역량 분석 결과 광역시가 가장 높은 집중도를 보였으며 교육･혁신 역량과 같은 추이를 보였다. 연평균 인구증감율 분석 결과(표 8) 광역시와 강원도 내 군단위 지역은 증가하고 있지만 경기도, 경상도, 전라도, 충청도는 인구가 감소한 것으로 나타났다. 인구 증가지인 광역시는 도시경제력 역량과 교육･혁신 역량 및 종합 역량이 증가하는 것으로 나타났으며 인구 감소지인 경상도는 모두 역량이 감소 추세이며 특히 혁신 역량은 다른 권역에 비해 현저하게 낮은 것으로 나타났다. 전라도는 생활활력 역량만 증가한 것으로 나타나 다른 권역에 비해 생활 인프라 시설에 집중 투자가 이루어 진 것으로 보여진다.
표 8.
도별 인구증감 추이(82개 군 대상)
표 9.
도별 집중도 비교･분석 결과(평균값)
도 내 포함된 군들을 대상으로 역량별 집중도 분석 결과(표 10) 광역시는 도시경제력 역량과 교육･혁신 역량이 증가하고 있는 것으로 나타났으며 2가지 역량의 증가가 인구 증가요인으로 보여진다. 강원도 내 군들이 인구가 증가하는 것으로 나타났지만 광역시와 달리 도시경제력 역량은 증가하는 추세이고 교육･혁신 역량과 생활활력 역량은 감소하고 있기 때문에 도시경제력 역량이 인구증가에 영향을 미친 것으로 판단된다.
인구가 감소하고 있는 경기도, 경상도, 전라도, 충청도는 전라도 권역만 빼고 종합 역량의 집중도가 감소하고 있는 것으로 나타났다. 전라도는 도시경제력 역량 빼고 모두 집중도가 증가하는 것으로 나타났지만 생활활력 및 교육･혁신 역량의 집중도 증가는 인구 유입에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.
표 10.
도 내 집중도 역량 분석 결과(82개 군 대상)
IV. 지방소생지수를 통한 시･군별 집중도 분석
1. 59개 시 집중도 지수 분석 결과
지방소생지수를 활용하여 4가지 역량별로 집중도를 분석한 결과(표 11) 인구 50만 미만의 59개 시 중에서 22개 시의 인구가 증가한 것으로 나타났으며 인구증가율이 2% 이상인 지역은 도시경제력 역량과 교육혁신 역량의 집중도가 높은 것으로 나타났다. 대부분의 지역은 도시경제력 역량과 교육혁신 역량이 집중되어 있는 지역이 인구를 증가시키는 것으로 분석되었으며 생활활력 역량 만으로는 인구가 증가되지 않는 것으로 나타났다. 하지만 계룡시의 경우 집중되어 있는 역량은 부족하지만 생활활력 역량의 집중도가 증가하는 추세를 나타나 인구증가로 이어진 것으로 보여진다. 여주시, 당진시, 속초시의 경우 집중된 역량은 나타나지 않았지만 교육･혁신 역량의 집중도가 증가하는 것으로 나타나 교육･혁신 역량이 인구증가에 영향을 미친 것으로 판단된다.
표 11.
인구증가(2017-2022) 지역의 집중도 분석 결과
종합 역량의 집중도 지수가 평균 이하인 시를 대상으로 분석한 결과(표 12) 32개 시로 분석되었으며 인구증감율이 양(+)인 지역도 10개 지역으로 나타났다. 10개 지역을 제외한 22개 지역은 인구가 감소하는 추세로 나타났으며 도시경제력 역량과 교육･혁신 역량은 집중도가 낮고 생활활력 역량이 집중도가 높은 것으로 나타났다. 인구가 증가한 지역과 반대의 역량이 집중되어 있는 것으로 분석되어 인구를 증가시키는 요인은 도시경제력과 교육･혁신 역량이 지역에 얼마나 보유하는지에 따라 지역 성장 및 인구증가에 영향을 미치는 것으로 나타났다.
표 12.
종합 역량 분석 결과(종합 역량 집중도지수 평균이하)
2. 82개 군 집중도 지수 분석 결과
82개 군 집중도 분석 결과(표 13) 10개 지역이 인구가 증가한 것으로 나타났으며 진천군이 5년간 3.2%로 가장 높은 증가율을 보였으며, 다음으로 예천군, 기장군 순으로 나타났다. 특히 인구증가율 1% 이상 나타난 지역을 분석한 결과 교육･혁신 역량이 집중되어 있는 것으로 나타났으며 다음으로 도시경제력 역량, 마지막으로 생활활력 역량이 집중되어 있는 것으로 분석되었다.
표 13.
인구증가(2017-2022) 지역 집중도분석 결과
교육･혁신 역량이 나타나지 않은 양양군은 생활인구를 간접적으로 측정할 수 있는 지표가 들어간 도시경제력 역량에 높은 집중도를 보여 다른 지역과 달리 관광자원의 개발을 통한 로컬크리에이터들의 활동 등이 지역의 인구를 증가시키는 요인으로 나타난 것으로 판단된다. 강화군의 경우 생활활력 기반이 집중된 것으로 분석되었으며 도시경제력과 교육혁신 역량의 집중도는 높지는 않지만 지속적으로 증가하는 것으로 나타나 향후 인구증가가 예상되는 지역으로 판단된다.
종합 역량 분석 결과(표 14) 평균값 이하 지역을 분석하면 종합 역량이 낮은 지역은 인구가 감소한 지역과 일치한 것으로 나타났다. 예외로 양양군, 강화군, 예천군의 경우 종합 역량의 집중도 지수는 평균 이하로 나타났지만 3가지 역량 중 양양군은 도시경제력 역량, 강화군은 생활활력 역량, 예천군은 교육･혁신 역량의 집중도 지수가 높게 나타나 지역의 특성에 따라 다양한 요인들이 인구증가에 영향을 미친 것으로 판단된다.
표 14.
종합 역량 분석 결과(종합 역량 집중도지수 평균 이하)
V. 결론 및 정책적 시사점
본 연구는 지방소멸에 대응하기 위한 방안을 모색하기 위해 인구지표에 국한하지 않고 측정할 수 있는 다양한 지표를 선정하여 141개 시･군의 역량을 분석한 것에 의의가 있다. 기존 선행연구에서는 인구구조, 산업구조 어느 한쪽에만 초점을 두고 인구소멸에 대응하기 위한 방안을 마련하고 있지만 본 연구에서는 인구학적, 사회학적, 경제학적인 다양한 지표를 모두 고려하여 지방소멸의 원인 파악과 진단을 통해 지방소멸 위기에 대응할 수 있는 가이드라인을 제시하고자 하였다. 또한 시계열 데이터 분석을 통해 시 군 단위로 지방소멸의 원인을 찾고 그에 따른 진단을 위해 집중도 분석을 실시하였으며, 지역별로 지속가능한 위기관리 체계 및 새로운 지역 활력 방안 구축을 위한 기초자료를 제공함에 있어서 충분한 의미가 있다고 판단된다.
역량별로 집중도 지수 분석을 통해 2022년 기준 총인구 50만 미만의 141개 시･군을 대상으로 시계열적으로 변화 추이를 살펴보았다. 도별로 비교 분석하였으며, 2017년부터 2022년까지 5년간 인구가 증가한 시와 군을 분리하여 집중도 분석에 따른 결과를 제시하고, 집중도 지수가 역량별로 평균 이하인 시･군을 추출하여 그에 따른 정책적 시사점을 도출하였다.
첫째, 인구 감소는 인구소멸 및 지방소멸의 현상이자 결과이기 때문에 정확한 원인진단을 통해 지방을 소생시킬 수 있는 맞춤형 대책 방안이 필요하다. 인구소멸과 지방소멸은 개념적 차이가 분명하지만 현 정부에서는 인구감소지역을 분류할 때 다양한 사회적 요인이 있음에도 불구하고 인구학적 현상에만 초점을 두고 대책 방안을 마련하고 있다는 점에 한계가 있다. 지역의 인구 감소에 대한 원인 파악을 위해 데이터를 통한 정확한 분석이 필요하며, 지방소멸 위기는 지역마다 성장배경 및 쇠퇴하는 속도가 상이하기 때문에 지역 활력을 높일 수 있는 맞춤형 지역 정책이 절실하게 필요한 시점이다. 인구 유출을 특히 청년층의 유출에만 초점을 두고 그에 따른 지원사업 및 청년 일자리 창출에만 집중하는 것은 바람직하지 않다. 기업 이전, 교육인프라 부족 등 다양한 시각에서 지방소멸의 원인을 파악하는 것이 필요하며, 획일적인 지방소멸 대책 방안에서 벗어나 지역의 당면한 문제를 정확하게 파악하는 정부와 지자체의 역할 또한 중요하다.
둘째, 지방소생을 위해서는 교육･혁신 역량을 강화하고 도시경제력 역량에 집중하는 것이 지역의 잠재력을 키우고 지방소멸에서 벗어나기 위한 하나의 대안이 될 것이다. 특히 교육 역량은 도시가 성장하는데 가장 중요한 역할을 하며, 특히 소도시의 경우 지역발전을 도모하는 주요한 성장요인이 된다(임석회, 2018). 분석 결과 인구가 증가하고 있는 도 내 지역은 교육･혁신 역량이 집중되어 있는 것으로 나타났으며 인구가 감소하고 있는 도 내 지역은 생활 활력 역량이 증가한 것으로 분석되어 생활 인프라 및 기반시설에 집중적으로 투자했지만 인구는 유출 된 것으로 나타났다. 또한 인구가 감소하고 있는 도 내 지역 중 생활 활력 역량과 교육･혁신 역량의 집중도가 동시에 증가 했지만 인구 유입에 영향이 미치지 않는 것으로 나타나 선택과 집중이 필요한 것으로 보여진다.
본 연구에서는 선행연구와 이론적 논의를 통해 지자체마다 자기 역량을 측정하기 위한 ‘지방소생지수’를 명명하고 지표를 선정하였으며 그에 따른 역량을 분석한 결과 도시경제력 역량과 생활활력 역량, 교육･혁신 역량을 합한 종합적 역량이 높은 지역은 인구가 증가하고 있는 지역으로 나타났다. 특히 시･군 분석 결과 3가지 역량 중에 교육･혁신 역량, 도시경제력 역량, 생활 활력 역량 순으로 높은 집중도가 나타났다. 반면에 종합적 역량의 집중도가 평균 이하로 낮은 시･군의 분석 결과 도시경제력 역량 및 교육･혁신 역량의 집중도는 매우 낮지만 생활 SOC인 의료, 복지, 문화, 주택, 교통 등의 일상생활에 필요한 인프라 시설 등으로 구성된 생활 활력 역량이 집중 되어 있는 공통적인 특성이 나타났다. 이것은 생활 활력 역량을 강화하기 위한 자원의 집중보다는 민간과 공공이 함께 투자하는 교육･혁신 역량을 강화 시키는 것이 중요하며, 중앙정부의 지원과 함께 지자체와의 협력을 강화하는 것이 필요하다.
마지막으로 지방소생지수를 통한 지역의 역량별 진단을 통해 지방소멸대응기금의 합리적 기준 및 배분 방안을 마련하는 것이 필요하다. 정부에서는 지방소멸 대책 방안으로 지방 주도의 지방소멸 관련 사업 추진을 위한 재정 지원을 목적으로 지방소멸대응기금을 지원하고 있으며 인구감소지역에 연1조원(광역25%, 기초75%)을 2022년부터 2031년까지 10년간 집중적으로 투자하고자 한다.
지방소멸대응기금의 성격은 지자체 자주재원이지만 사업계획만 지자체가 수립하고 투자계획에 대한 심사와 지자체별로 기금을 차등으로 지원해주는 규모에 대해서는 중앙정부(행정안전부)가 전적으로 결정하고 있다. 그렇기 때문에 기존 중앙부처의 나눠주기식 공모사업과 별다른 차이가 없으리라 예상된다. 이미 2022년도에 시작된 지방자치단체 지원사업 자체가 이미 충분하다고 파악되는 생활기반 시설 사업 위주로 편성되어 있어 지방소멸에 대응하기 위한 맞춤형 지역이면서 지역 중심의 사업이라고 보기는 힘들다. 결론적으로 본 연구에서 분석 결과 141개(행정안전부가 선정한 인구소멸 대응기금 89곳 포함) 시･군별로 역량에 따른 집중도가 다르기 때문에 지역이 가지고 있는 문제를 정확하게 파악할 수 있는 지자체의 자율적이고 효율적인 운영방식의 대응 방안이 필요하며 지역에 따라 맞춤형 지원정책을 발굴하여 재원을 차등화하고 유형화하여 정책의 효율성을 높이는 방안이 반드시 필요하다.
