I. 서론

선거구 획정은 정치적 대립과 타협의 산물이지만 동시에 인구, 통계, 지도와 같은 기술적이고 학술적인 영역의 문제이다(강휘원, 2001; 김명진·김감영, 2013, 2016). 그러나 현행 국회의원 지역선거구 획정에서 ‘가장 중요하고 기본적인 기준’은 적어도 법적으로는 인구비례의 원칙으로 이는 제15대 총선을 앞둔 1995년 12월의 헌법재판소 판결에 근거하고 있다.¹⁾

제헌의회 구성이라는 특수성을 고려해야 하지만, 1948년 5·10 총선거 당시에는 최대 선거구인 147,816명의 삼척군과 최소 선거구인 13,244명의 울릉도 간 인구 편차가 무려 11:1을 넘었고, 심지연·김민전(2001)의 연구에서 제시된 바와 같이 제6대부터 제14대 총선까지는 유권자수 기준에서 그 값이 4.08:1~5.98:1에 이를 정도로 투표가치 평등성이 훼손된 것에 비추어 볼 때, 인구비례의 원칙과 그 기준으로 4:1 미만 인구 편차를 제시한 1995년 헌법재판소의 판결은 국회의원 선거구 획정에 있어서 중요한 이정표로 자리매김하였다. 이후 헌법재판소는 2001년에는 3:1 미만, 그리고 2014년에는 2:1 미만이라는 인구 편차 기준을 추가로 제시하였고, 「공직선거법」 등 관련 법률도 이에 맞춰 개정되면서 점차 인구비례성은 강화되어 왔다(김정도, 2015).

그러나 최대와 최소 선거구 혹은 개별 선거구 사이의 인구비례성은 명시적으로 개선되었지만, 복수 선거구들이 집합된 공간 단위에서도 그 효과가 파급되었는지는 의문스럽다(최경옥, 2012). 예를 들면 지난 2020년 제21대 총선의 경우, 광주광역시와 대전광역시의 국회의원 지역구 의석수는 각각 8개와 7개이지만, 해당 지역 인구는 각각 1,455,861명, 1,472,287명으로 오히려 대전광역시가 더 많았다. 두 지역 내 15개 선거구를 개별 비교하면 모두 인구 편차 2:1 미만이지만, 이처럼 집합적 공간 단위에서 살펴보면 인구비례성이 충족되었다고 답하기가 어렵다.

이 같은 인구수와 의석수 간 역전 사례는 비단 제21대 총선에 국한된 것이 아니라 과거 총선들에서도 꾸준히 확인할 수 있는데,²⁾ 핵심적인 원인은 ‘의석할당(apportionment)’을 생략하고 ‘경계 긋기(redistricting)’에만 의존한 우리나라 선거구 획정 방식 때문일 것이다(서복경, 2012). 경계 긋기에 의존한 선거구 획정은 대도시 인구집중, 농촌의 과소화 등 인구 이동의 결과로 한계에 부딪히고 있다. 물론 실제 선거구 획정 과정에서 의석할당으로 고려될 수 있는 절차가 존재하기는 하지만(국회의원선거구획정위원회, 2020), 이는 선거구 획정을 위한 기술적인 절차일 뿐 공식적인 절차는 아니다.

물론 선거구 획정을 포함하여 선거제도는 각 국가의 정치·경제·사회·문화 그리고 역사적 특수성이 반영되어 구성, 발전해 온 것이기에 어떤 제도가 최선이라고 판단하기는 어렵다(조소영, 2015: 53). 그러나 연방제를 채택하고 있다는 맥락은 있지만, 미국과 독일 등 많은 나라에서 먼저 주(洲)별 의석할당을 하고 다음으로 주 내의 개별 선거구에 대한 경계 긋기를 하는 등 선거구를 두 단계에 걸쳐 획정하고 있고, 또한 우리나라 「공직선거법」의 “국회의원지역구는 시·도의 관할구역 안에서…획정한다.(제25조 제①항)”³⁾는 조문을 고려한다면, 적정한 공간단위 혹은 현실적인 공간단위를 설정하고(정만희, 2012), 이를 토대로 의석할당 제도의 적용 가능성을 검토할 필요가 있다(서복경, 2011).

이상의 배경에서 이 연구는 시·도를 의석할당의 공간적 단위로 정하고, 1948년 제1대 총선부터 2020년 제21대 총선까지 선거구 획정 방식의 변화에 따른 시·도별 인구와 의석 간의 비례성과 편차를 분석하고자 한다. 개별 선거구가 아닌 시·도라는 공간 단위로 설정하는 이유는 첫째, 앞서 언급한 「공직선거법」 제25조 뿐만 아니라 「지방자치법」 제2조⁴⁾라는 법률적 근거, 둘째 현실 정치에 있어 선거제도 및 선거구 개혁의 필요성으로 언급되는 ‘지역주의’ 문제도 외연적으로는 시·도를 기반으로 하고 있기 때문이다. 아울러 현 시점에는 폐기된 논의일 수 있지만 ‘권역별 (준)연동형 비례대표제’의 권역이라는 공간적 개념도 역시 시·도를 중심으로 논의되었기 때문이다. 그리고 마지막으로 선거의 공간적 범위가 급격히 변화하는 경우, 특히 통일을 염두에 두고 적절한 대의민주주의 선출의 공간⁵⁾을 준비한다면 북한의 일반시·군·구역·구·지구 보다는 차상의 행정구역, 즉 우리의 시·도에 해당되는 단위부터 의석을 배분하고 선거구를 획정하는 접근법이 현실적이다. 현재의 선거구 획정 방식은 이전 선거의 선거구를 인구편차 기준에 맞게 미세조정하는 방식으로, 북한 지역에 몇 석의 의석을 배정할 것인지에 대한 답을 줄 수 없으며, 인접한 행정구역을 하나의 선거구로 통합하는 방식에 대한 구체적인 원칙을 제시하고 있지 못하기 때문이다.

II. 연구자료와 방법

역대 총선의 시·도별 인구편차와 인구비례성에 대한 분석은 해당 지역에 배분되었던 실제 의석수와 해당 지역 인구가 전국 인구에서 차지하는 비중에 의해 산출된 ‘가상의 의석수’를 비교하는 것이다. 가상의 의석수는 ‘전국 인구 : 해당 시·도 인구 = 전국 총 의석수 : x(해당 시·도 의석수)’라는 간단한 비례식에서 x를 구하는 것이다. 그리고 ‘실제 의석수 > x’라면 과다대표(over-represented), 반대라면 과소대표(under-represented)된 것으로, 그 정도를 비율로 측정할 수 있을 것이다.

그러나 실제 인구대비 의석수를 구하는 과정은 간단하지 않은데, x= ‘정수(整數) + 소수점 이하 값’으로 산출되기 때문이다. 따라서 소수점 이하 값을 어떻게 정수로 바꿀 것인지에 대한 규칙과 기준이 필요하다. 또한 이것이 바로 세계 여러 나라들이 선거구를 획정하는 과정에서 의석할당을 실시하는 근거가 되기도 한다. 이 연구에서는 인구를 기준으로 그리고 시·도별 의석할당을 통해 산출한 x를 기준으로 해당 시·도의 실제 의석수와 비교하고자 한다. 또한 과다대표와 과소대표를 직관적으로 파악할 수 있는 의석수와는 별도로 좀 더 상세한 정보를 제공해주는 의석당 인구가 함께 제시될 것이다.

1. 연구자료

이 연구에서 시도하는 시·도별 의석할당을 위해서는 제수(divisor)인 의석수와 피제수(dividend)인 인구수 자료가 모두 필요하다.

먼저 의석수 자료는 비례대표 의석은 배제하고 지역구 의석에 대해서, 옛 「국회의원선거법」, 「공직선거 및 선거부정방지법」과 현행 「공직선거법」 등의 별표 ‘국회의원지역선거구 구역표’를 활용하여 역대 총선의 시·도별 의석수를 확보하였다.

다음으로 인구자료는 중앙선거관리위원회의 ‘선거통계시스템(http://info.nec.go.kr)’을 기초로 정리하였다. 구체적으로는 해당 누리집의 ‘역대선거→선거인수→선거인수현황’에서 역대 국회의원선거 선거인명부작성 기준일의 전국 및 시·도별 인구수를 검색하여 추출한 것인데, 앞서 살펴봤던 헌법재판소의 인구 편차는 선거구별 선거인수가 아닌 인구수를 기준으로 삼고 있기에 이를 따랐다.

그러나 제3대(1954년 5월) 총선과 제5대(1960년 7월) 총선의 경우, 각각 직전 총선인 제2대(1950년 5월) 및 제4대(1958년 5월) 총선의 인구수와 동일하다. 당시 센서스였던 간이총인구조사는 1955년 9월 1일 그리고 인구주택국세조사는 1960년 12월 1일 실시되었고, 「주민등록법」도 제정되지 않았던 시기였기에 제2대와 제3대, 제4대와 제5대는 의석수는 서로 다르지만⁶⁾, 직전 인구자료를 기초로 획정되었던 것이다. 따라서 이 연구에서는 해당 총선을 분석 대상에서 제외하였다.

2. 의석할당 방법

선거제도로서 의석할당은 두 가지 정의가 있는데, 첫째는 지역적·영역적 단위에 의석수를 배분하는 것이고, 둘째는 비례대표제 아래에서 득표 결과에 근거해서 정당들에게 당선자를 배분하는 것이다(McLean and McMillan, 2009). 따라서 첫 번째 정의에 해당하는 ‘표의 등가성’을 확보하기 위한 기술적인 방법으로서 ‘의석할당’과 두 번째 정의인 정당명부 비례대표제에서 정당 득표의 ‘의석전환 방식’은 상이한 목적에도 불구하고 서로 유사한 논리구조를 가지고 있다(김욱 등, 2011).⁷⁾ 우리나라의 경우에도 전자인 선거구 획정에는 의석할당을 생략하고 있지만, 후자인 비례대표국회의원 의석 배분과 당선인 결정에는 의석할당을 활용해 왔다.

그런데 의석할당 혹은 의석 배분을 위한 기술적, 수리적인 방법은 시대에 따라 그리고 국가에 따라 다양하게 개발되어 활용되어 오고 있다. 김욱 등(2011)의 연구를 인용하면, 의석할당 방법은 크게 최대잔여/쿼터 방법(Largest remainder/Quota method)과 최고평균/나눔수 방법(Highest averages/Divisor method)으로 구분할 수 있다. 그리고 각각 쿼터를 어떻게 구성하고 잔여 의석을 어떤 순서로 배분할 것인지에 따라, 나눔수를 어떻게 구성할 것인가를 제안·개발한 사람의 이름을 딴 10여 개의 방법이 세계 여러 나라에서 활용되고 있다. 이 중에서 표의 등가성을 보장하면서도 정치 갈등을 유발하지 않는 최선의 의석할당 방법(methods of apportionment)에 대한 고민은 일찍이 미국을 중심으로 발전했다. 특히 연방 하원의원 선거에서 개별 주들이 인구비례에 맞춘 균등한 대표성을 확보할 수 있도록 다양한 방법이 개발·적용되었는데, 건국 초기인 1792년부터 제퍼슨(Jefferson) 방법, 웹스터(Webster) 방법, 해밀턴/빈턴(Hamilton/Vinton), 다시 웹스터 방법 등으로 여러 차례 변경되었고, 1941년에 헌팅턴-힐(Huntington-Hill) 방법으로 적용할 것을 법률로 정하여 현재에 이르고 있다.⁸⁾

이 연구의 시·도별 의석할당을 위해서 우선 앞의 제퍼슨, 웹스터, 해밀턴/빈턴 및 헌팅턴-힐 방법 모두를 검토했다. 하지만 이 중에서 제퍼슨과 웹스터 방법은 현실적으로 우리나라에 적용하여 분석하기에 무리가 있었다.⁹⁾ 그래서 이 연구에는 해밀턴/빈턴(H/V)과 헌팅턴-힐(H-H) 방법 두 가지를 활용하고자 한다. 해밀턴/빈턴 방법은 최대잔여/쿼터 방법 그리고 헌팅턴-힐 방법은 최고평균/나눔수 방법으로 분류되는데, 전자는 우리나라 비례대표제 의석 배분에 활용되고 있고, 후자는 1941년부터 지금까지 미국에서 적용되고 있는 의석할당 방법이다.

III. 제1대~제12대 총선의 시·도별 의석할당

1. 제1공화국(1948년 제1대 총선~1958년 제4대 총선)

제헌의회를 구성한 제1대 총선의 시·도별 인구수와 의석수는 표 1과 같다. 기본적으로 전국과 각 시·도별 인구수를 의석수로 나누어서 의석 1석당의 평균 인구수를 구할 수 있다(표 1).

다음으로 의석할당을 진행하였는데, 우선 해밀턴/빈턴 방법은 다음과 같다.

첫 번째 단계로, 전국 인구 19,278,808명 ÷ 전체 의석수 200석 = 기준 인구수(나눔수, divisor) 96,394.04명을 구하는 것으로 이는 전국 평균 의석당 인구수에 해당하는 것이다. 두 번째 단계는 산출한 기준 인구수로 각 시도별 인구를 나누어 시·도별 기준 몫(quotas)을 구한다. 기준 몫은 ‘정수 + 소수점 이하 값’을 가지는데, 이 중에서 정수 값을 각 시·도별 의석으로 1차 배분한다. 세 번째 단계는 시·도별 기준 몫의 소수점 이하 값을 정수로 전환시키는 것이다. 두 번째 단계에서 1차 배분한 의석수의 합은 193석으로 전체 의석수 200석보다 7석이 적다. 이처럼 남은 7석을 10개 시도 중에서 어디에 추가로 배분할 것인지를 정해야 하는데, 해밀턴-빈턴 방법을 적용하면 소수점 이하 값이 큰 순서로 1석씩 배분하는 것으로 마무리하게 된다(표 2).

다음으로 헌팅턴-힐 방법으로 의석할당을 진행했다(표 3). 첫 번째 단계는 해밀턴/빈턴 방법과 동일하다. 두 번째 단계에서 시·도별 기준 몫을 구하는 것까지는 동일하지만, 기준 몫의 최소와 최대값에 대한 기하평균(geometric mean)을 추가로 산출한 뒤 기준 몫과 서로 비교하여 반올림 여부를 결정해야 한다. 예를 들면, 표 2의 서울 기준 몫은 약 11.85인데 이것은 최소 11석에서 최대 12석까지 의석을 배분받을 수 있음을 의미한다. 따라서 11과 12의 기하평균인 11×12=11.48을 구하고, 기준 몫이 이보다 크면 반올림(round up)하고 반대이면 반내림(round down)한다. 서울은 ‘기준 몫 > 기하평균 값’이므로 반올림하고, 이는 서울에 1석의 의석을 추가로 배분한다는 것이다. 세 번째 단계에서는 반올림 또는 반내림하여 정수로 전환된 시·도별 의석수를 합산하고, 전체 의석수와 비교한다. 만약 합산한 의석수가 전체 의석수보다 적으면 첫 번째 단계의 기준 인구수를 줄이고, 그 반대인 경우에는 늘려서 시·도별 기준 몫을 차츰 조정하는 방식으로 전체 의석수에 맞춰야 한다.

제1대 총선의 경우에는 전국 인구수 ÷ 전체 의석수인 96,394.04명을 기준 인구수로 하여 시·도별 기준 몫을 구하고, 각각의 기하평균과 비교해 반올림하여 정수로 의석을 할당한 합계가 201석이다. 이것은 전체 200석보다 1석이 많기에 기준 인구수를 차츰 늘렸는데 97,200명에 이르렀을 때 시·도별 의석할당 합계와 전체 의석수가 일치하게 되었다.

이상과 같이 각 총선의 시·도별 실제 의석수와 인구를 토대로 ‘의석당 평균인구’, 해밀턴/빈턴 및 헌팅턴-힐 방법의 ‘의석할당’을 상호 비교하여 인구 비례성과 과다·과소 대표의 정도를 측정할 수 있다(표 4).

1948년 제1대 총선은 인구 비례성보다는 지역대표성이 선거구 획정에 있어 우선된 기준이었다고 평가된다.¹⁰⁾ 부(府)·군·구·도(島)이라는 행정구역에 최소한 1석을 배정하고 인구 15만 초과시 인구 10만마다 갑·을·병 등 선거구를 증설하였기 때문에 지역 대표성이 우선적으로 보장될 수 있었다. 이러한 방식은 1951년 개정된 국회의원선거법에서도 유지되는데 해당 법에는 “선거구는 구·시·군을 기준으로 하되 인구 15만을 초과할 때 그 초과하는 인구 10만 이내마다 1개 선거구를 증설한다”라고 했다. 이는 1961년 개정 법률에 의한 민의원의 선거구 획정방식까지 변하지 않았다. 이렇게 행정구역 혹은 지역 대표성을 우선한 선거제도임에도 불구하고 시·도 단위로 분석하면, 과다대표나 과소대표에 큰 편차가 존재하지는 않는데 이는 도시화가 본격적으로 진행되기 이전의 인구분포에 기인한다. 당시 행정구역에 따라 서울시와 9개도에 대입한 공간단위로 분석했을 때, 인구기준(1개 의석당 평균 인구)에서는 서울(-18.45%), 경남(-6.61%), 전남(-5.24%) 등이 과소대표, 경기(14.20%), 전북(4.92%), 제주(4.51%) 등이 과다대표된 시·도였다. 한편 실제 의석과 해밀턴/빈턴 및 헌팅턴-힐 방법으로 의석할당한 결과를 비교하면, 서울(-2석), 경남(-2석), 전남(-1석), 충남(-1석)에서 과소대표, 경기(4석), 충북(1석), 전북(1석)은 과다대표되었다. 특히 경기와 충북은 인구 기준보다 의석할당 기준에서 과다 대표의 정도가 확대되었다.

이후의 제2대부터 제5대 총선까지 같은 방식으로 인구 및 의석할당을 기준으로 과다/과소 대표 여부를 측정하였다(표 5). 해당 시기에는 전국구(비례대표) 제도가 없었고 지역구를 기준으로 각 총선의 의석수는 제2대 210석, 제3대 203석, 제4대 233석이고, 양원제였던 제5대는 민의원 233석이었다. 제2장에서 상술한 바와 같이 의석수에는 변동이 있었지만, 제3대와 제5대는 정확한 인구자료가 누락되었기에 분석을 생략하였다. 한편 시·도 수는 제1대 총선과 동일하게 10개였지만, 한국 전쟁 후인 제3대 총선부터는 경기도와 강원도는 북방 경계가 북위 38도선이 아닌 휴전선인 관계로 지역적 범위가 이전과 다소 차이가 있다.

2. 제3공화국(1963년 제6대 총선~1971년 제8대 총선)

제6대 총선의 선거구 획정은 이전 총선들과 비교하면 두 가지 큰 변경이 있었다. 첫 번째는 ‘전국구’라는 명칭의 비례대표제도 도입이다. 구체적으로 1963년 8월 시행된 「국회의원선거법」 제13조에 “의원의 선거구는 지역선거구(이하 지역구라 한다)와 전국선거구(이하 전국구라 한다)의 2종으로 한다.”를 명시하였다.¹¹⁾ 이것은 공간적 측면에서 지역구와 비례대표가 분리된 다계층(multi-tier) 선거구 체제로 변경된 것이다(이정섭 등, 2020).

두 번째는 동법 제14조 제①항에 “지역구는 인구 20만 인을 기준으로 하고 행정구역·지세·교통 기타의 조건을 고려하여 각 지역구의 인구가 비등하도록 이를 획정하여야 한다. 그러나 구·시·군의 일부를 분할하여 다른 구·시·군의 지역구에 소속하게 하지 못한다.”를 명시하였다. 이는 구·시·군의 일부를 분할할 수 없다는 원칙을 천명한 조항이지만 동시에 인구가 적은 다수의 시·군을 통합하여 하나의 선거구로 획정할 수 있다고 해석될 수 있으며, 실제로 그렇게 해석되어 왔다. 이러한 1963년 법 개정은 두 측면에서 살펴볼 수 있는데, 첫째 해방 이후 인구의 증가와 더불어, 급속한 이촌향도 현상이 나타나는 시기에 선거구 획정 최소 인구가 증가되었다는 점이다. 그러나 1948년 전국 인구가 2천만 명 남짓이었고, 1960년 2,500만에 근접했다는 점을 고려하면 선거구 획정 최소 인구가 기존 10만에서 20만으로 증가된 이유를 적절하게 설명하기는 어렵다. 둘째, 이러한 선거구 최소인구 증가는 비례대표제 도입으로 인한 지역구 의석수 감소로 기존의 행정구역을 통합하지 않는 선거구 획정이 더 이상 가능하지 않았다는 점을 고려해야 할 것이다.

즉 제1대부터 제5대 총선의 「국회의원선거법」 및 「민의원의원선거법」에는 선거구를 ‘부(府)·군·구·도(島)’ 또는 ‘구·시·군’이라고 명시하고, 해당 행정구역의 인구가 많으면 복수 선거구로 분할할 수 있다는 것만 명시하였다. 그래서 개별 기초자치단체는 최소 1석 이상의 의석이 보장되었기에 ‘지역대표성’이 원칙적으로 보장되었고, 인구의 편차를 허용했다는 점에서 ‘지역대표성’이 ‘인구비례성’보다 우선되었다고 평가할 수 있다. 하지만 위에서 언급된 1963년 개정된 「국회의원선거법」 제14조 제①항의 단서 조항 신설로 포천군·가평군·연천군, 진안군·장수군·무주군, 고성군·충무시·통영군 등처럼 2~3개 시·군을 묶어 한 개 선거구로 획정되는 방식이 발생하게 되었다. 즉, 이촌향도로 대표되는 고도 성장기 대규모 인구이동에 대응하기 위해, 한편으로는 줄어든 지역구 의석수의 한계 속에서 선거구를 획정하기 위해 기초자치단체를 통합하는 방식의 선거구 획정방식이 도입되었고, 이 과정에서 ‘지역대표성’과 ‘인구비례성’이라는 가치의 충돌에 대한 진지한 논의는 이루어질 수 없었다. 그리고 수십년간 지속되어온 인구유출지역의 선거구 통폐합은 자연스러운 방식으로 받아들여지고 있다.

비록 제6대 총선부터 비례대표제가 도입되었지만, 이 연구에서는 지역구 의석만을 기준으로 시·도별 인구편차를 분석하였다. 제6대부터 제8대 총선에서는 부산직할시가 신설되어 11개 시도가 공간 단위로 설정되었고, 지역구 의석수는 각각 131, 131, 153석이었다.

이 시기에 주목할 지역은 서울이다. 실제 의석과 의석할당을 비교하면 제6대 총선에서는 대체로 ±1석 정도의 차이였지만, 이후 서울은 제7대 -3석, 제8대에서는 -6석 정도 과소대표되었다. 이촌향도와 서울로의 급속한 인구집중이 주요 이유로, 급속한 인구 이동에 부응하지 못한 선거구 획정 방식 때문에 서울은 과소, 상대적으로 전남·경북·경남은 과다대표되었다(표 6).

3. 제4~5공화국(1973년 제9대 총선~1985년 제12대 총선)

1972년 10월 유신체제는 제9~10대 국회의원 선거제도 개악으로 이어졌다. 법률에 국회의원 정수를 219석, 231석으로 명시했지만, 유신헌법에 근거해서 국회의원의 1/3을 대통령이 지명하고 이를 ‘통일주체국민회의’에서 찬반 투표로 선출한 ‘유신정우회’가 있었다. 게다가 이들은 선거권자 20세 이상, 피선거권자 25세 이상이라는 연령 산정 기준을 제외하고는 「국회의원선거법」을 적용받지도 않았다. 결국 실질적으로 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거라는 대의민주주의 대표성은 제9대 146석, 제10대 154석의 지역구 의석에 한정될 따름이다.

한편, 선거구 제도에 있어서도 큰 변경이 발생했는데, 바로 1개 선거구에서 2인의 의원을 선출하는 ‘중선거구제’가 도입된 것이다. 또한 선거구 획정을 위한 최소인원 규정도 사라지게 된다. 1971년 국회의원 선거법 개정 이전까지 유지되었던 선거구당 20만 명 기준은 사라지고 선거구는 법에 의해 결정되어 공표된다는 형식상의 선거구 법정주의만 지켜질 수 있었다. 그 결과 선거구의 면적도 확대되어 춘천시·춘성군·철원군·화천군·양구군, 구미시·군위군·성주군·칠곡군·선산군 등 5개 기초자치단체가 병합된 선거구를 비롯하여 대부분의 선거구가 2~4개 시·군을 묶어 획정되었다.

제9대 146석, 제10대 154석 지역구를 11개 시·도 단위에서 의석할당을 하면 앞선 시기 인구편차 문제가 더욱 확대되었음을 확인할 수 있다. 인구를 기준으로는 제10대 총선에 서울은 약 359.6천 명당 1석이었지만 강원은 그 절반 수준이 180.6천 명이었고, 의석할당 기준에서는 서울은 33~34석까지 가능했지만 실제로는 22석만 배분되었다. 반대로 전남과 경남 등 도 지역은 최소 1석에서 최대 4석까지 과다대표되었다(표 7).

제5공화국 당시 총선인 제11대와 제12대 총선은 유신정우회가 폐지되었지만, 지역구는 제4공화국과 마찬가지로 중선거구로 획정되었다. 제11대 총선은 11개 시·도였지만, 제12대 총선은 대구와 인천이 직할시로 승격하여 13개 시·도로 변화되었다. 해당 총선들에서도 제3~4공화국과 마찬가지로 서울의 과소대표와 도 지역의 과다대표가 계속되었고, 그 정도는 더욱 확대되었다. 의석당 평균 인구에서는 제11대 총선에서 서울 약 306.7천 명과 강원의 약 149.2천 명 그리고 제12대 총선에서는 서울 약 345.8천 명과 강원 약 148.6천 명과 같이 최다-최소 간의 인구편차가 2:1를 초과하였다. 서울은 해당 총선들에서 28석의 의석이었지만, 의석할당을 했다면 이보다 14~16석을 추가 배분되었어야 했고, 부산·대구·인천 등 대도시들도 최소 2석에서 최대 4석까지 과소대표되었다. 대신 경기와 제주를 제외한 나머지 도 지역들이 최소 1석에서 최대 6석까지 과다대표되었다(표 8).

Ⅳ. 제13대~제21대 총선의 시·도별 의석할당

제13대 총선은 1987년 현행 헌법 개정 이후 치러진 첫 번째 국회의원 선거였다. 지금의 소선거구 지역대표와 전국 명부 비례대표제가 결합된 혼합형 선거제도의 기본 골격이 마련된 것도, 특정 지역에서 특정 정당이 의석을 독점하는 지역주의라는 고질적 폐단이 명시적으로 드러난 것도 1988년의 제13대 총선부터이다. 약 25년 만에 중선거구제에서 소선거구제로 환원되었지만, 앞서 언급한 지역주의를 비롯하여 대량의 사표 발생, 정당별 득표수와 의석수 간 낮은 비례성 등의 문제를 배태시킨 주요한 원인 중 하나가 소선거구제 때문이라는 점을 쉽게 부인할 수는 없다.

그러나 제13대부터 제21대 총선까지 32년 동안 개별 선거구 간 인구편차는 크게 개선되었는데, 이는 서론에서 언급한 1995년, 2001년, 2014년 세 차례 헌법재판소의 판결 덕택이다. 본 연구에서는 헌법재판소가 제시한 인구편차를 기준으로 1) 헌법재판소의 인구편차 관련 판결 이전인 13~14대 총선, 2) 인구편차 4:1의 15~16대 총선, 3) 인구편차 3:1의 17~19대 총선, 4) 인구편차 2:1의 20~21대 총선으로 시기를 구분하고 분석을 진행했다.

1. 제13대(1988년)~제14대(1992년) 총선

제13~14대 총선은 헌법재판소 인구편차 기준이 제시되지 않았던 시점에 선거구가 획정되었다. 비록 이전 중선거구제에서 소선거구제로 변경되었지만, 인구 및 의석할당 기준 모두에서 과다/과소된 지역과 그 정도에 있어, 인구가 증가하는 대도시 지역의 과소대표와 인구 유출지역의 과다대표라는 유사한 패턴이 나타났다. 시·군·구를 분할하지 못한다는 국회의원선거법의 규정으로 인해 인구 과소지역의 경우 인접한 군을 묶어 하나의 선거구로 하는 방식이 널리 사용되었다. 이 결과 13대와 14대 총선에서 서울에는 할당 가능 의석수보다 각각 13, 15석이나 적은 의석이 배정되었고, 부산·대구·인천 역시 과소대표되고 있다. 경기도는 급속한 인구 증가에 미치지 못하는 의석증가로 14대 총선에서 최초로 과소대표 지역으로 변화하였으며, 이외의 도 지역은 과다대표 현상을 보이고 있다. 특히 14대에 강원·전남·경북은 5~6석이나 과다대표 되었다(표 9).

2. 인구 편차 4:1의 제15대(1996년)~제16대(2000년) 총선

헌법재판소의 판결에 따라 최대인구선거구와 최소인구선거구의 인구비율을 4:1 이내로 조정한 제15대, 16대 총선에서는 의석당 평균인구와 인구대비 의석할당의 측면에서 이전 14대 총선에 비해 개선된 점을 보여주고 있다. 제15대의 경우 여전히 서울과 경기의 과소대표가 두드러지는데, 전국적으로 최대선거구와 최소선거구의 비율은 헌법재판소의 판결에 따라 조정되었지만, 서울의 경우 의석당 평균인구가 여전히 가장 크다. 당시 서울의 지역구를 살펴보면 선거구 최소인구 보다 주민이 많은 경우 갑·을 2개의 선거구로 분리되었고, 3개로 구분된 선거구는 등장하지 않았다. 따라서 서울의 선거구의 경우 대체적으로 의석당 평균인구가 전국보다 높은 모습을 보인다(표 10).

반면 헌법재판소의 결정에 따라 다수의 선거구가 통폐합되는데, 부산의 경우 중구와 동구가 중구동구 선거구로, 북구와 강서구를 합친 후 다시 나누어 북구강서구 갑·을로 선거구가 조정되었다. 이와 같은 선거구의 통폐합은 인천, 강원, 충북, 충남, 전남, 경북, 경남 등 모든 도에서 일어났다. 이 중 위의 부산의 북구와 강서구처럼 두 개 이상의 행정구역을 합쳐서 다시 나누어 인구 편차의 범위 내로 만드는 고육지책이 부산 해운대구기장구선거구, 인천 계양구강화군선거구, 전남 목포시신안군선거구에서 사용되었다. 1996년 제15대 총선 직전 개정된 「공직선거 및 선거부정방지법」에서는 “시·군·구의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다”라는 규정이 명시되어 있었고, 이로 인해 인접한 두 개의 선거구를 통합한 후 다시 둘로 나누는 방법이 사용된 것이다. 이러한 선거구 획정 방식이 과연 동법 제25조의 행정구역 분할 방지 조항을 어기고 있는가의 판단은 모호하지만, 입법 취지와 맞지 않는 예외사례임은 분명하다(강휘원, 2001). 또한 이 방식은 이후의 선거에서도 인구 편차를 조정하기 위해 지속적으로 사용되었다.

3. 인구 편차 3:1의 제17대(2004년)~제19대(2012년) 총선

헌법재판소의 판결로 인구편차가 3:1 이내로 줄어들면서 제17대~19대 총선까지 인구대비 의석할당의 차이는 점차 줄어들게 되었다. 물론 서울과 경기의 과소대표가 여전히 일어나고 있지만 선거구 조정의 경우 다른 나라에서도 일반적으로 기존 선거구의 유지, 즉 자신들의 이익을 최대한 방어하려는 현직 의원들의 노력에 영향을 받는 것으로 알려져 있다는 점을 고려할 때(강휘원, 2001), 서울과 경기도의 의석 증가와 도 지역의 의석수 축소가 강한 저항을 받았을 것이라는 점을 추론해 볼 수 있다(표 11).

2004년 선거법 개정 및 선거구 획정 과정에서는 또 하나의 예외규정이 등장하는데, 각 시도 지역구 국회의원 정수를 최소 3인으로 설정하고 이 원칙¹²⁾을 지키기 위해서는 ‘부득이하게’ 시·군·구의 일부를 분할하여 다른 국회의원 지역구에 속하게 하는 것을 허용하였다. 제16대 총선까지 인구편차가 큰 두 선거구를 조정하는 방법이 ‘인접한 두 지역을 합친 후 다시 둘로 나누기’었다면 17대 총선에서는 제주시 삼양동만 분리하여 북제주군 선거구에 속하게 하였다. 또한 기존의 조정 방식에 따라 부산 북구강서구, 해운대기장군, 인천 서구강화군이 각각 2개의 선거구로 분할 조정되었다. 인구 과소지역에서는 4개의 기초지자체가 하나의 선거구로 통합된 이른바 ‘거대 선거구’가 출현하였는데, 태백영월평창정선, 철원화천양구인제, 증평진천괴산음성, 진안무주장수임실, 영양영덕봉화울진 선거구가 등장하였다.

4. 인구 편차 2:1의 제20대(2016년)~제21대(2020년) 총선

2004년의 법개정이 일부 지역에서 제한적인 형태의 행정구역 분리형 선거구의 출현을 야기했다면, 인구편차가 2:1로 강화된 후 개정된 선거법은 인구편차를 맞추기 위해 행정구역을 분할하는 방식을 인정하고 동시에 명확하게 하고 있다. 개정된 법에서는 “(인구비례를 맞추기 위해) 인접한 하나 이상의 자치구·시·군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구·시·군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다”는 점을 명확하게 하고 있다. 동시에 농산어촌의 지역대표성이 반영될 수 있도록 노력하여야 한다는 선언적 규정을 최초로 삽입하였다. 이러한 법 개정 속에 20대 총선에서는 서울시 중구가 최소 인구에 미달되어 성동구의 일부와 통합되어 중구성동구 을 선거구가 되는 등 대도시의 인구 감소 지역, 특히 구도심에 위치한 행정구역이 단독 선거구에서 인접 구와 통합된 형태로 조정되었다. 또한 다수의 경계조정, 특히 고양시·수원시·용인시·천안시·전주시 등의 비(非) 자치구에서는 구가 아닌 동(洞) 경계에 기초한 획정이 이루어졌다. 4개 행정구로 구성된 수원시의 경우, 인구 증가로 인해 5개의 선거구가 할당되었는데, 이 중에서 을 선거구는 장안구와 권선구의 여러 동을 묶고, 무 선거구는 권선구와 영통구의 동을 묶어 획정되는 등 팔달구를 제외하고는 행정구역과 선거구가 1:1로 일치하지 않는 결과로 이어졌다(표 12).

이와 같은 선거구 경계조정은 21대 총선에서는 순천, 춘천 등 전국적으로 10곳이나 나타나게 되었다. 예컨대 순천의 경우에는 순천시광양시곡성군구례군 갑 선거구에는 순천시 읍·면·동 대부분이 포함되고 해룡면만 주위 시·군 지역과 합쳐 을 선거구로 획정되었다. 또한 고양에서는 식사동이 제20대 총선 때는 갑 선거구였으나 제21대에서는 병 선거구로, 백석 1·2동은 병에서 을로 변경되는 등 인구기준을 기계적으로 맞추기 위한 경계조정이 발생했다. 심지어 제21대 총선에서는 읍을 분할하는 선거구 경계조정이 처음으로 이루어졌는데, 화성시 봉담읍이 분리되어 각각 다른 2개의 선거구에 속하게 되었다.

이러한 행정구역 조정 방식을 제헌의회부터 되짚어본다면, 1행정구역 1선거구에서 행정구역 통합형 선거구로, 행정구역을 통합하여 분리하고, 행정구역의 일부만 인접 행정구역과 통합하여 선거구를 만드는 방식으로 변화되어 왔다고 정리할 수 있다. 그리고 마지막으로는 읍을 나누어 선거구가 만들어졌다. 결국 한 읍에 거주하는 주민들이 리(里)를 단위로 서로 다른 선거구에 속하는 지경에 이른 것이다.¹³⁾

제20~21대 총선에 대해서 시·도별 실제 의석수와 의석할당을 비교하면, 이전 시기에 비해서 과다대표는 상당히 개선되었지만 과소대표 문제는 여전하거나 혹은 확대되었다. 비수도권 도들은 인구편차 기준이 4:1이었을 때 최대 5석, 3:1이었을 때 최대 3석까지 과다대표되었지만, 2:1 기준에서는 1석 이하로 줄었다. 하지만 수도권 지역의 과소대표는 크게 개선되지 않았다. 비록 서울이 제21대 총선에서 처음 과다대표로 변화했지만 인천은 -1~-2석 정도 과소대표되고 있고, 경기도는 그 정도가 더 커서, 인구편차 4:1 기준에서 -2~-5, 3:1 기준 -3~-6석이었고, 제20대 -2, 제21대에도 -6석이었다. 이는 앞서 언급한 바와 같이 의석할당 과정 없이 인구비례를 맞추기 위한 기술적인 선거구 경계조정이 이루어졌다는 점에서 그 원인을 찾을 수 있다.

5. 역대 총선의 대표성 변화와 선거구 획정 문제

전술한 바와 마찬가지로 선거구 획정은 정치적 대립과 타협의 산물이면서 동시에 국토 공간의 변동에 조응하는 기술적 영역이다. 제헌의회 선거 이후 다양한 정치적 변화와 실험이 이루어졌고, 이에 따라 단원제/양원제, 소선거구/중선거구 도입 등의 큰 변화가 있었다. 동시에 이촌향도, 수도권 집중 등의 국토 공간 변화가 선거구 획정에 반영되어왔다.

도농간 인구의 본격적인 이동이 일어나기 전인 제헌의회~제4대 총선까지는 1개 행정구역을 1개 선거구로 하고, 인구가 많은 행정구역을 분할하는 선거구 획정이 이루어졌다. 결과론적인 논평이지만 이 시기 지역대표성이 인구비례성에 우선했다고 판단할 수 있다. 그러나 1960년대 인구이동이 본격화하면서 기존의 행정구역-선거구 1:1 대응은 불가능해졌으며, 1963년 행정구역을 통합한 선거구 획정방식이 도입되면서 제14대 총선까지 인구가 많은 행정구역은 나누고, 인구가 적은 행정구역은 통합하는 선거구 획정이 지속되었다. 이 과정에서 지역대표성과 인구비례와 같은 선거의 의미와 역할에 대한 논의는 실종되었고, 인구 변화를 반영하지만 동시에 선거구 변동을 최소화하려는 기술적인 시도만이 지속되었다.

표 13은 역대 총선 인구비례성을 의석당 인구로 살펴본 표이다. 표의 수치는 해당 지역의 의석당 인구가 전국 평균에 비해 얼마나 과대 혹은 과소 대표되는지를 비율로 나타낸 것으로 양수의 경우 과다대표, 음수의 경우 과소대표를 의미한다. 물론 의석당 인구이기 때문에 의석배정이 아닌 해당 지역 선거구 인구규모의 평균을 기준으로 수치가 계산된 것이다. 제헌의회의 경우 서울이 가장 과소대표되고 경기도가 가장 과다대표되고 있다. 인구비례성의 훼손은 선거가 거듭될수록 커지고 있는데 12대 총선의 경우 서울 -57.62%에 달하고 있다.

그러나 인구비례가 4:1, 3:1, 2:1로 강화되면서 수치들의 절댓값은 줄어들고 있는데, 이는 의석당 인구가 지역별로 비슷해진다고 해석될 수 있다. 물론 21대 선거의 세종(15.88), 인천(-10.9)와 같이 과다대표와 과소대표가 나타나기도 하는데 이는 서울, 경기 등 인구가 많은 시도를 제외하면 해당 지역의 선거구의 숫자가 많지 않아, 모수의 규모에 수치가 민감하게 반응하게 된다. 예를 들어 세종처럼 1개 선거구에서 2개 선거구로 선거구가 증설되거나 증설의 임계점에 조금 못 미치는 인구 규모를 가지고 있는 경우 의석당 평균 인구는 크게 변동될 수 있기 때문이다. 표의 내용 중 최댓값과 최솟값만을 그래프로 나타낸 그림 1에서도 1960년대 이전의 작은 편차, 15대 총선 이전까지 격차의 확대, 이후의 격차 완화라는 경향을 확인할 수 있으며 이러한 경향은 의석할당 기준일 경우에도 비슷한 패턴을 보인다(그림 2, 표 14, 15).

그림 1.

역대 총선의 인구 기준 과다-과소 시·도간 최대 편차(%)

그림 2.

역대 총선의 의석할당 기준 과다-과소 시·도간 최대 편차(%)

V. 결론 및 제언

헌법재판소의 판결에 따라 선거구간 인구비례성이 개선되었음은 전술한 바와 같다. 그러나 이 과정에서 선거구 획정에 관한 다양한 문제점들이 드러나고 있다는 점 또한 고려해야 한다. 첫째, 선거구간 인구 격차는 2:1 이내로 줄어들었지만 시·도 단위에서 인구비례성의 문제는 여전히 해결해야할 과제가 되고 있다. 최근의 제20대와 제21대 총선만 보더라도 인구와 의석기준 모두 10% 이상의 과다대표와 과소대표가 나타나고 있다. 물론 선거구간 인구격차가 2:1 이내로 조정되었다면 시·도 단위의 격차도 이론상으로는 -33.3~33.3%의 범위 내에서 나타날 수 있다. 그러나 비슷한 인구의 광역지자체의 의석수가 차이가 나거나 심지어 인구가 더 많은 지자체의 의석수가 인구가 적은 지자체 보다 적은 상황이 발생하기도 한다. 이러한 문제는 의석수 할당 과정 없이 선거구를 획정하는 현재의 선거구 획정방식에서는 언제든지 일어날 수 있는 문제이며, 해당 지역에서 민감하게 반응할 수 있는 사안이 된다. 실제 선거구 획정 과정에서도 시·도별 의석수 획정에 대해서 선거구획정위원회와 국회 사이의 논의가 진행되는 것으로 알려져 있다(국회의원선거구획정위원회, 2020). 그러나 이러한 논의 과정은 원칙이나 법률에 기반한 것이 아닌, 특정 지역의 선거구를 줄이거나 늘리는 개별 사안에 관한 국회의 의견개진이라는 점에서 한계가 있다. 현재 선거구 획정 방식이 선거구의 평균 인구를 산출한 후 각 지역별로 몇 개의 행정구역을 통합하거나 분할하고, 문제가 생기는 경우 읍면동을 미세조정하고 있기 때문에 시·도별 의석수는 기술적 조정과 정치적 타협의 복잡한 고려 속에서 추후에 결정될 수밖에 없다.

두 번째 문제는 현재의 2:1 인구비례 원칙을 고수하기 위해서는 선거마다 행정구역을 미세조정하여 선거구를 획정하는 작업을 계속해야 한다는 점이다. 전술한 바와 같이 행정구역을 통합하거나 분리하여 선거구의 인구규모를 오차범위 내로 조정하는 방식이 지속적으로 사용되어 왔는데, 그동안 지켜져 왔던 몇 가지 금기가 사라져버리게 되었다. 그 금기 중 대표적인 것이 행정구역의 일부를 분할하여 다른 선거구에 합하는 방식인데, 21대 총선에서는 현행법에서 허용하지 않는 읍·면·동 분할을 부칙으로 제정하면서까지 강행하였다. 이러한 선거구 조정은 선거구의 큰 변화를 초래하지 않기 위한 고육지책이라고 할 수도 있다. 그러나 읍·면·동 분할은 특정 정당에게 유리하거나, 현직 의원들의 이해관계에 따라 선거구를 조정하는 게리맨더링이 일어날 수 있는 제도적 기반이 된다(Johnston, 2002).

위에서 언급한 두 가지 문제 즉, 시·도 단위에서의 인구비례성이 충족되지 못한다는 점, 인구비례를 맞추기 위해 행정구역을 통합하고 분리하는 선거구의 기술적 조정이 과도하게 일어난다는 점은 선거제도의 한계와 맞물려 지속적인 문제를 야기하고 있다. 국회의원 의석수가 정해져 있지 않다 보니, 선거구 획정 과정에서 가상의 의석수를 기준으로 하거나 기존의 선거구를 기준으로 의석배정을 하게 되며, 선거구 획정의 결과에 따라 지역구 의석수가 변하기도 한다. 이러한 이유로 선거 때마다 선거법이 개정되며, 법 개정의 과정이 국회에서 순조롭게 이루어지지 않는 경우 선거에 임박하여 선거구가 결정되기도 하며, 법률에서 정한 선거구 획정 기일이 지켜지지 않는 경우가 비일비재하다. 이러한 난맥상을 해결하기 위해서는 국회의원 정수의 확정, 선거구 획정을 위한 실질적이고 독립적인 기구의 운영 등의 법률적, 제도적 보완이 필요하며, 이러한 논의를 위해서는 본 논문이 분석하고자 한 사안들, 인구비례성이 어떻게 충족되어왔는지 그리고 선거구 획정에서 어떤 문제가 드러나고 있는지 살펴보아야 할 것이다(윤종빈, 2017).

2016년 2월 23일, 즉 제20대 총선을 50여일 앞둔 시점에서 국회의장, 새누리당 대표최고위원, 더불어민주당 선대위원장 3자 간의 ‘제20대 국회의원지역선거구 획정기준 합의서’가 국회의원선거구획정위원회에 송부되었다. 제21대 총선 때도 선거를 코앞에 둔 2020년 3월 4일에 더불어민주당 원내대표, 미래통합당 원내대표, 민주통합의원모임 원내대표 명의의 합의서가 작성, 송부되었다. 두 차례 합의문 모두에 ‘시·도별 지역구국회의원 정수’가 기재되어 있었고, 실제 총선의 시·도별 선거구는 합의문에 적시된 수치와 동일하게 배분되었다.

「공직선거법」에는 차기 총선 18개월 전부터 국회의원선거구획정위원회를 설치·운영하고, 위원회는 직무에 관하여 독립의 지위를 가진다고 명시하고 있다. 그러나 위원회가 공정한 획정이라는 직무를 수행함에 필요한 절차와 원칙, 기준 등이 법률에 누락되어 있어, 실질적으로는 여·야 간 합의문에 의존한 임기응변식 획정이 지금까지의 현실이다. ‘예외적으로’, ‘~에 한하여’, ‘불구하고’ 등의 자구가 난무하는 선거구 획정과 이를 추인하는 법률 개정이 지속가능한지 의문이다.

다음 제22대 총선을 위한 국회의원선거구획정위원회가 2022년 가을 무렵 설치될 것이다. 그 위원회가 공정하고 원활한 선거구 획정을 수행할 수 있도록, 구체적으로는 최소한 2024년 봄에 또 다른 여·야 합의문이 만들어지고, 그 이후에야 일부 유권자들은 자신들이 어느 지역구에 속하는지 알게 되는 일을 미연에 방지하려면 국회의원 정수, 그중 지역구와 비례대표 간 비중, 광역자치단체 기준 의석수 할당 기준, 지역구 간 인구편차, 행정구역 분할 및 선거구 경계 조정의 기준과 원칙 등이 법률이라는 테두리 안에 담겨야 할 것이다.

주

1) 95헌마224등(병합)에서 관련된 결정요지는 다음과 같다.

가.평등선거(平等選擧)의 원칙(原則)은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라, 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다.

나.헌법이 요구하는 투표가치(投票價値)의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 “가장 중요하고 기본적인 기준”으로 삼아야 한다(저자 밑줄 강조).

다.국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치(投票價値)의 불평등이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 여부를 판단할 때, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계 내의 재량권 행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반 사정, 즉 여러 가지 비인구적(非人口的) 요소를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 한다.”

2) 국회의원 선거구 획정에서 인구비례의 원칙이 적용된 제15대 총선(1996년) 이후 사례들을 살펴보면, 다음과 같다. 제15대는 광주(6석, 1,287,343명)와 대전(7석, 1,272,337), 제16대는 대구(11석, 2,513,380명)·인천(11석, 2,514,144명)과 전남(13석, 2,146,768명) 및 충남(11석, 1,919,230명)과 전북(10석, 2,003,553명), 제17대에서는 대구(12석, 2,533,280명)·인천(11석, 2,571,433명)과 전남(13석, 2,006,647명), 충남(10석, 1,911,089명)과 전북(11석, 1,922,363명)이 있다. 제18대에서는 충남(10석, 2,001,551명)과 전북(11석, 1,856,349명)·전남(12석, 1,925,215명), 광주(8석, 1,415, 634명)와 대전(6석, 1,476,246명), 제19대는 인천(12석, 2,813,349명)과 경북(15석, 2,695,595명), 광주(8석, 1,467,451명)와 대전(6석, 1,520,471명), 강원(9석, 1,536,794명)과 충북(8석, 1,558,125명), 충남(10석, 2,016,080명)과 전북(11석, 1,873,477명)·전남(11석, 1,911,473명), 그리고 제20대의 광주(8석, 1,472,202명)와 대전(7석, 1,518,147명) 등 이다.

3) 해당 조문은 1994년 3월 16일 「공직선거 및 선거부정방지법」이 제정될 때 신설된 것이다.

4) 「지방자치법」 제2조(지방자치단체의 종류)에는 ‘1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도, 2. 시, 군, 구’로 구분하고 있다. 법률 용어는 아니지만 통상 전자를 광역자치단체, 후자를 기초자치단체라고 칭하고 있으며, 이 연구에서 설정한 시·도는 전자를 의미한다.

5) 북한의 입법기구인 ‘최고인민회의’의 선거구는 대략 680개 이상으로 알려져 있다. 우리의 국회의원 정수가 300명이기에 통일이 된다면, 우선 남북한 간 인구비례에 따른 의석할당이 반드시 필요하고, 그 다음 단계에서 적절한 공간 단위를 기초로 하는 의석할당도 필요할 것이 충분히 예측된다. 과거 제헌 의원의 정수가 200명이었던 것은 남한의 단독선거이지만 당시 인구를 기준으로 200석 그리고 통일 이후 북한 지역에서 100석을 선출하겠다(통일부 통일교육원, 남북관계 지식사전)는 거칠지만 일종의 인구비례 원칙이 존재했기 때문이다.

6) 우리나라 국회의원 선거에서 비례대표제는 1963년 제6대 총선부터 도입되었다. 따라서 그 이전에 실시된 총선은 국회의원 정수와 지역구 선거구 수가 일치하는데, 제2대 총선은 210석, 제3대 총선은 203석이었다. 그리고 제4대 총선은 233석이고 제5대 총선은 양원제로 참의원 58석과 민의원 233석이다.

7) ‘선거 전’의 의석할당을 위한 핵심 변수는 의석할당 공간단위, 유권자수(인구수), 총 의석수이고, 정당명부 비례대표제에서 ‘선거 후’ 각 정당의 득표를 의석으로 전환하기 위해서는 정당, 득표수, 총 의석수가 핵심 변수이다.

8) 미국의 의석할당 변천 과정과 각 의석할당 방법에 대한 사례는 미국 센서스국(US Census Bureau) 누리집(https://www.census.gov/history/www/reference/apportionment/)에 자세하게 제시되어 있다.

9) 제퍼슨 방법은 1791년부터 1842년까지 미국 연방 하원 의석할당에 활용되었다. 하지만 ‘Quota Rule Violation’이라는 문제, 즉 인구수가 많은 주는 적은 주에 비하여 절대적으로 유리한 의석할당 결과를 얻게 되는데, 우리나라 역대 총선에서 서울·경기 등의 인구 규모를 제주나 세종과 비교하면 수십 배 이상 크기에 제퍼슨 방법을 배제하였다. 웹스터 방법도 미국에서 1911년부터 1941년까지 활용되었지만, 제퍼슨 방법과 유사한 문제를 내재하고 있음이 이미 지적되었기에 제외했다.

10) 정요섭(1988)은 선거구와 행정구역을 일치시키고자 했다는 측면에서 제1대 총선의 선거구 획정을 ‘행정구획주의’적 원칙이 적용된 것이라고 제시했다.

11) 해당 조문은 이전과 비교하면 명목상으로 인구 기준을 행정구역보다 우선하여 서술했다. 하지만 실제 선거구 획정에서는 ‘지역대표성’과 ‘인구비례성’ 간의 애매모호한 절충적 표현이며, 두 가치 모두를 완벽하게 충촉시킬 수 없는 선거구 획정의 본질로 인해, 이후의 법 해석과 선거구 획정을 둘러싼 갈등의 원인이 되고 있다.

12) 최소3인 규정은 2017년 세종시 출범으로 사라지게 되었다.

13) 동일 읍을 분할한 선거구 획정과 그 문제점들은 추후 연구에서 분석하고자 한다. 다만 현행 「공직선거법」 기준에서 불법적 획정이라고 판단된다. 동법에는 읍·면·동은 국회의원이 아니라 지방의회의원선거구 획정의 공간단위이며, 또한 “시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다”고 명시하고 있기 때문이다.