I. 서론

1. 연구배경

공간정보 기본계획과 매년 작성되는 실시계획에서 공간정보 표준이 중요성을 강조하지만 실제 과업지시서에 준수할 표준이 명시가 구체적으로 되어 있지 않으면, 실무담당자나 용역수행자는 표준을 무시하고 작성지침과 규정만 따르는 경향이 있다(국토교통부, 2020). 표준준수에 대한 권고를 넘어서 강력한 품질인증제도 또는 표준 준수를 문서화 해 보지만, 제한된 예산에 표준 준수를 무조건 의무화하는 것도 한계가 있다(김재명 등, 2020). 1995년 제1차 NGIS 사업부터 다양한 공간정보 사업을 추진해왔지만 구축, 활용 및 유통 분야에 대부분의 예산이 투입되었으며, 공간정보의 품질 확보 및 표준화 분야는 0.3%~0.9% 정도로 미미한 수준이다(이보미･이명근, 2017). 25년이 지난 현재까지도 표준 개발과 준수 활용은 아직도 큰 숙제로 남아있음을 알 수 있다.

본 연구는 조달청에 고시된 공간정보 사업 과업지시서 및 제안요청서에 표시된 표준 준수 항목을 살펴보고, 실제로 공간정보 국가표준, 단체표준, 기관표준이 잘 준수되고 있는지 현황을 파악하여 표준 준수를 위한 정책의 시사점을 도출하였다. 본 연구는 공간정보표준을 준수하도록 하는 활동에 대한 품셈을 산정에 대한 방법을 마련하는데 목적이 있으며, 과학적인 방법론을 적용하기 위해서 가설과 검증과정을 적용하였다.

오랫동안 표준 준수에 대한 교육과 안내 책자 발간 등의 다양한 활동을 진행해 왔는데, 이러한 표준 준수에 대한 추가적인 별도의 비용을 지불하는 것을 이해할 수 없다는 의견도 있을 수 있다. 산림청과 기상청처럼 상호호환성을 갖도록 하는 항목을 규정화하고 모니터링 체계가 갖추어져 있다고 자신 있게 주장하는 부처도 있으나, 우리나라 국가와 지자체 전체를 고려해 보면 표준에 대한 인지도는 높지 않다(장은미 등, 2020). 그 원인을 표준문서에 대한 접근방법을 알지 못하는 경우, 표준개수가 과도하게 많은 점, 표준이 추상적이라 이해와 적용 방법을 모르는 점, 표준을 적용했지만 어떤 것이 좋은지 바로 확인하기 어려운 점 등을 꼽았다(황정래 등, 2014). 일부 학술적 연구성과로 도출된 가공된 위성영상 자료에도 데이터에 대한 메타데이터를 적용하고자 하는 노력을 확인할 때, 일부의 표준이지만 표준 준수를 통한 데이터의 공동활용을 촉진하는 노력을 확인할 수 있었다(장은미 등, 2019; 국토지리정보원, 2020). 스마트시티와 디지털 트윈 구축사업에서도 표준의 이슈는 강조되고 있다. 2000년대 초반에 U⁃city 사업의 성공적인 구현과 운영을 위해서는 다양한 정보가 필요하고 지능형 도시공간정보의 상호운용성을 확보하기 위해서는 서비스표준체계가 필요하다고 주장한 연구도 있었으나(김은형, 2008; 김은형, 2009) 스마트시티 통합플랫폼 관련 포럼 표준만 구성되어 지자체의 상황실과 소방 및 경찰을 연계하는 안전서비스 분야만 인증제도가 정립되는데 그쳤다(김현곤 등, 2019). 민간분야에서도 공간정보표준을 확산하기 위한 전략연구도 있었으나(강혜경, 2009), 실제로 표준 사용빈도는 높지 않고 기관 자체의 표준을 사용하고 있는 실정이다.

표준이 잘 지켜지지 않는 이유 중 하나는 표준을 지키는데 시간과 비용이 든다는 점이 걸림돌로 작용한다. 사업 수행자의 입장에서 표준을 적용하기 위해서는 시간적･금전적 비용이 소요되므로 이에 대한 보상이 있을 때 표준을 적용할 것이다(나유경･정영진, 2015).

표준 미준수에 대한 이유와 표준 준수 당위성 속에서 표준 준수에 대한 인증제도라는 강력한 채찍 정책과 표준을 준수하도록 대가를 부여하는 당근 정책을 공히 사용할 수 있을 것이다. 그러나 대가의 정도에 대한 근거가 부족하여 이에 대한 방법론 정립과 적용이 요구된다.

2. 연구가설의 정립

본 연구의 진행은 품셈에 대한 여러 논의와 이슈를 가설-검증 체계로 구성하였으며, 그 내용은 아래와 같다.

첫째, 표준적용에 대한 대가의 필요 여부 이슈를 들 수 있다. 이에 대립되는 가설은 표준 적용에 필요한 대가가 필요하다는 점을 제시하는 것이다.

Ho₁: 표준 준수와 적용을 좀 더 효율적으로 진행하고자 표준적용에 대한 적절한 대가가 필요 없다.

Ha₁: 표준 준수와 적용을 좀 더 효율적으로 진행하고자 표준적용에 대한 적절한 대가를 고려할 수 있다.

둘째, 실제로 국가공간정보 기본법 21조에 의하면 관리기관은 표준 준수를 의무화하는 문구가 있다. 따라서 대상 표준 목록과 준수 의무사항을 공간정보 관련 사업에 명확하게 제시해야 법의 실효성이 확보될 수 있다. 따라서 단순 설문이나 현황 보고서에 제시된 평가를 숫자로 제시하기 위해서는 다음과 같은 가설을 세울 수 있다.

Ho₂: 법적으로 표준 준수가 당연하므로 표준을 준수할 것을 제안요청서에 명시하지 않을 것이다.

Ha₂: 법적으로 표준 준수가 당연하지만, 여러 이유로 제안요청서에 명시하여 실효성을 확보할 것이다.

셋째, 표준 준수에 대한 적정대가를 결정하는 요소를 고려한 가설을 세울 수 있다. 단 Ha₁ 의 가설이 받아들여질 경우를 전제로 한 것이며, 그 요소는 소프트웨어 대가 산정, 측량 대가 산정, 엔지니어링 대가 산정에서 중요한 변수로 사용하는 것을 차용하여 작성하였다.

Ho_3-1: 표준의 품셈 결정에는 표준의 개수와 상관없다.

Ha_3-1: 표준의 품셈 결정에는 준수할 표준의 개수가 많아지면 대가를 더 주어야 한다.

Ho_3-2: 표준을 적용하는 데이터나 시스템의 복잡도와 상관없다.

Ha_3-2: 표준의 품셈 결정에는 시스템이 복잡하거나 데이터가 복잡하면 대가를 높게 산정해야 한다.

Ho_3-3: 표준의 품셈 결정에는 표준의 개수와 상관없다.

Ha_3-3: 표준의 품셈 결정에는 준수할 표준의 개수가 많아지면 대가를 더 주어야 한다.

Ho_3-4: 표준의 품셈 결정에는 사전 적용사례가 있건 없건 상관없다.

Ha_3-4: 표준의 품셈 결정에는 사전 적용사례가 있으면 대가를 줄여도 되고, 사례가 없는 경우에는 대가를 더 산정하여야 한다.

Ho_3-5: 표준을 적용하고자 하는 지형지물 및 테이블의 수와 상관없다.

Ha_3-5: 표준을 적용하고자 하는 지형지물의 수가 많거나 관련 테이블 수가 많으면 이에 상응하여 대가를 더 산정해야 한다.

넷째, 개발사업과 DB구축사업과는 달리 표준을 개발하는 사업은 기준이 다를 수 있으므로 이에 대한 표준의 위계를 고려하여 가설을 세웠다.

Ho_3-6: 새로운 표준을 개발하는 경우 기관표준이건 국가표준이건 국제표준이건 상관없이 같은 수준의 대가를 산정해야 한다.

Ha_3-6: 새로운 표준을 개발하는 경우 국제표준과 같이 위계가 높은 표준은 비용을 높게 잡고, 기관표준과 같이 하위 위계의 표준은 비용을 좀 더 낮게 잡아야 한다.

마지막으로 품셈개발식에 대한 적정성 검증에 대한 필요성 여부를 기준으로 하여 가설을 정립하였다.

Ho₄: 품셈개발식을 마련한 이후 이의 적정성에 대한 검증은 필요 없이 바로 시행해도 무방하다.

Ha₄: 품셈개발식을 마련한 이후 이의 적정성에 대한 검증이 요구된다.

3. 연구방법

연구가설을 정립하고 이를 실험이나 개발을 통해서 검증하는 작업은 기존문헌 리뷰 및 사업조사 국내외 표준품셈 조사를 통해서 이루어지며, 앞에서 언급한 현황 및 문제점에 대한 정량적인 분석결과를 도출하기 위한 설문조사를 실시하고 품셈에 영향을 주는 여러 요소에 대한 비중 정리를 위한 계층적 분석모형을 적용하고 이를 반영한 표준 품셈식을 개발하는 방식으로 진행되었다. 가설-검증 절차에서 검증하기 위한 여러 절차와 활동행위의 우선순위와 결과물의 상호관계성을 그림 1의 연구 흐름도에 표현하였으며, 각 장은 본고에서의 해당 장을 의미한다. Ⅳ장에서는 만들어진 품셈식에 대한 적용사례와 적정성에 대한 포커스 그룹의 의견을 받아 표준 품셈식의 적정성을 검증하였다. 표준 품셈식을 실질적으로 적용하는 과정에서 국토교통부와 표준개발협력기관인 한국국토정보공사의 역할과 단계적 활동 전략에 대한 내용 등 이슈사항을 다루고자 하였다.

그림. 1

연구흐름도

II. 기존 문헌조사 및 관련 사업분석

1. 공간정보 3법의 표준관련 조항 및 실효성

표 1과 같이 공간정보 3법 중 국가공간정보 기본법이 표준관련 사항을 가장 많이 다루고 있으며, 표준준수 의무, 구축관리 의무, 목록정보 제공 의무를 명시하고 있으나 법의 실효성이 없다. 공간정보관리법은 92조에서 표준을 언급하고 있으나 공간정보표준 대가 산정과 관련된 사항은 없다. 공간정보산업 진흥법은 공간정보산업의 표준화 지원 부분은 기업의 표준의 개정과 제정 지원만 지원할 수 있고, 표준 준수와 관련된 지원은 명시하지 않았다(국토교통부, 2021a; 국토교통부, 2021b).

공간정보 3법에서는 관리기관의 공간정보 업무관련 표준준수는 의무사항으로 표시되어 있으나, 불성실 의무 시 과태료 규정이 없으며, 공간정보사업 표준화 지원은 할 수 있게 되어있으나 표준준수를 위한 지원 항목이 없어 공간정보표준 관련 제 활동의 실효성 측정이 어렵다.

2. 국내 사업대가 표준 품셈 적용과 한계

표준품셈 산정은 정보통신공사 표준 품셈에 의하면 가장 대표적이고 타당성 있는 공종으로 경제성을 고려한 합리적인 표준공법과 설계기준에 의하여, 지역 및 기타 여건에 맞는 조건으로 명확한 근거에 의해 작업여건 등을 감안하여 기계화 시공과 노동력을 적정하게 산정하여 공평성과 신뢰성을 확보하여야한다. 그러나 공간정보산업은 관련 사업대가 기준이 모호하여 「공간정보산업 진흥법」, 「엔지니어링산업 진흥법」, 「소프트웨어 진흥법」, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에서 정한 대가기준을 사업에 맞추어 적용하고 있어 공평성과 신뢰성의 확보가 어렵다. 또한 적용 대상에 포함되지 않은 용역 및 준용이 곤란한 공간정보 관련 용역이 많고, 관련 법령에 따라 소프트웨어사업 대가 산정 가이드 및 측량품셈 등의 사업대가를 준용하더라도 실제 사업내용을 반영하지 못하거나 사업에 대한 발주기관 및 사업자도 명확한 기준이 없어 표준에 대해 잘 모르는 경우가 많아 사업계획서 작성 및 사업대가 산정에 어려움이 있다(공간정보산업협회, 2020; 산업통상자원부, 2019; 한국소프트웨어산업협회, 2020; 한국엔지니어링협회, 2020).

한국국토정보공사는 공간정보의 특성을 반영한 공간정보 분석 및 컨설팅 사업에 사업대가 기준을 명확히 제시하고자 컨설팅 지수법, 투입 공수법 및 품셈 방법 등을 검토하여 공간정보 업무별 가중치 및 요소별 난이도를 설정하여 컨설팅 지수법에 적용하는 방안을 제시한 바 있다(이길재 등, 2016). 국토지리정보원은 우리나라의 측량 노임단가가 중국, 일본, 호주의 측량사업 대가 산정 사례 분석을 통해 외국에 비해 상당히 낮다고 추정하였으며, 엔지니어링 사업 대가기준을 근간으로 한 「측량용역 대가의 기준」이 현실에 부합하지 하지 않아 기술발전과 4차 산업혁명에 대비한 측량대가 산정체계를 최근에 정비하였다(이병길 등, 2019). 국토교통부에서는 소프트웨어사업 대가 산정 가이드 기준 모델을 참고하여 공간정보 융복합 사업에 대해 사업비 대가 산정 요소를 분석하였으며, 장기적으로는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 및 「공간정보산업 진흥법」등 관련 법령에서 측량 및 공간정보에 대한 용어, 정의, 범위 등 재정립과 공간정보 융복합 분야의 대가기준 신설 또는 측량대가 적용 범위 개선 등을 고려하여 법률적 제도 개편이 함께 추진되어야 한다고 제시한 바 있다(윤서중 등, 2020).

공간정보 사업에서 특히, 데이터 구축 분야는 측량대가의 기준을 따르는 경우가 많으며, 측량대가 기준은 소프트웨어 사업 대가 방식에 따라 기술자의 직접인건비를 산정하고 있다. 소프트웨어 사업대가의 기술자 평균 임금은 투입공수(WBS, Work Breakdown Structure)방식을 따르며, 업무의 중요도뿐만 아니라, 난이도를 고려하여 사업 대가를 산정하도록 제시하고 있다. 특히 정보전략계획 수립업무의 난이도는 조직규모, 업무처리유형, 사용자 참여도, 기존 시스템, 현장 방문 요구, 업무의 특성, 수행기간 등을 고려하게 하고 있어서, 공간정보 사업 표준적용과 관련한 대가 산정에는 적합하지 않을것으로 여겨진다(이길재 등, 2016).

본 연구를 통해서 제시될 표준 대가 산정 방식을 적용할 때 사업 과정에서 투입될 전문인력의 등급을 정하기 위해서는 소프트웨어 사업대가의 투입공수 방식을 검토할 필요가 있다. 투입공수 방식에 적용되는 컨설턴트 등급 및 컨설턴트 인건비 산정 방법은 발주자와 수주자 사이에 일치하는 컨설턴트 등급을 과거의 유사 정보화 전략 계획 및 업무재설계 수립 사업의 투입인력 수준을 기초로 적용한 경험적 판단에 의한 방식이다. 표준을 공간정보 사업의 단계별로 적용하는 것은 업무성격으로 보아 IT 분야에서 제반 업무에 전문성을 가지고 지원을 하여 사업이 성공적으로 수행되는 데 기여를 해야 하는 만큼, 소프트웨어 선정 대가 산정에서 IT컨설팅 업무로 가름할 수 있을 것이다.

또한 지리정보 유통가격산정 등의 품셈산정과 유사한 방식의 연구가 2001년에 수행되었다(최병남･양광식, 2001). 기술자 노임 기준으로 산정식을 세우고 장비사용비를 산출하는 등의 절차에 따른 비용산정을 중심으로 경험적 연구를 수행한 바 있다,

앞서 살펴보았듯이 우리나라의 공간정보 사업을 관리하는 주요 기관들이 공간정보 사업 대가 산정의 표준화 중요성을 인지하고 다양한 시도를 하고 있으나, 현실은 과업지시서에 준수할 표준이 구체적으로 명시 되어 있지 않으며, 실무담당자나 용역수행자는 표준을 무시하고 규정만 준수하는 경우가 대부분이다. 공간정보 분야 사업에 대해 표준 준수를 장려하기 위해서는 적용할 수 있는 단계적인 방법과 적용할 수 있는 툴이 필요하고, 표준준수에 대한 권고를 넘어서 강력한 인증제도 또는 의무사항을 표시하는 방안 등을 고려할 수 있으나 제한된 예산에 표준 준수를 무조건 의무화 할 경우 실효성에 한계가 발생할 수 있음을 간과하여서도 안 될 것이다.

3. 일본의 표준관련 품셈제도 조사

측량업무 및 적산자료를 확인해 보면 표준작업량과 작업공정을 고려하여 계획준비단계–선정–벌목–관측–계산-정리로 구분하며 이를 다시 내업과 외업으로 구분하여 산정하고 있다. 측량주임기사, 측량기사, 측량기사보, 측량조수, 측량보조원 등의 기술등급별로 소요 단위를 지적하고 있으며, 관계기관과의 협의 및 회의 협의자료 작성에 따른 시간을 포함하고 있다. 측량점 별로 1급, 2급 기준이 다르며, 평지, 산지, 일반도시지역에 따른 비용도 모두 달리하여 규정하고 있으나, 공간정보표준에 의한 메타데이터 관리 및 품질관리에 대한 규정은 별도로 두고 있지 않고 있다.

측량 관련 세부 지침과는 별개로 국제표준화기구에서 국제표준으로 제정된 것을 일본 표준으로 수용하여. JIS(Japan Information Standard)로 제정하는 과정에 여러 개의 표준을 각각 제정하지 않고 프로파일화 하여 Japan Profile for Geographic Information Standards(이하, JPGIS)로 만들고 일본의 공업규격인 JIS 7100 시리즈 중에 필요한 부분을 추출하여 포함시킨 표준이다. 즉, 일본은 국제표준 IS를 번역하여 작성하는 표준은 19000 시리즈의 마지막 두 자리 수를 71에 연이어 사용하여 준용하고 있으나 그것은 인용규격으로 존재하고 이것을 다시 프로파일하여 JPGIS 하나의 실용표준으로 만들었다.

측량조사기술협회(Association of Precise Survey and Applied Technology)는 표 2와 같이 지리정보 표준인정자격제도를 운영하여 표준을 준용하도록 하고 있다. 이 제도의 목적은 지리정보의 정비, 관리, 운영 등의 전문 기술자 자격을 인정하고 지리정보표준 적용, 보급 등의 적정한 추진을 도모하는 것과 동시에, 지리공간정보의 활용 촉진에 기여하는 것이다. 지리정보 표준 인증제도로써 자격관리를 하는 것이다. 이는 지리정보 표준을 널리 활용하여 지리공간정보에 관한 업무를 적절하게 수행할 수 있고, 국제적으로 통용되는 전문 기술자를 양성함과 동시에, 지리정보 표준의 지식･기술이 일정 수준 이상임을 인증 자격 제도이다. 2007년 지리공간정보 활용 추진 기본법이 성립 측량법에 근거한 측량 행위에 지리정보 표준의 활용이 권장되며, 작업 규정 준칙에서는 지리정보 표준에 준거한 제품사양서 작성이 의무화되어 있다. 또한 행정 기관에서는 이러한 데이터를 활용한 소프트웨어 개발도 이루어지고 있다. 지리정보 표준은 지리공간정보의 취득에서 관리, 교환, 응용까지를 망라하는 지식의 체계이며 지리정보활용 사회를 지탱하는 토대가 된다고 보고, 또한 국제 표준에 준거한 것으로, 앞으로의 지구 규모의 지리공간정보의 관리 및 활용의 추진에 필수적인 기술로 받아드린다. 이 기술의 기술 수준을 각 기술자가 확인하고, 지리정보에 관한 계획 기관, 실시 기관 및 관계자와 공유 할 수 있는 수단으로 본 제도를 만들었다.

또한, 표준분야에 지속적인 능력 개발제도(Continuing Professional Development 이하, CPD)를 운영하여 기술자가 자신의 자질의 기술 향상에 노력 항상 기술자로서의 자부심과 품격을 유지하고 사회에 공헌하기 위해, 스스로 연구하고 지속적인 학습을 통해 필요한 기술과 자질의 향상을 도모하는 것을 목적으로 한다. 초급 기술자 강습, 중급 기술자 강습 등록 갱신 강습 및 지리정보표준 인증 시험 합격자 의한 지리정보표준 인증 자격자 명부에 등록하여 측량 CPD 또는 설계 CPD 포인트에 대한 인증서를 발급해 주고 있다.¹⁾

최근 2020년 4월에 있던 시험 응시자와 통과자를 보면, 초급의 경우 256명이 응시하였으나 162명이 통과되었고, 중급은 74명 중 13명이 통과되고, 고급은 18명 응시에서 4명만이 통과된 것을 알 수 있다. 2014년부터 매년 유사한 합격자 수를 보인다고 하고, 2019년에 고급자격자가 20인 이내라고 했으므로 최대 24명, 중급과 초급의 수는 명확하게 정보를 받은 것이 없으므로 확인불가하다.

실제로 운영차원에서 보면 지자체 공동측량사업의 평가가 60점은 기술점수, 60점은 가격점수로 하고 있으며, 기술점수에 표준 자격자의 수를 업체에서 자체적인 투입 계획을 평가받는 체계이며, 품셈에는 표준등급 보유자에 대한 별도의 품셈을 넣지 않고, 설계업무 내에 상급자는 일일단가 69,800엔으로 약 70만원, 중급자는 48,700엔으로 약 50만원, 초급자는 32,000엔으로 35만원 수준으로 추정할 수 있다(國土交通省, 2020).

4. 설문조사와 현황조사를 위한 공간정보 사업 분류

공공이나 민간분야에서 공간정보관련 개별사업의 성격을 분류하는 방법은 분류목적이 무엇인가에 따라 달라질 수 있다. 기존에 가치사슬분석을 위해서는 B2C, B2B, B2C로 또는 융･복합사업군으로 분류하기도 하며, DB구축사업, 개발사업, 서비스사업으로 나누기도 한다(현대경제연구소, 2006). 본 연구에서는 DB구축사업, 응용시스템개발사업, 유지보수 또는 유지관리사업, 표준관련 연구사업으로 구분하였다. 이 중에 표준관련 연구사업의 경우는 표준개발, 지원, 유지보수, 홍보 등의 다양한 업무가 있지만 신규표준을 제정하는 사업을 중심으로 하여 최근 3년간의 현황조사를 진행하였으며, 이 외의 세 가지 분류는 조달청 공고의 과업지시서 및 제안요청서를 활용하여 규모와 내용을 분석하여 표준 적용현황을 분석하였다.

5. 공공발주 공간정보사업의 표준적용현황 분석

조달청 사이트에서 키워드 검색을 통하여 2018~2020년 최근 3년간의 사업 유형별로 예산 분석 및 과업 중 표준 관련 내용 제시 내용을 앞서 구분한 DB구축사업, 응용시스템개발사업, 유지보수 또는 유지관리사업으로 나누어 살펴보았다. 과업지시서 및 제안요청서에서 명시하고 있는 과업의 내용 중 표준 관련 내용 제시 여부를 분석한 결과 DB구축사업은 표준화 방안이 제정될 경우 수용을 명시한 사업들이 다수 존재하였지만, 그 내용의 구체성이 부족하여 준용해야 할 표준에 대한 인식이 어려웠으며 실효성을 담보할 수 없었다. 일부 사업들은 기술기준이 표준 역할을 대신하고 있으며, 국가표준 준수 항목은 찾기 어려웠다.

응용시스템 개발사업은 상대적으로 규모가 큰 사업의 경우 일부 표준 관점의 과업 내용이 확인되었다. 대부분 사업은 행정안전부 고시인 공공기관의 데이터베이스 표준화 지침준수만을 명시하고 있으며, 국가표준 준수에 대한 내용은 찾기 어려웠다. 일부 사업에 한해서 개방형지리정보표준(OGC 표준)과 같은 국제표준의 준수에 대한 내용이 명기되었지만, 구체적인 표준 준수 항목을 명시한 사업은 없었다.

유지보수 또는 유지관리사업은 앞서 분석한 공간정보DB 구축 사업과 신규 공간정보시스템 구축 사업의 개수보다 훨씬 많은 것으로 파악되었으며, 이러한 현상은 지속적일 것으로 판단된다. 상대적으로 규모가 큰 사업의 경우 자체 시스템 구축 시 마련한 표준과 국토부 자체의 코드 변화에 따른 적용을 명시하고 있으며, 공간정보시스템 신규 구축 사업과 유사한 수준으로 일부 사업에 한해서 OGC 표준 및 등과 같은 국제표준의 준수에 대한 내용이 명기되었지만, 구체적인 표준 준수 항목을 명시한 사업을 찾기 어려웠다.

각각의 공간정보 관련 사업 발주내용을 분석한 결과 지켜야 할 표준 특히, 공간정보표준 항목에 대한 구체성이 부족하여 사업 진행 시 준수 항목을 파악하기 어려우며 사업수행자 자체적으로 판단해야 하는 경우가 대부분인 것으로 분석되었다. 사업 발주자 측면에서도 구체적으로 준수해야 할 공간정보표준 항목을 제시하기 어렵기 때문에 발생하는 현상으로 파악되며, 이는 공간정보사업 결과물에 대한 표준준수 여부를 판단하기 어려울 뿐만 아니라 결과물에 대한 표준준수에 대한 무결성은 보장되지 않는 결과로 악순환될 수 있다.

III. 품셈 계산을 위한 방법론 개발

품셈식 적용방법은 두 가지로 접근하였다. 실제 사업 생애주기에 맞게 해야 할 일과 업무일수를 추정하는 상향식 방법이며, 또 하나는 기존의 유사 사업 분야의 품셈에서 고려한 요소를 고려하여 하향식으로 계산식을 두고 입력하여 적정 대가를 산정하는 수식을 개발하는 것이다.

1. 업무단위에 기초한 대가 산정(상향식)

품셈식을 적용을 위해서는 업무절차에 대한 정의와 업무 수행 등급이 필요하다. 측량과 엔지니어링 분야는 세밀한 등급을 유지하는 반면에, 소프트웨어 분야는 등급체계를 제거하고 성과 중심으로 진행하는 경향이 있다. 부록 1, 2와 같이 각 사업별로 사업 생애주기별로 정의하여 소요시간을 추정하였다. 표준을 실무에 적용하고 적용할 수 있도록 국토지리정보원에서 제작하여 배포하고 있는 표준적용성과 템플릿이나 국토교통부･한국국토정보공사에서 제작하여 배포하고 있는 메타데이터 편집기 등을 활용하는 등의 여러 사례를 적용하여 도출된 시간을 부록 1, 2에 표기하였으며, 이는 표준에 대한 이해가 있는 중급자 1인 수준의 업무로 최소화하여 반영한 것이다. 확인이 필요한 경우 고급 1인이 추가되어야 한다. 표준연구개발과제의 경우에는 지속적으로 인력투입이 요구되므로 투입일수로 표시하지 않았다.

부록 1에서는 DB구축사업과 공간정보를 활용한 개발 사업에 대하여 초기 기획단계, 사업초기단계, 사업 진행 및 중기단계, 그리고 사업완료 및 검수단계로 나누어 해야 할 일과 시간을 정리한 것으로 감독관의 별도 요구가 있을 경우는 더 추가될 수 있으며, 이를 결정하는 가장 큰 변수는 제안요청서에 제시된 표준의 수와 적용에 대한 해석의 깊이가 될 수 있어서 경험적 추정치로 상향식으로 올린 품셈 제정은 한계가 있을 수 있다.

사업규모만을 고려한 방식으로 개발사업과 DB구축사업에서 1억 미만의 사업은 최소 소프트웨어 컨설팅 단가로 중급 1MM (Man Month, 이하 MM)로, 1억~5억 사이의 사업은 최소 소프트웨어 컨설팅 단가로 중급 중급기술자 1MM, 고급 1MM 정도, 5억 이상의 사업에서는 중급 중급기술자 2MM, 고급 2MM의 기준을 적용하는 것을 제안한다. 규모를 나눈 기준은 조달청 나라장터의 발주 금액을 기준으로 빈도수의 자연급변점을 근거로 하여 구분하였다. 1MM로 잡은 이유는 사전기획부터 마지막 검수단계까지 11일로 잡으면 0.5MM 이나 별도의 기술료를 인정하지 않는 측량업계의 산정방식을 고려하여 과제 중 컨설팅활동 분산에 따른 관리비용을 고려하여 최소 비용 1MM를 산정하였고, 규모가 커지면서 고급기술자의 추가 등 인원을 증가시키는 방식으로 간략화한 것은 다음 표 3과 같다.

2. 요소별 산정식을 도출하는 방식(하향식)

표준 품셈산정식을 구성하는 요소는 앞서 가설에서 고려했던 요소를 중심으로 하여 상대적 중요도를 얻고자 하는 목적으로 작성되었으며, 그 상세내용은 표 4와 같다.

본 요소별 산정식은 연구방법에서 제시한 가설 H₃에 관련한 사항으로 설문에 의하여 검증 방법을 구하고자 한 것이다.

우선 표준의 수를 고려하면 제품사양, 메타데이터, 품질에 관한 표준이 보통 한 세트로 발주되는 경우가 많아서 3개를 최소단위로 고려하였고 1개가 더 추가될 때마다 이에 대한 증가요소를 일정 비율로 증가시키는 방안을 찾고자 하였다. 두 번째로 과제에서 표준이 적용될 산출물의 종류가 많으면 이에 맞게 산출할 표준적용양식이 늘어나므로 이에 대한 작업량이 늘어날 것으로 판단하였다. Web Map Service, Web Feature Service 표준과 같은 경우 기존의 국제표준, 국가표준 등 12개 이상의 표준 준용을 전제로 하고 있으므로 이에 대한 표준 준수는 상호운용성 확보에 큰 도움이 된다. 그렇다고 12개의 수를 곱하는 방식을 택할 수 없으므로 난이도 차원으로 추가하는 것으로 하였다. 이미 표준을 준용한 엔진을 사용하는 경우 이에 대한 증빙을 통해 단가를 인정받는 방식을 도입하는 것도 고려하였다.

3. AHP 분석결과로 나타난 상대적 가중치

전문가 그룹 19명에게 받은 분석 계층법의 적용결과는 표 5와 같다.

0과 1 사이에 존재하는 불일치 지수가 0.1 이하로 나타난 결과만을 평균을 내어 정리한 것이 100%를 기준으로 하여 표준의 난이도가 가장 높고, 적용할 데이터 정류와 테이블 개수, 기존 적용사례 유무, 표준의 수 순으로 중요도가 나타났다.

표 5에 기초하여 추가되는 표준의 개수와 지구 단위, 산출물 개수를 고려한 알고리즘을 표 6과 같이 제시하였다. 개발사업의 경우도 유사한 논리를 적용하여 첫째, 제안요청서에 특별히 표준 적용에 대한 언급이 없을 경우, 표준단가 산정을 할 수 없다. 단, 공간정보표준을 명시하여 진행하고자 할 경우는 다음과 같은 전제조건을 가지고 대가산정을 한다. 일반적인 웹 표준과 웹 접근성 표준 준수를 명시한 경우, Web Fea⁃ture Service, Web Map Service, Web Coverage Service 셋을 만족시키는 것으로 해석한다. 둘째, 정보서비스로 제공하는 데이터에 대한 메타데이터 표준을 제공하는 방식에 대한 것, 또는 특정 표준에 제안된 코드를 사용하게 될 경우 그 내용도 함께 제시할 수 있다. 셋째, 여러 형태의 공간분석을 수행하게 될 때 값의 크기 값을 도시해야 할 경우에는 OGC 표준인 filter encoding 표준을 준수하는 것으로 한다. 넷째, 특정 움직이는 물체에 대한 위치정보를 표출하거나 변화 값을 표시하고자 할 때는 ISO 표준인 navigation and tracking 표준을 준수하는 것으로 한다. 다섯째, 센서의 위치와 각각의 변화하는 값에 대한 속성정보 표시 등을 요구할 경우 OGC의 표준인 SensorML을 적용하도록 한다. 셋째부터 다섯째에 이르는 표준은 실제로 구현될 때 사용할 수 있는 사례이나, 아직 그런 내용을 명시한 사례가 없으므로 향후 필요 시 사용할 수 있는 표준 명시의 사례에 해당된다. 따라서 개발차원에서 적용될 표준의 수와 적용 할 객체 또는 속성테이블의 수, 적용할 표준의 난이도, 실시간데이터 여부 등의 난이도 등을 고려하여 표준대가 산정을 하고자 하였다.

표 6에서 0.1이라는 계수를 일관되게 적용하여 원래 있던 수에 2배, 3배가 아닌 0.1 정도의 확대 비율을 적용하였으나 실제로 AHP에 의해 중요도가 서로 다를 수 있으므로 0.1을 대체할 숫자를 표 6의 비율을 기초로 하여 표 7, 8을 제시하였다.

4. 유지보수와 연구과제의 품셈 정의

지난 3년간 유지보수 사업의 경우에 표준을 명시한 사례는 거의 드물며, 소프트웨어 기능보강 및 DB 현행화 작업을 수행하면서도 변경된 DB에 대한 시계열 관리가 거의 이루어지지 않고 있으므로 표준 적용을 단기간에 명시하기는 어렵다고 판단된다. 향후 신규 대형 프로젝트가 발주되는 일부 경우를 제외하고 표준에 대해 명시하지 않고 유지보수만 지속될 경우, 표준 준수 가능성은 거의 제로에 가깝다. 유지보수 과제에서 표준적용의 범위가 기존 데이터의 범위를 전체를 대상으로 하는 경우는 별개의 DB 사업으로 구축하는 것으로 하며, 신규 추가된 자료 또는 갱신된 DB의 수에 따른 정보만을 구축하거나 반영할 경우에는 소프트웨어 단가 적용 양식을 따르도록 한다. 표준개발 관련 연구용역 사업의 대가 산정부분은 앞에서 언급한 복잡도, 대상의 정밀성을 고려하기보다 일반연구용역의 단가로 상계하되, 이 중에 표준문서의 작성에는 별개의 단가를 산정하도록 하여, 표준 제정, 개정활동을 촉진시키기로 한다.

단가의 산정 부분은 파급력과 시급성이 매우 큰 경우 근거자료를 확보하여 가중치를 줄 수 있도록 조정할 필요가 있다. 특히 표준특허와 같이 시장 선점을 위한 표준개발의 경우 가중치를 최대로 올릴 필요가 있다. 경제성 분석 자료에 따라 각 표준의 기여치를 도출하는 연구를 참조하여 본 연구의 결과 모델을 유지 갱신해야 한다.

IV. 품셈식의 적용 및 검증

1. 개발된 품셈식 적용 사례분석

공간정보표준 품셈에 고려할 네 가지 변수와 AHP 분석을해 도출한 상대적 가중치를 기반으로 설계된 공간정보표준 품셈 방식을 적용한 사례는 표 9와 같다. 모든 사례는 소프트웨어 컨설팅 비용 9일 분량 단가를 3,150,000원으로 산정하였다. 사례 1은 지자기 중력점을 조사하여 메타데이터, 제품사양, 품질 표준을 준수한 사례, 사례 2는 한 지역의 드론영상 취득하고 GCP 측량을 한 이후 정사영상을 제작하여 GCP 측량값과 함께 기존 표준을 준용한 경우이며, 사례 3은 항공사진 측량, 정사영상 제작을 통한 1:1,000 수치지도를 제작하여 납품할 때 제품사양, 품질, 메타데이터 표준을 작성하는 과업의 사례이다. 사례 4는 7개의 사업지구로 구성된 정사영상 DB구축사업에 3개의 표준을 준수할 것을 요구한 경우, DEM 표준이 아직 적용되지 않은 난이도가 높은 사업으로 표준으로 정리했을 경우의 산정결과이다.

표 9의 사례 5는 두 개의 사업지구로 구성된 지역에 지형변화를 추출하여 수치지도를 갱신하고 표준 3개를 준용하여 관련 시스템에 업로드하고, 표준 정보를 표출시킬 수 있도록 개발한 사례이다. 사례 5의 경우는 표 10과 같이 DB사업과 개발 사업이 동시에 이루어지는 경우 각각의 대가를 산정하되 난이도가 크지 않으므로 모두 기본 단가의 합으로 6백만 원으로 산정된다. 이는 기술료를 고려하지 않은 것으로 대가산정 시범시기에 업체나 기관의 초기 부담이 갑자기 확대되는 것을 방지하여 표준 적용 품셈제도를 조기 정착을 유도하기 위함이다.

2. 설문지와 포커스 그룹 인터뷰 검증

설문지 결과와 더불어 실제 계산식이 포함된 spreadsheet 산출식 프로그램을 산‧학 전문가 5인에게 배포하여 다양한 실제 사례를 적용한 이후 적정성 여부를 확인하였다. 공히 공간정보 분야에 표준 품셈이 필요하다는 것에 동의하였다. 논리의 적정성, 계수의 적정성, 산출된 금액의 수용성 등에 대한 각 항목에 대한 의견을 청취한 결과 대부분은 적정하다고 평가가 되었으나 다음 세 가지를 고려하라는 지적이 있었다. 첫째, 기술료 부가를 하지 않는 논리로 인하여 복잡한 표준이 도입될 경우 이후에 기술료를 넣을 수 없으니 단가를 줄이고 기술료를 고려하는 방안도 고려하라는 점이었다. 두 번째로, 표준의 난이도에 대한 논의가 필요하며, 적용 초기에는 어렵다가 이후에 차차 용이성이 낮아질 수 있으므로 기준점을 면밀히 살펴야 한다는 점이다. 마지막으로 품셈산정식을 실무에 적용하는 과정에 점진적인 적용과 교육이 필요하다는 점을 강조하였다. 이는 전략부분에서 충분히 논의하고 연구할 사항이라고 생각하였으나 전문가 그룹에서도 같은 사항이 지적되었다.

V. 논의 사항

하나의 품셈산정식은 기본이 되는 식을 마련한 것이고, 타 품셈과 유사하게 매년 적정한 비율로 증가할 수 있는 기본 틀이다. 여기에서 대가산정식을 실제 과업에 적용을 위한 전략을 논의하여 보았다.

첫째, 업무 단위시간을 중심으로 한 상향식 산정방법과 요소별 고려를 통한 하향식 방법의 장단점을 각각 고려하여 장점을 취하고 단점을 줄일 수 있는 방안을 고민해야 할 것이다. 상세한 대가 산정식은 적응시간이 걸리므로 일단 사업관리자 중심으로 활용하면서 노하우와 데이터가 축적되면서 점점 업무단위시간을 고려한 고정 대가로 제시하는 방안을 도출할 수 있다.

둘째, 품셈식을 적용하는 과정에서 한국국토정보공사의 역할과 국토교통부 공간정보진흥과의 역할이 논의되어야 한다. 한국국토정보공사가 직접 관리하고 있는 시스템과 DB구축 사업에 우선적으로 표준대가 산정식을 적용하고 피드백을 하면서 그 식을 수정 및 보완해 가는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.

셋째, 국토교통부는 표준준수를 위한 정책을 펴나가는 데 있어서 표준 인증 의무화라는 강력한 정책과 표준 준수를 위한 대가 지급이라는 유화적 정책을 함께 단계적으로 적용해갈 수 있을 것이다. 초기에 한국국토정보공사의 적용 경험을 확인하면서, 지자체의 제안요청서 및 과업지시서에 대표적인 적용사례를 공문으로 공유하거나 교육 등의 활동을 통해서 보급전략을 세워야 할 것이다.

VI. 결론

과거의 공간정보 품셈관련 연구는 UIS 관련 품셈식을 구하고자 실무자의 업무시간 단축율 또는 출장비용 절감 등의 관련 값을 현장에서 추출하여 경험적으로 도출하는 방식을 취한 것이 거의 전부였다. 공간정보표준개발 및 적용 대가에 대한 연구를 통해서 표준의 실무 적용을 촉진할 수 있는 논리적 근거와 정책추진 마련을 위한 근거를 마련하고자 하였다.

첫 번째 가설에서는 대가가 필요 없다는 귀무가설은 설문조사에 의해 기각되었으므로 대립가설을 수용할 근거가 마련된다. 두 번째로 국가공간정보 기본법 21조에서 관리기관의 분명히 공간정보표준 의무가 명시되어 있음에도 불구하고 Ho₂의 일부는 수용, 일부는 기각되는 여러 현상을 확인할 수 있다. Ha₂를 수용가능성은 한국국토정보공사의 공간정보표준 가이드라인 및 표준 적합성 사전검토를 위한 가이드라인 내용을 보면 제안요청서에 구체화할 것을 요구하고 있으므로 Ha₂ 가설을 수용할 수 있다. 따라서 두 번째 가설도 대립가설이 수용되었다.

Ho₁: 표준 준수와 적용을 좀 더 효율적으로 진행하고자 표준적용에 대한 적절한 대가가 필요 없다. (기각)

Ha₂: 표준 준수와 적용을 좀 더 효율적으로 진행하고자 표준적용에 대한 적절한 대가를 고려할 수 있다. (수용)

Ho₂: 법적으로 표준 준수가 당연하므로 표준을 준수할 것을 제안요청서에 명시하지 않을 것이다. (부분수용, 부분기각-현상의 확인)

Ha₂: 법적으로 표준 준수가 당연하지만, 여러 이유로 제안요청서에 명시하여 실효성을 확보할 것이다. (수용)

픔셈에 영향을 주는 요인에 대한 것은 AHP 분석의 결과 가장 작은 비중으로 나온 것이 표준의 개수로 모두 10% 이상의 중요성을 확보하고 있으므로 모든 Ha₃ 가설은 수용되었다. 마지막으로 검증과정을 통해서 개발된 품셈식을 실제 case에 반영하고 Focus Group의 의견을 수렴하여 Ha₄를 수용하였다.

표준의 궁극적인 목적은 데이터와 시스템의 상호운용성을 확보하여 효율적인 시스템과 데이터 유지와 호환 작업이 용이하게 하기 위한 것이다. 일반 제품이나 부품과는 달리 정보 표준은 지키지 않고도 유통될 수 있기에 그 중요성을 인지하기 어렵고, 기술기준이 아니므로 권고 수준으로 받아드려져서 실무 적용에 한계가 있었다.

공간정보 표준 전문가의 부족과 더불어 공간정보 사업 자체의 품셈이 여러 품셈을 차용하여 적용하다보니 표준적용에 대한 대가 지불도 없었으며 이에 대한 논의도 거의 없었다. 본 연구를 통해 도출된 공간정보표준 적용에 따른 적정사업대가 산정 연구는 가설-검증의 방법을 일부 차용했지만 전체적으로는 논리 개발에 가까운 내용을 제공하여, 실제 표준화 활동에 대가라는 이슈를 제기하는 것이므로 이후 많은 논의와 검증 적용 절차가 있어야 할 것으로 사료된다.

주

1) https://sokugikyo.or.jp/geographic_information/index.html