I. 서론

1. 연구배경 및 목적

1971년 「도시계획법」을 기초로 지정·유지해오던 우리나라 개발제한구역은 1997년 12월 대통령선거 이후 가장 큰 변화를 겪었다. 먼저 도시의 무질서한 확산과 도시주변 자연환경 훼손의 우려가 적은 7개 중소 도시권은 개발제한구역에 대한 해제방침을 정해 순차적으로 해제하였다. 한편 시가지 확산압력이 높고 환경관리의 필요성이 큰 7개 대도시지역인 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 울산권, 마산·창원·진해권은 광역도시계획을 세워 부분적으로 조정한다고 발표한 것이다. 이는 환경평가 결과에 따른 것으로 1-5등급으로 분류하여 이중 상위 1-2등급지는 보전지역으로 지정하고, 하위 4-5등급지는 개발가능지로 지정하며, 3등급지는 광역도시계획에 따라 보전 또는 개발가능지로 지정한다는 것이다(권용우 등, 2013). 이후에도 지속적으로 개발제한구역 해제에 관한 논의들이 늘어나면서 변화가 나타났다. 개발제한구역 해제 및 관리방향은 2000년대 들어서 「개발제한구역 제도개선 시안」을 근거로 그 동안 유지·조정되어온 개발제한구역제도에 관한 정책변화가 이루어졌다. 최근에는 많은 지자체들의 지속적인 개발제한구역 해제와 등급조정 요구가 발표되면서 “개발제한구역 환경평가등급” 재평가를 실시, 환경평가 등급과 관련해 재조정이 이루어지는 등 변화의 흐름 속에서 개발제한구역 정책이 유지되고 있는 게 현실이다(박지희, 2020). 정부의 잇단 개발제한구역 규제완화 및 해제와 관련된 정책발표는 개발제한구역 해제지역을 많은 부분 포함하고 있는 수도권지역을 포함한 대도시권에 커다란 변화를 일으키고 있다. 정부의 정책방향이나 흐름으로 볼 때 앞으로 개발제한구역은 점차적이지만 해제가 이루어질 것으로 판단된다(박지희, 2019; 2020). 이처럼 개발제한구역의 정책변화는 시대적인 요구와 필요에 따라 이루어지고 있다. 오랜 시간 유지되어 온 개발제한구역이 최근의 잦은 해제와 정책변화가 발표되면서 많은 혼란과 변화를 겪고 있다. 이에 개발제한구역 정책의 변화과정과 내용을 정리하고 분석하여, 현재 개발제한구역 정책에 대한 올바른 이해와 미래 개발제한구역 정책방향에 대한 효율적인 방안을 마련하는데 그 기초작업이 필요하다고 생각된다.

2. 연구범위 및 방법

본 연구는 지난 50여 년 동안 유지되어온 개발제한구역과 관련된 정책변화 내용을 정권변화에 따른 정부별·시기별, 내용별, 유형별 등 세 가지 분야로 나누어 진행하고자 한다. 먼저 개발제한구역 해제면적의 변화를 중심으로 정부별·시기별 변화를 살펴보고, 두 번째는 그 동안 발표된 개발제한구역 관련 정책변화나 제도개선안을 중심으로 보다 구체적인 특징과 세부적인 변화내용을 분류하고 정리하여 이를 확인하고자 한다. 마지막으로는 국토교통부에서 공식적으로 발표하고 있는 관보(官報)를 중심으로 그 유형에 따라 변화과정과 내용의 특징을 보다 구체적이고 종합적으로 분류·분석하여, 이를 통해 개발제한구역제도에 대한 종합적인 진단과 이를 통한 효율적인 유지 및 정책방향을 논의하고자 한다.

3. 선행연구고찰

개발제한구역의 지정, 해제, 조정가능지역, 우선해제 등 다양한 개발제한구역의 정책변화와 관련된 논의는 크게 보전론, 해제론, 조정론으로 구분되어 진행되었다(권용우·박지희, 2012; 권용우 등, 2013; 변국일, 2014). 2000년대 들어서 해제가 이루어진 이후에는 개발제한구역의 특성과 개발제한구역에 관한 정책논리에 대해 종래의 패러다임을 확장·강화하여 좀 더 다양한 접근이 이루어진 경우도 있다. 보전론과 해제론, 보전론적 입장의 조정관리론 그리고 해제론적 입장의 조정관리론 등으로 세분화하여 좀 더 상세히 분류하여 연구하기도 하였다(박지희, 2011).

개발제한구역 관련 정책변화를 기준에 따라 분류하여 단계를 구분한 경우도 있다. 먼저 개발제한구역의 정책변화시기와 주요정책의 변화내용에 근거하여 정책변화단계를 구분하였다. 정책형성기(1971-1979), 정책유지기(1982-1997), 정책변환기(1998-2002)로 나누었다(박지희, 2011). 정책혁신 및 유지와 정책유지, 정책승계를 기준으로 각각의 시기를 규제시기(1971-1978), 규제완화시기(1988-1997), 구역조정시기(1998-2013 현재)로 구분하여 연구한 사례도 있다(전성우 등, 2013). 특히 시기별로 주요 행위 주체를 보전론과 해제론적 논리의 입장간의 권력비교를 통해 구분하여 분류하고, 이를 전면해제, 부분해제, 해제이익환수, 투기억제정책, 해제지역관리, 보전지역대책 등 6가지 내용으로 세분화하여 보전론과 해제론 조정론의 입장에 대한 변천단계를 분류한 연구도 있다(변국일, 2014). 그리고 개발제한구역 정책을 크게 ①제도도입 및 강력규제시기(1971-1987) ②규제완화 확대시기(1988-1997) ③구역조정시기(1998~2007), ④구역추가조정 및 관리강화시기 등 4단계과정으로 분류하기도 하였다(국토교통부, 2014; 김중은·이우민, 2018) 이는 개발제한구역 내 불법행위 단속과 주민생활편의 차원의 규제완화조치 등 비교적 단편적인 관리수단에서 벗어나 개발제한구역관리계획 수립, 보전부담금 부과, 토지매수청구제도 및 토지협의매수제도 운용, 주민지원사업, 구역 내 불법행위 단속 등 물리적 규제방식위주가 아닌 다양한 측면을 기준으로 분류하였다(표 1).

II. 개발제한구역 정책변화과정

1. 개발제한구역 정책개관

개발제한구역 지정은 1960년대 시작된 산업화로 인해 서울시를 비롯한 수도권 지역 및 대도시지역을 중심으로 개발제한구역의 필요성이 대두되면서 1971년부터 1977년까지 총 8차례에 걸쳐 전국 14개 도시권역에 개발제한구역이 지정되었다(박지희, 2011; 권용우 등, 2013). 지정된 개발제한구역은 보전이라는 원칙을 강조하면서 지속적으로 유지되었다. 그러나 1998-1999년 개발제한구역 해제가 발표되고 그 이후 본격화되었고, 최근까지 개발제한구역 규제완화정책이 지속적으로 발표되면서 점차 해제를 통한 개발제한구역에 대한 변화가 야기되었다.

2000년 이후 개발제한구역 해제에 따른 변화는 1998-1999년 개발제한구역 제도개선협의회가 「개발제한구역 제도개선안」에서 발표한 “先 환경평가 및 도시계획수립, 後 해제” 원칙을 적용하였다. 이에 따라 개발제한구역 지정 실효성이 낮아진 7개 중소 도시권은 전면 해제하였고, 대도시권의 경우 시가지 확산압력이 높고 환경관리 필요성이 커 환경평가 등급지에 따라 보전가치가 낮은 등급지만 선별, 해제하였다(국토해양부, 2011; 권용우 등, 2013).

광역도시계획 수립 시 도시의 공간구조, 환경평가 결과에 따라 ‘조정가능지역’을 설정하고, 개발수요에 따라 2020년까지 단계적으로 개발제한구역을 해제하기로 방침을 마련하였다. 다만 대규모 취락, 산업단지, 경계선 관통취락, 지정목적이 소멸된 고유목적 지역 등 불합리한 지역은 광역도시계획에 반영하지 않고 우선 해제하였다(이외희 등, 2019). 또한 개발제한구역으로 계속 남는 지역은 지정목적에 맞게 철저하게 관리하고, 개발제한구역 내 주민의 삶의 질 향상을 위한 방안을 모색하며, 구역훼손행위에 대한 강력한 대처를 강구한다는 내용을 발표하였다(권용우 등, 2013).

개발제한구역은 당초 지정 면적이 5,397.1㎢로 이중 수도권의 경우 1566.8㎢로 전체 면적의 약 29%를 차지했고, 다음으로 부산권이 597.1㎢, 광주권이 554.7㎢ 순으로 지정되었다. 그러나 2017년 12월 기준으로 전체 개발제한구역 면적 중 약 28.7%인 1,550.5㎢가 해제되어 3,846.6㎢이 남아있다. 수도권의 경우는 약 10%정도가 해제되어 1,411.4㎢가 남아있으며, 대도시권 중 부산권의 경우 30.7%인 183.5㎢가 해제되어 가장 많은 해제가 이루어졌다(표 2).

2. 정부별·시기별 정책변화과정

1971년 지정된 개발제한구역은 국토의 5.4%인 5.397㎢에 지정되었고, 1,556.5㎢가 해제되어 3,846.6㎢(2017년 기준)가 남아있다. 이 중 수도권은 당초 지정면적 1,566.8㎢에서 155.4㎢가 해제되어 1,411.4㎢가 개발제한구역으로 지정되어 있다. 「先 환경평가 및 도시계획 - 後 해제」방식을 강조하면서 중소 도시권을 포함한 781㎢ 정도의 대규모 개발제한구역 해제가 최초로 진행되었다. 또한 수도권을 포함한 7개 대도시권은 개발제한구역은 유지하되, 343㎢에 해당되는 해제총량이 부여되었다(권용우 등, 2013). 이후 2001년 1월 28일 관리계획, 토지매수, 주민지원, 훼손부담금제도 등을 내용으로 하는 「개발제한구역법령」을 제정하기에 이른다.

이에 개발제한구역과 관련해 법령제정 및 시행·적용과 함께 실제로 정부별·시기별로 개발제한구역 해제면적의 변화를 통해 정책변화를 확인해보자 한다. 먼저 노무현 정부(2003~2008)시기에는 총 654㎢가 해제되었다. 이는 주로 국민임대주택사업 추진과 중소도시권 해제를 포함한 개발제한구역 해제 면적이다. 구체적으로 수도권을 포함한 대도시권의 경우 해제총량 343㎢ 중 국민임대주택사업을 위해 67㎢, 주민불편해소를 위해 집단취락지구 1,800여 개소를 위해 119㎢를 해제하였다. 이외에도 지역현안사업을 위해 9㎢가 해제되었다. 잔여 중소도시권의 경우도 458㎢가 해제되었다.

이후 2008년 「개발제한구역 조정 및 관리계획」이 발표되면서 해제가능지역과 존치지역에 대한 보다 구체적인 계획을 수립·추진하게 되었다. 보전할 가치가 낮고 기반시설이 갖추어진 지역은 추가해제를 통해 지역 경제 활성화 및 서민주거복지 확대를 위한 산업용지, 서민주거용지 등의 도시용지로 활용가능하게 조정하였다. 반면에 개발제한구역으로 계속 보전가치가 있는 지역은 지가상승이나 환경훼손 등의 부작용을 방지하게 위해 훼손부담금제 강화, 공공시설 입지억제 등의 강력한 관리시스템으로의 강화계획을 지속적으로 추진하였다(박경희, 2012).

이에 이명박 정부(2008~2013)시기에는 보금자리주택 등과 같은 국책사업과 지자체들의 지역현안 개발 사업을 추진하기 위한 목적으로 88㎢가 해제되었다. 이를 위해서 제도개선을 진행했는데, 먼저 해제총량을 189㎢ 추가로 부여하고, 해제추진 개발 사업에 민간참여(SPC)를 허용하였다. 또한 불법시설에 대한 이행강제금 도입, 해제 시 해제면적의 10-20% 훼손지 복구를 의무화하는 등 제도개선을 시행하였다.

박근혜 정부(2013~2017)시기는 총 21㎢ 정도만 해제가 이루어져 해제 총량을 유지하였다. 해제지역의 경우도 주민지원 및 임대주택공급 등을 목적으로 규제 완화를 진행하였고, 해제 총량을 유지하였다.

문재인 정부(2017~현재)는 기존의 해제총량을 유지하면서 지역현안 등 소폭으로 12㎢ 정도 해제가 이루어졌다. 문재인 정부는 개발제한구역 내 거주주민의 불편해소를 위해 주민지원사업을 지속하고, 소득증대를 위한 제도개선을 추진하는 등 지역사업의 원활한 추진지원을 병행하고 있다. 특히 2018년에는 서울시에 2km 이내로 인접해 있는 남양주왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 고양 창릉, 부천 대장에 신도시 330만 ㎡ 이상 규모의 건설과 과천, 아산 등에 100만㎡ 이상 규모의 택지개발을 진행하고 있다. 문제는 이들 사업지구의 상당부분이 개발제한구역으로, 이 지역에 대규모 택지조성계획이 진행되고 있어 앞으로 상당한 개발제한구역 면적이 해제될 것이 예상된다는 점이다(그림 1).

그림. 1

정부별 개발제한구역 해제관련 정책변화(자료: 국토교통부 홈페이지(www.milit.go.kr); 이외희 등, 2019, “경기도 개발제한구역 이용실태와 관리방안,” p.15를 바탕으로 작성한 것임.)

3. 내용별 정책변화과정

오랜 기간 유지되어온 개발제한구역의 정책변화는 김대중 대통령 당선 이후인 1998년 이후 「개발제한구역제도 개선협의회」를 구성, 「개발제제한구역제도 개선시안」이 발표되면서 본격화되었다. 개선시안의 주요 내용은 크게 세 가지다. 첫 번째가 개발제한구역 제도의 기본골격은 유지하되, 「先 환경평가 및 도시계획, 後 해제」방식으로 조정한다는 것이다. 도시의 무질서한 확산과 자연환경의 훼손 우려가 적은 도시권의 경우는 지정실효성을 검토하여 전면적인 해제를 실시하고, 존치되는 도시권은 환경평가를 실시하여 보전가치가 적은 지역을 위주로 부분 조정한다는 내용이다. 두 번째는 해제지역의 경우 계획적인 개발을 유도, 지가상승에 따른 이익을 환수하고 존치지역에서는 자연환경보전을 철저히 관리 유지하며, 주민불편을 최소화하면서 필요한 경우 재산권피해를 보상한다는 내용이다. 세 번째는 개발제한구역이 엄정하게 조정되도록 지방자치단체에 명확한 조정기준과 절차를 시달하여, 엄정한 절차에 따라 조정하는지 확인 후 승인하도록 한다는 것이다(권용우 등, 2013).

개발제한구역 정책의 내용별 정책변화를 살펴보면 실질적으로 개발제한구역 해제관련 주요 제도개선사항은 1998년 12월 24일 헌법불합치 결정이후 중앙정부차원에서 주로 개발제한구역 해제총량 완화 및 해제가능유형 확대문제, 개발제한구역 해제취락의 정비활성화 방안, 그리고 민간 참여를 통한 해제사업 활성화 방안 마련을 중심으로 제도 개선이 이루어져 왔다(김중은 등, 2016). 2008년 이후부터는 개발제한구역 해제와 관련 완화된 기준안을 발표하였고, 개발제한구역 해제지역 활용방안 및 활성화 방안이 발표되었다. 주로 해제지역의 투자 활성화를 위한 규제완화방안이나 해제지역 내 임대주택공급 위한 규제완화, 실생활 불편해소를 위한 개발제한구역 규제개선방안 등이 중점적으로 발표된 것이다. 2015년 이후에는 최근 더욱 심각한 문제로 나타난 개발제한구역 내 불법건축물들을 대상으로 이행강제금 부과와 관련된 내용이 많이 다루어지면서 개발제한구역 해제기준 및 규제완화방침과 이에 따른 보전부담금, 이행강제금 부과 등 다소 이중적인 정책들이 발표되고 있다. 특히 2018년부터는 훼손부담금, 훼손지 복구제도의 활성화를 위한 계획 등과 관련된 내용이 다수 발표되었다(표 3).

III. 관보(官報)를 통한 개발제한구역 정책변화분석 및 진단

1. 관보 유형별 개발제한구역 정책변화분석

개발제한구역 정책변화의 유형을 분류하는 기준으로는 국토교통부에서 2000년 이후 공식적으로 발표된 관보를 통해 다루어보고자 한다. 관보란 국가가 국민에게 널리 알릴 사항을 편찬하여 발행하는 국가의 공고기관지로, ‘관보’라는 제호로 발간하는 정기간행물을 말한다. 즉 관보는 국가가 국민들에게 주요 시책을 가장 공식적으로 알리는 전달매체이고 단일 제호로 가장 오랫동안 발행되고 있어 당시 국가의 정치·사회상이 반영된 기록물이라 볼 수 있다(대한민국 전자관보 홈페이지). 개발제한구역과 관련해서도 구체적으로 개발제한구역과 관련된 법률, 대통령령 및 부령, 고시 및 공고, 지방자치단체 발표 내용 등이 발표되었다. 이에 2001~2019년 3월말까지를 기준으로, 관보를 통해 개발제한구역 정책변화의 유형을 관보 유형에 따라 공식적이고 세부적으로 구분하고, 유형별로 분류하여 그 특징과 내용을 상세히 비교·분석하였다(표 4, 그림 2).

그림. 2

개발제한구역 관보 유형별 건수, 2001-2019. (자료: 대한민국 전자관보 홈페이지(https://gwanbo.go/kr)를 통해 작성한 것임.)

먼저 지난 2001년부터 2019년 3월말까지 발표된 개발제한구역 해제 및 변화와 관련된 관보의 유형별 현황을 살펴보면 대통령령이 33건, 부령이 16건, 법령이 17건, 고시가 44건, 공고가 46건 그리고 지방자치단체가 137건을 나타내고 있다. 연도별 분포를 보면 대통령령과 부령, 법령의 경우 2010년 이전에 비해 2010년 이후 특히 2014년~2017년까지의 건수가 두드러지게 나타나고 있다. 그러나 지방자치단체의 경우는 이와는 다르게 2004~2007년 전체 137건수의 62.8%에 해당하는 높은 비율인 86건이 발표 및 시행되었다. 이는 2000년 개발제한구역 해제 본격화 이후 수도권을 포함한 많은 지방자치단체들의 적극적인 해제와 조정요구 등에 따른 결과로 볼 수 있다. 이에 비해 공고의 경우는 일반 국민을 대상으로 널리 알리기 위한 것으로, 2001년부터 2019년 현재에 이르기까지 매년 꾸준히 발표된 것으로 확인된다.

1) 대통령령

대통령령(大統領令)은 말 그대로 행정부의 수장인 대통령이 내리는 명령을 말한다. 법률과 동일한 효력을 가지는 긴급 명령과, 법률에서 위임받은 사항에 대하여 내리는 위임 명령, 법률을 집행하기 위하여 내리는 집행 명령 등 크게 3가지가 있다. 2001-2019년 기간 동안 발표된 관보 중 대통령령의 경우는 개발제한구역 내 각종 불법 물류창고 및 기타 불법행위 단속은 물론 훼손지를 정비하고 부담금지정을 통해 개발제한구역과 관련된 효율적인 정책추진을 위한 강력한 효력을 가진 명령을 발표한 것이 전체 39건 중 거의 절반에 가까운 48.7%인 19건으로 나타났다. 다음으로 개발제한구역 내 불법행위단속 및 훼손부담금(훼손지정비관련) 등의 내용이 7건, 이행강제금과 보전부담금과 관련된 내용이 7건으로 나타났다. 그밖에는 환경 친화적 수소자동차관련 내용이 1건, 기타 법률적인 내용이 2건이 있다(표 5).

2) 부령

부령(部令)은 행정 각 부의 장관이 지시하는 명령으로, 많은 내용이 발표된 것은 아니다. 전체 16건 중 개발제한구역 내 거주민들의 생활편익시설 및 경제활동을 위한 허가나 신고 절차없이 설치행위가 가능하도록 하는 내용이 8건으로 가장 많았다. 이 중 눈에 띄는 내용은 국제경기대회 관련 용도변경을 통한 시설물 설치와 관련된 내용이 포함되어 있다는 것이다. 2001년의 경우는 2002년 월드컵 축구대회와 제8회 부산 아시아 태평양장애인경기대회 및 제22회 하계유니버시아드 대회를 지원하기 위한 부대시설과 옥외광고물 시설 설치 등과 관련된 내용이다. 2008년의 경우는 2011년 대구 세계 육상 선수권대회 및 2014년 인천아시아경기대회 관련 시설 설치를 위한 개발제한구역 활용과 관련된 내용을 직접적으로 장관이 명령하여 추진하는 것이다. 이는 공고나 고시과정을 거쳐 시행하기에 시간적인 여유가 없어 빠른 결정이 필요한 경우에 관련 행정부의 장관이 직접적인 명령을 통해 진행하는 경우에 해당된다고 볼 수 있다. 다음으로 주민생활편의를 위한 (골프장, 비닐하우스) 시설물 설치기준 완화관련은 2건, 이행강제금·보전부담금 관련이 2건, 마지막으로 개발제한구역과 관련한 민원처리활성화 내용이 1건 등이 나타났다(표 6).

3) 법률

법률과 관련되어서는 총 22건으로 기본적으로 훼손지 복구와 관련된 이행강제금이나 보전부담금 등 개발제한구역 유지관리와 관련된 내용이 12건으로 가장 많았으며, 시기적으로도 2005년부터 2018년까지 주로 다루어진 것을 확인할 수 있다. 이는 해제가 이루어진 직후인 2000년대 초 보다는 본격적으로 진행되기 시작한 2005년 이후부터 주로 다루어질 내용인 것으로 볼 수 있다. 다음으로 개발제한구역 내 건축물 건축, 신축관련 허가 및 신고 그리고 각종 건축물 설치관련 내용이 8건으로 그 다음으로 나타났다. 또 최근 자주 논의되는 개발제한구역 내 불법물류창고 및 불법건축물과 관련된 내용이 2건에 불과하지만 2015년과 2017년에 다루어진 것을 통해 볼 때 최근 들어 이런 문제점이 드러나면서 이를 해결하기 위한 적극적인 대처방안으로 법률이 마련되어 발표된 것으로 볼 수 있다(표 7).

4)고시

고시(告示)는 글로 써서 게시하여 널리 알린다는 의미로서, 주로 행정 기관에서 일반 국민들을 대상으로 어떤 내용을 알리는 경우를 이른다. 고시의 경우는 두드러지는 양상이 개발제한구역 내 국민임대주택단지 및 택지개발, 산업단지 조성 등과 같이 국민들의 생활과 밀접하고, 주요 관심사에 대한 내용이 가장 많이 발표되었다. 이는 고시가 관련 내용을 불특정다수인들에게 알리기 위한 것이므로, 일반 국민들의 생활과 밀접한 내용에 관한 고시가 대부분을 차지한 것이라 볼 수 있다. 전체 44건 중 산업단지조성이 18건(40.9%)으로 가장 많고 다음으로 국민임대주택단지 및 택지개발과 관련된 내용이 11건(25.0%))으로 나타났다. 이는 전체 중 66.0%에 해당되는 29건에 달한다. 상대적으로 개발제한구역 면적 변화와 관련해 개발제한구역이 증가한 경우는 2014년 단 1건에 불과하다(표 8).

5) 공고

공고(公告)는 국가 기관이나 공공 단체에서 일정한 사항을 일반 대중에게 광고, 게시, 또는 다른 공개적 방법으로 널리 알리는 것을 말한다. 많은 내용들이 발표됨에 따라 대체로 다양한 내용이 중복되어 발표되었다. 여기에는 개발제한구역과 관련해 건물의 증개축, 각종 편익시설 및 기타 시설물 설치와 관련된 내용이 51.5%에 해당되는 가장 많은 34건으로, 2001-2019년까지 가장 오랜 기간 지속적으로 공시한 것으로 나타났다. 또한 실질적으로 일반 국민들이 실천하거나 시행해야하는 정책내용에 대한 훼손부담금, 보전부담금, 이행강제금 등과 관련된 내용이 15건(22.7%)으로 나타났다. 그밖에는 택시차고지·친환경·전기차 공급관련 시설·주유소·차고지 등 관련 내용이 8건, 개발제한구역 해제권한과 해제 기준완화 등 해제와 관련된 내용이 7건 등이었다(표 9).

이처럼 고시와 공고의 경우는 개발제한구역과 관련해 일반국민들에게 공식적이고 공개적으로 일정 내용을 알리고 이를 확인하기 위한 과정이라 볼 수 있다. 그러므로 개발제한구역과 일반 국민들의 생활과 밀접하고 생활의 편리성을 높이기 위한 내용이 주류를 이루고 있다.

6) 지방자치단체

2001년부터 2019년까지 지방자치단체의 경우는 개발제한구역 일부 해제 및 변경, 조정과 관련된 내용이며, 관련 건수 만을 기준으로 분류하면 총 137건이 발표되었다. 대도시권을 중심으로 살펴보면 수도권지역이 전체 137건의 58.4%에 해당되는 80건이 발표되었고, 이중 경기도 지역이 58건으로 수도권지역의 73%를 차지하고, 전체 건수에서도 42.3%로 가장 높은 비율을 나타냈다. 다음으로는 부산권으로 부산광역시와 인근 시군지역의 경우가 24건으로 17.5%, 서울시가 20건으로 14.6% 순으로 나타났다. 연도별로는 2006년이 전체의 27.7%에 해당되는 38건, 2005년이 13.1%인 18건, 2004년이 12.4%인 17건 그리고 2007년이 9.5%인 13건으로 나타났다. 2004-2007년 시기의 경우만 보면 전체 137건 중 86건이 발표되었고 약 62.8%에 해당된다. 이후에는 개발제한구역과 관련된 지방자치단체가 급감하였다. 그러다 2013년 8건을 시작으로 다시 조금씩 증가양상을 보이고 있다. 권역별로는 수도권 지역이 2001년 이후 2007년까지 개발제한구역 해제와 관련된 가장 많은 변화를 나타낸 것을 확인 할 수 있다(표 10, 그림 3).

그림. 3

대도시권 지방자치단체 발표 건수(자료: 대한민국 전자관보 홈페이지(https://gwanbo.go.kr)를 통해 작성한 것임.)

2. 개발제한구역 정책변화진단

개발제한구역 정책변화는 2000년대 들어서 해제발표와 함께 본격적으로 이루어져 오늘에 이르렀다. 개발제한구역과 관련된 주요 제도개선안 발표 건수를 정부별·시기별로 살펴보면 2013년 박근혜 정부 이후부터 2019년 문재인 정부까지가 전체 18개 건수 중 55.6%인 10건이 발표되었다. 상대적으로 노무현 정부시기에는 1건에 불과한 것으로 나타났다. 이와는 달리 관보와 관련해서는 전체 137건 중 2003년~2007년 노무현 정부시기에 가장 많은 93건이 발표되었다. 이는 전체 건수 중 67.9%에 해당되며, 다음으로는 박근혜 정부시기인 2013-2016년에 24건, 17.5%인 것으로 나타났다(표 11). 이런 현상은 중소도시권을 포함해 개발제한구역 최초로 대규모 해제(781㎢)가 이루어진 김대중 정부시기를 제외하면, 가장 넓은 면적인 654㎢가 해제된 시기인 2003년~2007년 노무현 정부시기에 고시나 공고와 같은 많은 논의와 의견수렴과정을 거쳐 정책변화를 추진하기 위한 많은 논의들이 있어왔음을 알 수 있다. 이는 지방자치단체가 가장 많은 시기였던 점과 연계하여 볼 때 타당한 것으로 생각된다. 정책변화과정에서 가장 많은 정부에서 오랜 시간 다루어진 내용은 개발제한구역 내 주민편익시설 및 증개축, 각종 시설물 설치관련내용과 개발제한구역 내 생활기반 시설 설치 및 도시개발사업 관련 규제완화내용이다(표 12). 이런 측면들이 개발제한구역 해제의 가장 기본적이고 중요한 요인으로 작용한다는 점을 확인 할 수 있다.

박근혜 정부시기인 2013년~2016년 약 4년의 기간 동안 68건으로 가장 많은 개발제한구역 해제와 관련된 관보가 발표되었다. 이는 개발제한구역 해제와 관련된 정부의 개발제한구역 완화정책이 잇따라 발표되던 시기와 일치하는 것으로 보인다. 예를 들어 2013년 국토부가 9월 2일 발표한 “국토부 훈령”과 2014년 3월 발표된 “개발제한구역 규제완화방안”을 통해 확인할 수 있으며, 이는 정부의 정책방향이 개발제한구역 규제완화의지를 보인 것으로 이해할 수 있다. 가장 많은 비중을 차지하는 내용은 개발제한구역 내 산업단지조성과 관련된 내용과 다음으로 이행강제금과 보전부담금 등과 관련된 내용이 큰 비중을 차지하고 있다. 이는 이 시기에 개발제한구역 해제와 관련해 적극적인 활용방안을 발표한 것으로 생각된다. 이런 현상은 문재인 정부시기인 2017년~2018년 사이에도 많은 개발제한구역 관련 내용을 관보로 발표하였으며, 가장 많은 비중을 차지하는 내용 역시 개발제한구역 내 산업단지과 관련된 내용으로 분석되어 이런 현상은 박근혜 정부시기 이후 지속적으로 나타난 것으로 보인다.

지방자치단체의 경우는 개발제한구역 관련 내용 및 해제관련에 관한 건수가 2001-2019년까지 경기도 지역이 가장 많이 발표했고, 특히 2006년 노무현 정부시기에는 경기도 전체 건수인 58건수 중 약 74%에 해당되는 43건수가 발표되었다. 이 시기에는 서울시의 경우도 전체 20건수 중 50%에 해당되는 10건, 부산권도 전체 24건수 중 79.2%인 19건에 이른 것으로 나타나 수도권과 부산권에 집중적으로 해제가 이루어졌음을 알 수 있다(표 12). 이는 개발제한구역 규제완화이후 해제가 가장 많이 이루어진 지역을 대상으로 국민임대주택 및 택지조성산업단지 조성 등과 같이 가장 시급하고 현실적인 활용방안을 위한 발표내용이었다고 생각된다.

우리나라 개발제한구역 정책변화 과정을 보면 관보 유형 중에 고시나 공고에 따른 내용이 가장 많고, 정책의 내용 중 개발제한구역 내 주민편익시설, 증개축 및 각종 시설물 설치관련 내용과 개발제한구역 내 생활 기반 시설 설치 및 도시개발사업 관련 규제완화 등의 내용이 모든 정부별·시기별로 자주 다루어지는 내용임을 확인하였다. 이는 개발제한구역 정책변화의 핵심적인 요인이 개발제한구역 내 주민들의 생활과 관련된 내용이라는 점을 확인할 수 있다. 박근혜정부와 문재인 현 정부시기에는 기존의 주거단지조성 뿐 아니라 산업단지조성을 위한 해제를 진행했다는 점과 훼손지 복구와 관련된 보전부담금, 이행강제금 등의 법률적인 내용 역시 개발제한구역 해제를 추진하는 정책방향이 포함되어 있다고 생각된다. 기존의 보전과 주택 및 주민생활시설을 위한 방안이 진행되었다면, 개발제한구역 해제가 지속적으로 이루어지면서 산업단지조성을 비롯한 다양한 시설물의 입지가 허용되고 있다고 보여진다. 추후 진행될 개발제한구역 해제지역의 경우는 효율적이고 다양한 맞춤형 활용방안을 모색하고 실천하는 것이 필요할 것으로 생각된다.

IV. 결론

우리나라 개발제한구역 정책변화과정은 지정 이후 지속적으로 유지되어 오다 2000년을 기점으로 「개발제한구역 제도개선안」을 근거로 본격적인 해제가 논의되고 진행되면서 정책변화가 이루어졌다. 최근 들어 지자체들의 개발제한구역 해제 및 등급조정 요구와 정부의 잇따른 개발제한구역 규제완화 및 해제와 관련된 정책발표는 수도권을 비롯한 대도시권의 개발제한구역 변화를 야기시켰다고 볼 수 있다. 정부의 정책방향을 통해서 볼 때 개발제한구역은 점차적으로 해제가 이루어질 것으로 예상된다. 이에 그동안 유지·보전에서 변화의 흐름으로 전개되고 있는 개발제한구역의 정책변화를 정리하고 그 내용을 확인하고 분석·진단이 필요한 시점이라고 판단되었다.

먼저 각 정부별·시기별로 개발제한구역 해제면적의 변화와 그 활용을 중심으로 개발제한구역 정책개관에 대해 살펴보았다. 개발제한구역 해제를 처음 시작한 김대중 정부와 노무현 정부 시기인 1998-2008년 사이에 가장 많은 개발제한구역 해제가 이루어진 것으로 나타났다. 김대중 정부의 경우 중소도시권 해제와 관련해 많은 해제가 이루어진데 반해 노무현 정부의 경우 국민임대주택, 집단취락 등을 위해 654㎢가 해제된 것으로 나타나 가장 많은 해제가 이루어진 시기임을 알 수 있다.

내용별 개발제한구역 정책변화과정은 1999년 이후 발표된 개발제한구역 관련 주요 제도개선방안을 중심으로 확인하였다. 1999년 7월 개발제한구역 제도개선방안이 발표를 시작으로 2018년 12월까지 시기별로 다양한 제도개선 내용이 발표된 것으로 나타났다. 해제가 본격화되고 2008년 이전까지는 주로 개발제한구역 해제절차, 관리계획 및 제도 등에 관한 개선안이 발표되었다. 2008년 이후부터는 개발제한구역 해제완화 기준이나 해제지역 활성화방안이나 기타 활용방안에 대한 내용이 주로 이루어졌다. 2015년 이후부터는 보전부담금, 이행강제금, 훼손지 복구제도 등의 내용이 많았으며, 특히 공공성강화를 위한 방안을 발표하는 등 다소 완화되었던 정책을 다시 강화하고자 하는 공공성 강화방안이 발표되기도 하였다.

유형별 개발제한구역 정책변화과정은 관보에 따른 대통령령, 부령, 법률, 고시, 공고, 지방자치단체 등 6개 유형을 기준으로 분석하였다. 대통령령이 33건, 부령이 16건, 법령이 17건, 고시가 44건, 공고가 46건 그리고 지방자치단체가 137건으로 나타났다. 대통령령과 부령, 법령의 경우는 2010년을 기준으로 그 전후가 뚜렷히 구분되어 나타나는데, 2010년 이후 특히 2014년-2017년 사이에 건수가 전체 62.8%에 해당하는 80건이 발표 및 시행되었다. 지방자치단체의 경우 가장 많은 137건수를 보이고 있고, 권역별로는 수도권지역이 가장 많은 변화를 보이고 있다. 특히 2003-2007년 노무현 정부시기에 가장 많은 93건수(67.9%)의 지방자치단체가 발표된 것으로 나타났다.

개발제한구역과 해제와 관련된 주요 제도개선안 발표 건수와 관보 건수를 정부별·시기별로 살펴보면 해제와 관련된 발표 건수는 2013년 박근혜정부 이후부터 2019년 문재인 정부까지가 전체 18개 건수 중 55.6%인 10건이 발표되었다. 관보와 관련해서는 전체 137건 중 2003-2007년 노무현정부시기에 가장 많은 93건이 발표되었다. 이는 전체 건수 중 67.9%에 해당되며, 다음으로는 박근혜 정부시기인 2013-2016년에 24건, 17.5% 인 것으로 나타났다. 정부별·시기별로 분류된 개발제한구역 해제와 관련된 정책변화는 2003년~2007년인 노무현 정부시기에 가장 많은 변화가 이루어진 것으로 보인다.

1971년 지정과 함께 약 50여 년 기간 동안 유지되어온 개발제한구역제도는 2000년 이후 본격화된 변화의 흐름 속에서 오늘에 이르렀다. 우리나라에서 개발제한구역 정책은 변화내용과 이에 관한 구체적인 자료는 개인의 재산권과 관련해서 매우 민감한 사안이며, 다른 어느 정책보다 정책추진과정에서의 합법성과 투명성이 요구되고 있어 많은 어려움이 있는 것이 현실이다. 이에 본 연구를 통해 개발제한구역 정책의 변화내용을 정리하고 이해함으로써 앞으로 진행될 개발제한구역 정책변화에 대한 효율적인 대응방안을 마련 할 수 있는 계기가 될 수 있기를 바란다.