I. 서론

1. 연구의 배경 및 목적

우리나라는 과거 압축적 성장 과정에서 정부 주도 하에 수도권 중심의 지역발전정책을 추진해 왔다. 이로 인해 계층 간, 지역 간 불균형이 심화되었으며, 수도권의 과도한 집중¹⁾으로 인한 사회적 비용 문제와 지역공동화에 따른 소멸 문제가 복합적으로 발현되어 지역발전에 대한 패러다임 변화가 요구되어 왔다(이종용, 2008).

세종특별자치시는 고(故) 노무현 전 대통령이 2002년 ‘신행정수도 건설’을 공약으로 제시한 이후 추진된 도시로, 만 10년 만인 2012년 7월 출범²⁾하였다. 국가 균형발전과 수도권 과밀 해소를 목적으로 추진된 핵심사업이라 할 수 있다. 2030년 완공을 목표로 건설 중인 세종시³⁾는 행복도시라 일컬어지는 신도시와 기존 연기군 중심의 구도시로 구성⁴⁾되어 있다.

그러나, 행복도시를 중심으로 건설사업이 지속되면서, 충청권 주변도시의 인구 유출, 역내 불균형 문제가 대두되고 있다. 그 중에서 세종시 내 읍면지역은 행정적으로는 세종시에 포함되지만, 행복도시 건설사업에서는 제외되어 있는 지역이다. 그 동안 세종시에서는 신도시-구도시간 격차를 완화하기 위해 다양한 정책을 추진해 왔으나, 유의미한 성과를 거두지는 못하고 있다.

앞으로 신도시가 건설될수록 신-구도시간 불균형 문제가 보다 심화될 수 있다는 우려도 제기되고 있다. 계획에 따라 설치되는 대부분의 기반･서비스시설이 읍면지역이 아닌 신도시에 집중적으로 조성될 예정이기 때문이다. 2030년까지 행복도시가 건설될 경우, 신-구도시간 이질성, 발전 격차, 정서 차이 등의 문제가 지속될 가능성이 높다. 세종시가 국가 균형발전의 상징도시로서, 도시 건설의 근본적 목적을 달성하기 위해서는 또 다른 갈등요인을 합리적으로 해소해야 한다.

지역의 불균형 해소는 지역 화합을 이끌고, 도시공간의 건전한 발전을 유도하는 밑거름으로 작용할 수 있다. 지역의 과도한 불균형은 지역 갈등의 잠재적 요인으로 작용할 수 있다는 점에서 이를 완화하기 위한 정책을 추진할 필요가 있다. 국가 균형발전의 상징인 세종시 내 신-구도시간 불균형은 신도시 중심의 건설사업과 읍면지역 여건을 고려하면, 일부 불가피한 측면이 있다. 지역의 균형발전을 위한 효과적인 전략을 마련하기 위해서는 지역 격차와 불균형에 대한 시민들의 객관화된 인식 조사가 선행될 필요가 있다. 이에 본 연구에서는 세종시민을 대상으로 신-구도시를 중심으로 한 지역 불균형에 대한 인식을 조사함으로써 향후 균형발전 추진을 위한 방향성을 모색하고자 한다.

2. 연구의 범위와 내용

지역 불균형에 대한 인식을 파악하기 위해 본 연구에서는 세종시민을 대상으로 설문조사⁵⁾를 진행하였다. 조사자는 세종시 거주 만 20세 이상의 총 816명으로, 대면 설문조사로 진행하였으며, 조사기간은 2019년 6월 24일(월) ~ 30일(일), 총 7일간 진행되었다. 표본은 무작위로 추출하였으며, 각 읍면별로 50명, 동별 30명 내외로 추출하였다. 설문조사는 전문성을 지닌 외부 조사업체를 활용하였으며, 면접방식을 원활하게 진행하기 위해 조사요원에 대하여 충분한 사전교육을 실시하였다.

본 연구에서는 설문조사 문항 중 연구의 흐름에 적합한 내용을 선별하여 활용하였으며, 이를 정리하면 표 1과 같다. 아울러 유사한 항목을 활용했던 2013년의 설문조사 결과⁶⁾를 토대로 그 변화를 비교･정리하였다.

설문문항은 크게 ‘세종시 거주 만족도’와 ‘지역 불균형에 대한 인식’으로 구성되어 있다. 이 중 세종시 거주 만족도는 총 8개 항목⁷⁾으로 구성되어 있으며, 5점 척도로 조사하였다. 지역 불균형에 대한 인식에서는 구도시(읍면지역) 낙후성에 대한 인식, 세종시(거주지) 발전 전망, 그리고 신-구도시 격차 전망을 중심으로 조사하였다.

또한, 2013년의 조사결과와 비교하여, 신-구도시 지역의 시민 인식 비교와 함께 시 출범 이후의 인식 변화도 살펴보았다. 신-구도시간 시민의 인식 차이를 비교 분석을 위해 교차분석을 실시하였으며, 분석 프로그램은 SPSS 18.0을 활용하였다.

전체적인 연구의 흐름은 이론적 검토, 설문조사 소개, 만족도 조사, 불균형 인식 조사 등의 과정으로 진행되며, 그림 1과 같다.

그림 1.

연구의 흐름

II. 이론적 고찰

1. 세종시 도시변화 과정

세종시는 우리나라의 수도권 집중에 따른 국토 불균형 문제를 해결하기 위한 방안 중 하나로 건설된 도시이다. 2005년 「행정중심복합도시건설을 위한 특별법」 제정 이후 본격적으로 논의되었으며, 국가 균형발전과 행정수도 실현의 의지를 담은 상징적인 모범도시를 목표로 건설되고 있다. 기존 충청남도 연기군 전역과 일부 공주･청원군을 포함하여 2012년 7월에 17번째 광역자치단체로 출범하였다(표 2 참조).

세종시는 2030년 완공⁸⁾을 목표로 건설되는 ‘행정중심복합도시’와, 읍면지역으로 구성되어 있어 전체적으로 도농복합도시 형태의 공간구조 특성을 보유하고 있다. 전체 면적은 465km²로 서울의 3/4 수준이고, 이 중 행정중심복합도시가 시 전체의 16%(약 73km²)를 차지한다.

2019년 12월 기준으로 세종시 인구는 346,275명이며, 이 중 신도시(동지역)가 72.7%(251,764명), 구도시(읍면지역)가 27.3%(94,511명)를 차지한다. 한편, 세종시 출범 이후의 인구증가량은 총 243,148명으로, 신도시가 243,413명 증가한 반면에, 조치원읍을 포함한 구도시는 –265명 감소한 것으로 나타나 신-구도시간 인구변화 추이가 상이한 것으로 조사¹⁰⁾되었다.

표 3과 그림 2는 2019년 세종시 현황자료를 토대로 인구 등 주요 항목에 대한 신-구도시간 비중을 표현한 것이다. 경제영역과 관련있는 사업체수, 종사자수 등을 제외¹¹⁾하고 인구나 시설 공급영역에 있어 신도시 비중이 70% 내외를 차지하는 것으로 파악되었다.

그림 2.

세종시 주요 현황의 신-구도시간 비중 변화

2. 선행연구 고찰

균형발전이란 “각 지역이 특성에 맞는 발전과 지역 간의 연계 및 협력 증진을 통하여 지역경쟁력을 높이고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 지역 간의 균형 있는 발전”을 의미한다. 국가균형발전에 대하여 「국가균형발전 특별법」 제2조(정의)에서는 “지역간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 자립적 발전 역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 발전을 도모하여 전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회를 구현하는 것”이라 정의하고 있다.

산업 발전과 도시 성장으로 야기되는 ‘도시와 비도시지역 간의 불균형’ 문제는 전세계적으로 나타나는 공통 현상으로 20세기 후반부터 각국에서는 이를 해결하고자 다양한 노력을 진행해 왔다(지남석, 2018). 우리나라에서 불균형 문제는 수도권-비수도권 간의 격차를 인식하고, 완화하기 위한 논의를 중심으로 진행되었다. 앞으로는 포용성에 기반하여 균형발전 패러다임이 전환됨에 따라 지자체간 경쟁･협력 분위기가 조성되고 다양한 정책이 추진될 것으로 전망된다(김성록, 2020).

김우석･김형진(2020)은 국가균형발전 프로젝트를 추진함에 있어 단순 지역별 예산 안분뿐만 아니라 장기적이고 거시적인 관점에서의 사업 추진방향 재정립이 필요함을 주장하였다. 차재권(2017), 임형백(2013)은 거시적 차원에서 역대 정부의 균형발전 정책의 성과를 평가하였는데, 이들 연구에서는 효율성 보다는 형평성을 우선한 국가 정책으로 인한 비효율 문제를 지적하였다.

그 동안 지역 균형발전을 비교･평가하기 위한 객관적 근거마련 목적의 지표관련 연구도 꾸준하게 진행되어 왔다. 김성록(2020)은 지역격차를 파악하고 전략사업 발굴에 활용되는 국가 균형발전지표의 세부항목 가중치 개선방안을 제시하였다. 또한, 유재광･노정현(2017)은 지역의 낙후 정도를 반영한 지역낙후도지수의 불합리성을 지적하고, AHP를 적용한 개선방안을 제시하였다.

지역 차원에서의 균형발전 연구는 김남욱(2010), 최병호 등(2012), 윤성경･이원호(2012) 등이 있다. 이들 연구는 각각 전라남도, 경상남도, 수도권 남･북부의 권역내 격차를 인식하고, 지역균형발전전략을 모색하기 위한 필요성에서 진행되었다. 지역 격차에 대한 위기의식을 바탕으로 특정 낙후지역을 활성화함으로써 격차 완화를 시도한다는 점에서 의미있는 연구라 할 수 있다.

기존의 균형발전 관련연구에서는 지역격차를 비교･분석함에 있어 과거로부터의 추이를 비교･파악(윤성경･이원호, 2012)하거나, 계층적 분석방법(AHP)을 통한 비교, 그리고 지표 가중치를 활용한 비교 연구(유재광･노정현, 2017) 등이 진행되었다. 이들 연구에서는 주로 시도별 또는 시도 단위를 대상으로 분석하였다. 또한, 지역환경이나 격차에 대한 직접적 비교가 아닌, 시민의 인식과 만족도 조사 연구(김부성･정재호, 2015)에서는 5점 리커드 척도가 많이 활용되었다. 본 연구는 지역불균형･격차에 대한 시민 인식을 분석하는 연구로, 세종시 시민을 대상으로 진행한 만족도 조사 결과(5점 리커드 척도 중심)를 토대로 하여 연구를 진행하였다.

그 동안의 세종시 관련연구 동향을 살펴보면, 다양한 연구목적과 방향에 따라 진행되어 왔다. 세종시 건설의 당위성과 국가균형발전의 효과(김용철, 2014; 김성록, 2020; 변창흠, 2003; 이종용, 2008), 정부청사 이전 등의 국가정책적 효과, 충청권 인근도시･지역과의 관계･영향(김상철 등, 2013), 이전 공무원 등 거주민 만족도 분석(김부성･정재호, 2015; 오용준･홍경구, 2015; 류현숙･홍승희, 2013) 등이 대표적이다.

그러나, 본 연구의 목적과 관련있는 세종시 내 지역불균형･격차를 다룬 연구는 그 동안 거의 진행되지 않았다. 행복도시 위주의 논의와 읍면지역의 상대적 소외는 결국 지속적이고 건전한 세종시 발전에 장애가 될 수 있다는 점에서 유의해야 한다. 지역불균형과 격차는 비단 세종시에만 국한되는 문제가 아니다. 혁신도시와 신도시 등 ‘도시+농촌지역’이 공존하는 지자체에서 필연적으로 발생하게 되는 문제로 인식되고 있다. 각 지자체에서는 불균형을 완화하기 위한 활성화사업을 추진하고 있지만, 가시적인 성과를 얻어낸 사례는 극히 드물다는 점에 유의해야 한다.

한편, 지자체가 적절한 균형발전 전략을 마련하기 위해서는 사전적으로 지역민 대상의 인식조사가 필요하다. 균형발전을 시민이 어떻게 인식하고 있는지 인식자체가 중요한 의미를 가질 수 있다라는 점과 함께, 인식조사를 토대로 맞춤형 대책이 마련된다면, 보다 효율적인 정책으로 활용될 가능성이 높기 때문이다. 본 연구의 결과는 세종시를 포함한 지역불균형에 대한 조사의 필요성과 함께 향후 대응방안을 모색하는 데에 시사점을 제공할 수 있으며, 유사한 문제를 겪고 있는 타 지자체에도 참고가능한 방향성을 제시할 수 있을 것이다.

III. 조사 특성 및 만족도 분석

1. 설문조사자의 일반특성

본 연구에서 설문조사한 세종시 거주자 816명의 일반적 특성을 정리하면 표 4와 같다. 성별로는 여성이 487명(59.7%)으로, 남성(329명, 40.3%) 보다 많고, 거주지는 읍면지역 516명(63.2%), 동지역 300명(36.8%)으로 구성되어 있다.¹²⁾ 연령대는 60대 이상이 218명(26.7%)으로 가장 많고, 50대 187명(22.9%), 30대와 40대 각각 158명(19.4%) 순으로 조사되었다. 또한, 직업별로는 공무원 188명(23.0%), 주부 187명(22.9%), 자영업 150명(18.4%), 회사원 91명(11.2%) 등으로 구성되어 있다.

2. 만족도 조사

1) 거주 만족도 조사

본 연구에서 수행한 설문조사자의 지역에 대한 거주 만족도 조사항목은 주거, 교육, 의료･복지, 정보･통신, 도로･교통, 문화･예술, 안전, 종합 등 8개 항목이다. 조사과정에서는 ‘매우 만족 ~ 매우불만족’등 5점 척도를 활용하였다(그림 3 참조).

전체 응답자 결과를 토대로 살펴보면, 8개 항목 중 긍정(매우만족 + 만족)적인 응답이 가장 높은 영역은 주거환경(46.5%)이며, 안전환경(33.4%), 교육환경(31.2%), 정보･통신환경(30.3%) 순으로 조사되었다. 반면에, 부정(매우불만족 + 불만족)적인 응답은 문화･예술환경(47.6%), 의료･복지환경(45.8%), 도로･교통환경(37.1%) 등에서 높게 나타났다.

그림 3.

세종시 거주환경 만족도 설문조사 결과

2) 읍면동별 비교

거주 만족도에 대하여 읍면지역과 동지역으로 구분하여 살펴본 결과는 그림 4와 같다. 전체 영역에 있어 동지역의 주민만족도가 상대적으로 높은 것으로 조사되었다. 종합만족도(5점 만점)를 기준으로 비교하면, 동지역으로 구성된 신도시가 3.36, 읍면지역으로 구성된 구도시가 2.82로 0.54의 차이가 있었다.

그림 4.

신-구도시간 만족도 비교(2019년)

영역별 주민만족도를 살펴보면, 신도시의 경우, 주거영역 만족도가 4.01로 가장 높았으며, 교육(3.57), 안전(3.57), 정보･통신(3.38) 등 3개 영역이 3점 이상으로 조사되었다. 반면에, 의료･복지(2.86), 도로･교통(2.91), 문화･예술(2.84)은 3점 미만으로 다소 낮게 나타났다.¹³⁾

한편, 구도시의 경우, 주거영역 만족도가 3.06으로 비교적 양호하게 나타났으나, 그 외 6개 영역은 모두 3점 미만으로 조사되었다. 신도시와 구도시 모두 주거영역 만족도가 가장 높게 나타났으며, 문화･예술영역의 만족도가 가장 낮게 나타났다. 신-구도시간 만족도 차이가 가장 큰 항목은 주거환경으로 신도시(4.01)와 구도시(3.06) 간에 0.95 차이가 있었다.

한편, 표 5와 표 6은 거주 만족도 조사결과를 읍면동별로 구분하여 정리한 내용이다. 조치원읍을 포함한 9개 읍면지역, 한솔동을 포함한 9개 동지역(행정동 기준)으로 구분하여 8개 항목을 대상으로 진행한 조사결과를 정리하였다. 구도시에서는 금남면이 2.98로 가장 높고, 소정면과 장군면(2.92) 순으로 나타났으며, 조치원읍은 2.89로 조사되었다.

신도시의 경우, 보람동이 3.77로 가장 높고, 한솔동(3.53), 소담동(3.47) 순으로 파악되었다. 행복도시 내 생활권 중 비교적 최근에 개발된 3생활권(보람동, 소담동) 주민 만족도가 1･2생활권에 비해 상대적으로 높은 경향을 보였다.

3) 만족도 변화 파악

여기에서는 본 연구의 설문조사(2019년) 결과와 2013년에 동일항목으로 조사한 만족도 결과를 토대로 만족도 변화를 비교하였다. 응답자 구성은 다르지만, 전체적으로 6년 전 주민만족도 조사결과에 비해 신도시와 구도시 모두 만족도 수치가 상승한 것으로 조사되었다(표 7 및 그림 5, 6 참조).

그림 5.

구도시(읍면지역) 만족도 변화

그림 6.

신도시(동지역) 만족도 변화

한편, 2013년과 2019년 조사결과를 비교한 결과, 교육항목을 제외한 전 영역에서 신-구도시간 만족도 평균치 차이가 완화된 것으로 조사되었다. 조사 초기는 첫마을이라 일컬어지는 한솔동을 중심으로 주거지가 건설되어 주민생활 지원을 위한 인프라 및 서비스시설 공급이 부족했던 시기에 해당한다. 동지역 주민들의 생활 불편이 만족도 조사에 다소 영향을 미쳤을 것으로 추론된다. 또한, 대부분의 항목에서 신･구도시 주민만족도가 높아졌음에도 불구하고, ‘도로･교통’ 만족도가 낮아짐¹⁴⁾은 세종시 전반적인 교통서비스가 개선되지 않았음을 의미할 수 있다는 점에서 이에 대한 보완이 이루어져야 할 것으로 판단된다.

IV. 세종시 신-구도시간 불균형에 대한 시민의 인식 차이 분석

1. 지역 불균형에 대한 인식

1) 구도시 낙후에 대한 인식

세종시 구도시 지역이 신도시에 비해 낙후되었다고 인식한 응답자(매우그렇다, 그렇다 포함)가 전체의 69.2% (565명)로, 낙후되지 않았다는 응답자(그렇지않다, 매우그렇지않다 포함) 8.5%(69명)에 비해 상대적으로 높게 나타났다. 응답자들의 발전･낙후 판단 기준으로는 주거환경이 18.9%(154명)로 가장 높았고, 문화･교육시설과 개발사업이 각각 15.9%(130명), 소득수준이 14.3%(117명) 순으로 높게 나타났다(표 8, 9 참조).

표 8.

세종시 구도시 지역의 상대적 낙후에 대한 인식

구분	빈도(명)	비율(%)
매우그렇다(A)	237	29.0
그렇다(B)	328	40.2
보통이다(C)	182	22.3
그렇지않다(D)	50	6.1
매우그렇지않다(E)	19	2.3
합계	816	100.0

2) 세종시 발전에 대한 인식과 전망

세종시 출범 이후, 거주지역(읍면동)의 발전을 체감하는가에 대하여 ‘매우 또는 다소 발전했다’는 긍정적 응답이 63.8%(521명)로 조사¹⁵⁾되었다. 반면에 부정적인 응답(다소 또는 매우 낙후)은 10.2%(83명)에 불과한 것으로 나타났다(표 10 참조).

표 10.

거주지역(읍면동)의 발전에 대한 인식

구분	빈도(명)	비율(%)
매우발전했다(A)	138	16.9
다소발전했다(B)	383	46.9
전과같다(C)	212	26.0
다소낙후되었다(D)	53	6.5
매우낙후되었다(E)	30	3.7
합계	816	100.0

또한, 향후 세종시 발전 가능성에 대해서도 ‘매우 또는 다소 발전할 것’이라는 응답이 86.4%(705명)¹⁶⁾로 부정적인 응답(다소낙후+매우낙후) 1.7%(14명)과는 큰 차이를 보였다(표 11 참조).

표 11.

향후 세종시의 발전에 대한 전망은?

구분	빈도(명)	비율(%)
매우발전할것(A)	326	40.0
다소발전할것(B)	379	46.4
별다른변화없을것(C)	97	11.9
다소낙후될것(D)	10	1.2
매우낙후될것(E)	4	0.5
합계	816	100.0

3) 신-구도시간 격차에 대한 전망

향후 신-구도시 간의 발전 격차에 대한 질문에는 ‘매우 또는 다소 격차가 심해질 것’이라는 부정적 응답이 57.8%(472명)로 조사되었다.¹⁷⁾ 이에 반해 ‘매우 또는 다소 격차가 줄어들 것’이라는 긍정적 응답은 11.2%(91명)에 불과하여 대다수가 신-구도시간 격차가 증가할 것으로 전망하였다(표 12 참조).

표 12.

향후 신-구도시간 격차에 대한 전망은?

구분	빈도(명)	비율(%)
매우격차심해질것(A)	132	16.2
다소격차심해질것(B)	340	41.7
현재와비슷할것(C)	253	31.0
다소격차줄어들것(D)	78	9.6
매우격차줄어들것(E)	13	1.6
합계	816	100.0

2. 시민의 인식 차이 분석 결과

설문조사 결과를 토대로 ‘세종시 역내 불균형에 대하여 신-구도시 거주민 간에 인식의 차이가 있는가’를 비교 분석하기 위해 교차분석을 실시하였으며, 그 결과는 표 13과 같다.

신-구도시 거주민 간의 인식 비교를 위해 교차분석을 실시한 5개 항목 중, ‘낙후도 차이’, ‘발전･낙후의 판단기준’, ‘거주지역 발전정도’, ‘향후 세종시 발전정도’ 등 4개 항목에서 통계적 인식 차이가 있는 것으로 분석되었다. 4개 항목 모두 0.01 수준에서 통계적으로 유의한 것으로 분석되었다. 반면 ‘발전격차에 대한 전망’은 두 집단간 차이가 유의하지 않은 것으로 나타났다.

세부적으로 살펴보면, 먼저 신도시와 구도시 거주자간 ‘구도시의 상대적 낙후’에 대한 인식에서 차이가 있는 것으로 나타났다. 구도시 거주자의 경우 71.7%(370명)가 구도시가 낙후되었다고 인식하고 있으나, 신도시 거주자의 경우 65.0%(195명)가 구도시가 낙후되었다고 인식하고 있다. 특히 구도시가 낙후되어 있지 않다고 하는 응답은 구도시의 경우 7.2%인데 반해 신도시는 10.7%로 상대적으로 높게 나타났다. 이와 같은 응답은 물론 구도시 거주자의 경우 ‘본인’지역의 낙후에 대한 인식이 강한 것으로 예측이 되나, 무엇보다도 두 지역(신도시-구도시) 거주자의 인식적 차이를 통계적으로 확인할 수 있다.

‘지역의 발전과 낙후를 판단하는 기준’에 대한 구도시와 신도시 거주자의 인식에서도 차이가 있는 것으로 분석되었다. 구도시 거주자의 경우 문화·교육시설(16.9%)에 대한 판단기준이 가장 높은 것으로 나타났으나, 신도시 거주자의 경우 주거환경(22.7%)에 대한 판단기준이 가장 높은 것으로 나타났다. 한편 두 지역 거주자의 인식적 차이를 살펴보면, 구도시 거주자의 경우 ‘지역 발전과 낙후 판단기준’으로 소득수준을 선택한 응답이 12.4%로서 신도시 거주자 9.8%에 비해 2.6% 높게 나타났으며, 또한 의료·복지시설에 대한 응답 역시 구도시 거주자의 경우 14.6%로 신도시 거주자 응답 12.5%에 비해 2.1% 높은 것으로 나타났다. 반면 신도시 거주자의 경우 주거환경에 대한 응답이 22.7%로 구도시 거주자 응답인 16.3%에 비해 6.4% 높은 것으로 나타났다. 즉 신도시 거주자의 경우 주거환경이 지역발전과 낙후를 판단하는 기준으로 보고 있는 반면, 구도시들은 문화·교육시설을 판단기준으로 설정하는 인식적 차이가 있는 것으로 분석되었다. 이와 더불어 구도시 거주자의 경우 소득수준에 대한 인식이 신도시 거주자에 비해 강한 것으로 나타났다. 이와 같은 결과는 향후 세종시 균형발전전략 수립 및 사업추진에 있어서, 공간적 차별화가 필요하다는 점을 뒷받침한다고 할 수 있다.

‘세종시 출범 이후, 거주지역의 발전’에 대한 인식 역시 본 연구의 주요 비교대상인 신-구도시 거주자간 인식적 차이가 있는 것으로 분석되었다. 구도시 거주자의 경우, 응답자의 53.9%가 본인 거주지역이 발전하였다고 인식하고 있으나, 신도시 거주자의 경우 81.0%가 발전하였다고 응답함으로써, 27.1%p의 차이를 보이고 있다. 특히 ‘매우 발전하였는지’ 여부에 대한 응답이 21.8%p 차이를 나타냈다. 구도시의 경우 전과 같다라는 응답이 32.8%로 높게 나타났다. 이와 같은 인식적 차이는 앞서 기술하고 있는 ‘구도시(읍면지역)의 낙후에 대한 인식’과 연관된다고 볼 수 있는데, 구도시 거주자의 경우, 세종시 출범 이후 해당 지역의 발전이 더디게 진행됨에 따라 상대적으로 구도시의 낙후를 심각하게 인식하고 있는 것으로 판단된다.

‘향후 세종시 발전에 대한 전망’에 대한 신-구도시간 거주자의 인식 역시 차이가 있는 것으로 분석되었다. 신도시 거주자의 93.3%가 향후 세종시가 발전할 것이라고 응답하였으나, 구도시 거주자의 경우 82.4%가 발전할 것이라고 응답함으로써, 10.9%p의 차이를 나타냈다. ‘변화가 없을 것’이라는 항목에 대한 응답의 경우 구도시 거주자는 15.1%, 신도시 거주자는 6.3%인 것으로 나타났다.

한편 ‘신-구도시간 발전 격차에 대한 전망’에서는 두 집단간 인식에 차이가 없는 것으로 나타났다. 구도시 거주자의 경우, 향후 신-구도시간 발전 격차가 심해질 것이라는 응답이 58.6%이며, 신도시 거주자의 경우 56.6%인 것으로 조사되었다. 즉 신도시나 구도시 거주자의 50% 이상이 향후 두 지역간 발전의 격차가 심해질 것이라고 응답하고 있다라는 점에서, 두 지역간 격차를 줄이기 위한 계획과 사업 추진이 시급함을 시사한다고 할 수 있다. 두 지역간 발전격차가 줄어들 것으로 전망한 응답은 구도시 거주자는 8.9%, 그리고 신도시 거주자는 15.0%인 것으로 나타났다.

분석결과를 종합하면, 신-구도시 거주자간 지역의 발전과 전망 그리고 판단기준에 대한 인식적 차이가 분명한 것으로 나타났다. 구도시인 읍면지역의 낙후가 심각하며, 향후에도 두 지역간 발전의 격차가 심해질 것이라는 분석결과를 토대로 볼 때, 세종시 균형발전을 위한 면밀하고 지속적인 균형발전계획의 수립 및 관련사업의 적극적 추진이 필요하다고 할 수 있다. 한편 이러한 계획과 사업은 구도시와 신도시에서 공간적으로 차등화되어 추진하는 것이 효과적일 수 있다는 점을 제안한다.

V. 결론

세종시는 국가 균형발전과 수도권 과밀 해소를 목적으로 건설된 도시로, 지난 2012년에 전국 17번째 광역자치단체로 출범하였다. 행복도시라 일컬어지는 신도시 지역을 중심으로 2030년 완공을 목표로 건설작업이 진행되고 있으나, 신-구도시간 역내 불균형 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 지역의 과도한 불균형은 건전한 발전과 사회적 화합을 저해할 수 있다는 판단 하에 본 연구에서는 신-구도시간 균형발전을 도모하기 위한 시민의 지역 불균형에 대한 인식을 조사하였다.

연구를 통해 도출된 주요 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 8개 항목을 토대로 한 거주만족도 조사 결과, 모든 항목에서 신도시 거주민의 만족도가 높게 나타났으며, 주거환경 영역의 차이가 가장 크게 나타났다. 둘째, 지역 낙후도의 판단 기준으로 주민들은 주거환경을 가장 주요인으로 인식하고 있으며, 구도시지역의 낙후 인식비중이 69.2%로 조사되었다. 셋째, 응답자의 63.8%가 시 출범 이후 거주지역이 발전했다고 인식하고 있으며, 향후 세종시 발전가능성에 대해서도 긍정적인 응답이 86.4%로 조사되었다. 넷째, 신-구도시간 격차에 대한 전망에서는 보다 심화될 것이라는 부정적인 응답이 57.8%로 높게 나타났다. 마지막으로 신-구도시간 인식 차이를 비교 분석(교차분석)한 결과, ‘낙후도 차이’, ‘발전･낙후의 판단기준’등 4개 항목에서 유의미한 결과를 보였다.

전체적으로 세종시 출범 이후 아직까지는 신-구도시 거주민 간에 동일지역이라는 공통의 인식과 공감대가 충분하게 형성되어 있지 못하다는 결과를 볼 수 있었다. 특히, 6년 전의 결과에 비해 ‘향후 불균형이 심화될 수 있다’는 응답비중이 높아진 부분은 유념할 필요가 있다.

연구의 결과를 토대로 본다면, 지역간 격차 완화와 시민의 불만족사항을 개선토록 하는 ‘투트랙 전략’이 필요할 수 있다. 예를 들면, 구도시의 경우, 설문결과를 토대로 한 영향사업¹⁸⁾ 중심으로 보완하고, 신도시는 교통 등 만족도가 낮은 항목을 중심으로 정책사업을 추진하는 방향이 효과적일 수 있다.

세종시가 2030년 완공을 목표로 건설 중인 ‘행복도시(동지역)’과 주변에 분포한 ‘읍면지역’을 모두 포함하고 있다는 점을 고려한다면, 지역간 불균형은 어느 정도 불가피한 결과일 수도 있다. 그 동안 정부 및 이전기관 유치와 기반시설, 생활SOC시설 공급 등이 동지역을 중심으로 집중되어 왔으며, 앞으로 행정수도를 목표로 진행 중인 국가적 사업이 본격화될 경우, 이러한 추세는 더욱 가속화될 수도 있다.

불균형 완화는 신도시-구도시 공간을 모두 보유하고 있는 기초 지자체의 공통 과제일 것이다. 도시 및 기반시설 여건의 차이가 분명한 이들 공간의 차이를 극복하는 것이 현실적으로 용이하지는 않겠지만, 이를 완화하기 위한 다양한 사업이 필요하다. 최근 활발하게 진행되고 있는 구도시 대상의 정비 및 재생사업을 추진함에 있어 노후환경을 개선하는 과정에 주민들의 의견을 적극 반영한다면 환경개선 효과와 만족도를 제고하는 데에 도움이 될 수 있을 것이다.

본 연구는 지역 불균형을 완화함에 있어 시민의 인식적 특성을 조사할 필요가 있다는 전제에서 비롯된 것이다. 다양한 사업 추진에 앞서 시민의 의견과 인식을 면밀하게 검토한다면, 보다 효율적이고 적실성 높은 결과물이 도출될 수 있을 것이다. 시민주권특별시를 지향하는 세종시가 보유한 시민주권회의, 주민자치회 등의 대표 시민조직을 활용하는 방안도 적절할 수 있다.

연구에서 도출된 결과는 지자체 차원의 전략 마련에 참고가 될 수 있을 것이다. 이외에도 불균형 완화를 위한 다양한 사업 추진뿐만 아니라, 지역 공통의 인식과 정서를 보유토록 지원하는 교류･연계 활성화 전략과 함께 상생을 위한 공동의 사업 추진도 적극 고려해야 할 것이다. 한편 본 연구에서는 2019년 조사자료에 초점을 맞추어, 세종시의 불균형에 대한 인식적 접근을 시도하고 있으나, 본 연구의 비교대상인 2013년 자료를 동시에 비교·분석하고, 인식의 변화를 시계열적으로 살펴보는 연구 등이 향후 추진될 필요가 있다.

주

1) 2016년 기준으로 우리나라 국토면적의 11.8%를 차지하는 수도권에 인구의 49.5%, 사업체수의 47.0%, 지역내총생산의 49.4%가 집중되어 있는 것으로 조사됨(제2차 세종시 균형발전 기본계획, 2019).

2) 세종시는 2010년 12월27일 공포된 '세종시 설치 등에 관한 특별법'에 따라 설치되고 있는 정부 직할의 17번째 광역자치단체로, 시군구 등의 기초지방자치단체를 두지 않는 단층제 자치단체임.

3) 세종시 전체 면적은 465km²(서울의 약 3/4)이고, 현재 건설되고 있는 행정중심복합도시가 전체의 16%(약 73km²)를 차지하고 있다. 2030년까지 총인구 80만 규모의 도시로 조성될 예정임(행복도시 50만, 읍면지역 30만).

4) 본 연구에서의 ‘신도시’는 2030년까지 건설예정인 행복도시(동지역)를, ‘구도시’는 조치원읍을 포함하는 기존 읍면지역을 의미함.

5) 본 연구는 ‘제2차 세종시 균형발전 기본계획’을 수행하기 위해 진행된 설문조사를 기반으로 함. 설문조사는 세종시의 역내 불균형을 진단하고 지역별 균형발전 전략을 마련하기 위한 사전작업 차원에서 진행되었음.

6) 제1차 세종시 균형발전 기본계획에서 진행한 설문조사를 의미함. 당시 설문조사는 총 536명을 대상으로 진행하였음(조사기간: 2012년 12월 6일 ~ 2013년 1월 18일).

7) 2013년 조사에서는 총 7개 항목으로 하였으나, 본 연구에 활용된 설문조사에서는 안전항목을 포함한 총 8개 항목으로 진행함.

8) 2030년까지 총 인구 80만 규모로 건설될 예정임(행복도시 50만, 읍면지역 30만).

9) 인구증가량은 ‘2019년 인구 – 2012년 인구(시 출범 당시)’를 산정한 결과임

10) 동지역을 중심으로 한 행복도시 건설이 2030년 완료를 목표로 진행되고 있어, 동지역-읍면지역간 인구 격차는 당분간 심화될 것으로 전망됨.

11) 읍면지역의 경제영역 비중이 높음은 산업단지의 분포, 동지역의 공실 등에 기인하는 것으로 파악됨.

12) 설문대상자는 거주지별로 개략적인 인원을 구성하되, 불균형에 대한 인식조사의 특성을 고려하여 신도시 보다는 구도시 조사샘플을 많이 포함함. 조치원읍 61명, 면지역은 50명 내외, 동지역은 35명 내외로 구성함.

13) 만족도가 낮은 3개 영역은 기반시설 또는 생활편의 관련시설로 신도시(동지역)가 건설될수록 상당부분 충족될 수 있을 것으로 파악됨.

14) 도로･교통의 경우, 신도시 주민만족도는 4.26(2013년)에서 2.91(2019년)로 감소폭이 큰 것으로 나타났으며, 정보･통신도 4.36(2013년)에서 3.38(2019년)으로 감소하였음.

15) 2013년 조사에서는 신도시에 인접한 거주민의 경우, 거주지역이 발전했다고 인식하는 비율이 높았던 것으로 조사됨(금남면 89.5%, 연동면 60%, 부강면 50.0%) 반면에, 신도시와 떨어진 경우, 거주지 발전을 인식하는 비율은 높지 않았으며, 특히 소정면의 경우, 오히려 낙후되었다는 응답 비중이 더 높게 나타남.

16) 2013년 조사에서는 전체 응답자의 93.3%가 발전을 기대하여 수치상으로는 약간 낮아진 것으로 파악됨.

17) 2013년 조사에서는 발전격차가 당시 상태와 유사할 것이라는 응답이 많았으나, 신도시와 거리가 먼 지역(연서면, 전동면, 소정면)의 경우에는 발전 격차가 심해질 것이라는 응답이 높은 경향을 보였음.

18) 설문조사 결과, 지역발전 영향사업(불균형 해소 과제)으로 도로·철도사업 20.3%(469명), 산업단지 건설 17.0%(394명), 공공기관 유치 15.9%(369명) 순으로 응답(복수 응답)하였으나, 본 연구에서는 내용과 흐름을 고려하여 제외함.