I. 서론
II. 국내 선행연구 검토: 인구 변화의 지역 불균형 연구
III. 한국의 지역별 인구 변화
IV. 한국 인구 변화의 지역 불균형
1. 수도권의 지속적 성장과 지방의 지속적 쇠퇴
2. 비수도권 대도시의 쇠퇴
3. 지속가능성의 불균형: 서울~세종 일극화
V. 저출산, 지방소멸에 대한 시사점: 생애주기 주요 사건의 지역간 격차
1. 혼인과 출산
2. 일자리·소득과 주거 안정성
3. 교육 격차와 문화적 차이
VI. 결론 및 시사점
I. 서론
한국은 심각한 저출산·고령화를 겪고 있다. 저출산과 고령화는 따로 떼어놓고 생각할 수 없으며, 저출산이 곧 인구고령화로 직결되며 고령화로 인한 여러 가지 문제는 다시 저출산으로 이어져 악순환이 계속된다. 2000년 고령화사회에 진입하였고 2010년에는 개별 시·도 차원에서도 모든 지역에서 노인인구비율이 7%를 넘었다. 2018년 고령사회에 진입했는데, 이러한 빠른 고령화는 평균 수명이 길어진 영향도 있지만 출산율 감소가 결정적인 역할을 했다. 1971년 약 102.5만 명이 태어나던 것에서 50년 만인 2020년 27.2만 명으로 감소했다. 합계출산율은 1980년대 초반 인구유지 기준인 2.1이 무너졌고 2018년 전 세계적으로 유래를 찾아보기 어려운 1.0 미만으로 급감하였다(국토교통부 국토지리정보원, 2019). OECD 기준에 따르면 합계출산율이 2.1 이하이면 ‘저출산’으로, 1.3 이하이면 ‘초저출산’으로 분류되는데 한국은 이미 2002년부터 초저출산 상태에 놓여있다. 인구변천 단계에서 한국의 인구 감소는 어느 정도 예견된 것으로 큰 흐름을 거스를 수는 없지만, 출산율의 급격한 하락으로 인한 속도 증가와 불균형 심화 등은 심각한 문제로 대두되고 있다.
저출산·고령화 문제에 더해 지역 불균형은 이 문제를 더욱 심화시키고 지속가능하지 않은 방향으로 나타났다. 학술논문은 물론이고 각종 보고서와 언론, 정책 등 사회 곳곳에서 이른바 ‘지방소멸’에 대한 이슈가 부각되면서 수도권과 지방의 격차가 연일 화두가 되고 있다. 또한 다양한 학문분야에서 저출산·고령화, 수도권과 지방의 불균형에 대한 연구가 다수 이루어졌다. 본 연구 역시 이러한 흐름의 연장선상에 있으며 분석 결과도 기존의 연구들을 뒷받침하고 있다. 그동안 많은 연구들에서 급격한 산업화와 도시화로 인한 인구의 수도권 집중, 지역개발 정책의 불균형 등을 지적하였고, 경제·사회·문화적 지역 격차를 통계적 자료 등을 통해 검증했다. 그러나 저출산과 지방소멸 문제는 더욱 심각해지고 있고, 그동안 지방을 살리기 위한 많은 정책들이 과연 지방의 지속가능성에 도움이 되었는지 의문이 제기된다. 이에 본 연구에서는 인구 감소와 도시 쇠퇴가 지역적으로 어떻게 불균형하게 전개되었는지 살펴보고, 이를 바탕으로 저출산과 지방소멸 문제에 대한 시사점을 도출하고자 한다. 특히 젊은 세대 개인이 출산을 선택하기까지 영향을 줄 수 있는 생애주기 사건들이 지역별로 얼마나 불균등한지를 탐색하고자 한다.
II. 국내 선행연구 검토: 인구 변화의 지역 불균형 연구
인구 변화에 대한 지역적·공간적 관점에서 여러 연구가 진행되었고, 최근에는 인구 감소와 도시 쇠퇴(urban decline), 축소 도시(shrinking city) 논의 등이 이루어지고 있다(Hollander and Nemeth, 2011; Groβmann et al., 2013; Schlappa, 2017). 한국의 인구 분포의 공간적 특성은 수도권 집중이 대표적인데 이에 대한 연구가 꾸준히 진행되었다. 권상철(2005)은 과도한 수도권으로의 인구집중을 지역 불균형 발전의 원인으로 보고 인구이동을 분석하였다. 수도권으로의 이주에 미치는 영향 중 연령이 가장 중요하고, 제조업 비율, 농촌·도시 여부가 중요했지만 점차 교육 수준, 노동직 비율, 제조업 비율, 실업률이 중요한 지역 특성 변수로 등장하고 있음을 밝혔다. 최재헌(2010)의 연구에서는 수도권 도시의 성장과 지방 중소도시 쇠퇴에 따른 격차 증가, 대도시 거대화와 연담화 등을 한국 도시화의 주요 특성으로 분석하였다. 1960~2005년의 인구 변동성을 분석한 결과 수도권과 충청권을 중심으로 지속적인 양의 성장세를 보이고 있고, 서울로의 접근성과 대도시 근접성이 도시 성장에 중요함을 밝혔다. 임석회(2018)는 세종시를 제외한 2016년 기준 84개 시급 이상 도시의 1995~2016년 인구 변화 분석을 통해 수도권의 성장형 도시와 비수도권의 쇠퇴형 도시로 양분되고 있음을 보여주었다.
한편 2010년대 중반 이후에는 도시 쇠퇴와 축소에 대한 여러 연구들이 이루어지고 있다(구형수 등, 2016; 박승규·김선기, 2016; 임형백, 2017; 구동회, 2018; 박진경·김상민, 2018; 이상호, 2018; 임석회, 2018, 2019). 축소 도시 논의에서는 일반적으로 경제구조 변화, 인구구조 변화, 공간구조 변화의 세가지 요인을 거론한다. 전통적 공업지역에서 제조업이 쇠퇴하면서 도시가 쇠퇴하는 경우, 저출산 고령화의 자연적 감소 및 인구이동에 따른 사회적 감소에 따른 인구변화, 교외화, 기성시가지 쇠퇴 등으로 인한 물리적 쇠퇴의 문제까지 여러 가지 요인이 도시의 인구 감소와 관련된다. Beauregard(2009)는 미국 도시인구 감소의 역사적 관점에 대한 고찰을 통해 축소도시의 원인을 도시산업의 쇠퇴, 교외 신개발, 도심 기반시설의 낙후, 저출산·고령화로 설명하였다. 이러한 설명은 전경구·전형준(2016), 임석회(2018) 등에서도 이루어졌다. 최재헌·박판기(2020)는 전국 시군구별 인구, 재정특성, 물리적 환경 특성 지표를 이용하여 도시를 축소형, 정체형, 성장형으로 분류하면서 축소도시에 따른 도시정책 방향성을 검토하였다.
인구 감소와 지역 불균형을 극명하게 나타내는 최근 이슈는 ‘지방소멸’이다. 일본 학계에서 사용하기 시작한 지방소멸(地方消滅)은 자극적 용어 자체의 파급력을 가지고 한국의 지역 격차 문제에 그대로 적용되었다. 일본에서 지방은 인구가 감소하고 도쿄 대도시권만 생존하는 극점사회(Summit Society)가 될 것을 경고하며 문제를 제기하였다(김정환 역, 2015). 그러나 어느 한 지역(local)이나 중심이 아닌 지역(periphery)이 사라져 없어진다(disappearance)는 것인데, 과연 지역이 사라져 없어질 수 있는지에 대한 의문이 제기된다. 국토(땅)가 푹 꺼져 사라지지 않고 인구가 0이 되지 않기 때문에 지역은 소멸될 수 없고, 다만 지방의 인구과소화(depopulation)가 심화되는 것이다. 지역의 인구가 감소되지만 국가나 지방정부 차원에서 최소한의 하부구조를 유지하고 서비스를 제공해야하기 때문에 지방은 점점 더 취약해지고 이는 국가 전체적으로 효율성을 떨어뜨리게 된다. 즉, 지방이 소멸되는 것이 문제가 아니라 소멸되지 않기 때문에 문제가 심각한 것이다. 또한 인구 뿐 아니라 지역사회의 경제적·사회적 측면에서의 쇠퇴가 결부된 것으로 이해해야 한다(한주성, 2018). 고문익·김걸(2021)은 2020년 기준 250개 시군구 대상으로 인구, 경제, 물리적 하부구조, 복지 측면의 지표를 선정하여 지방소멸위험 설명인자를 분석하였다. 고령화, 저출산, 경제가 지방소멸 원인으로 추출되었다. 임석회(2019)는 지방소도시에 초점을 둔 연구를 통해 성장형, 정체형, 쇠퇴형 중소도시의 다양성을 인식하고 지방소멸의 최전방에서 거점 역할을 할 수 있는 지방의 소도시 연구 필요성을 강조하였다.
인구 분포와 도시 쇠퇴의 지역 불균형에는 상당히 다양한 요인과 역사적 맥락이 작용하고 있는데, 여러 학문분야의 다양한 관점에서 이러한 원인을 진단하고 시사점을 제시하고 있다(권상철, 2005; 안정근 등, 2015; 박승규·김선기, 2016; 마강래, 2017). 여기에서는 이러한 원인에 대한 증거 자료 기반의 분석적 접근보다는 저출산과 지방소멸에 대한 시사점을 도출하기 위한 탐색적 접근을 하고자 한다. 그동안 여러 연구들에서 인구, 경제, 문화, 물리적 환경 등 여러 변수들의 지역별 통계자료를 이용하여 저출산, 지방소멸에 대한 원인과 인과관계를 분석하였다. 그러나 이러한 기존의 변수들이 젊은 세대가 지방에서 삶을 영위하고 거주하며 아울러 출산을 선택하고 자녀를 교육시키는 것에 얼마나 반영되는지는 의문이다. ‘개인’과 ‘가구’ 단위의 선택 문제를 반영하기에는 기존의 통계자료와 변수들이 가지는 한계가 있기 때문이다.
III. 한국의 지역별 인구 변화
지난 50년 한국 인구 변화의 공간적 특성은 한마디로 수도권으로의 집중으로 표현할 수 있다. 1970~80년대 이촌향도로 대표되는 서울로의 대규모 인구이동이 있었고, 1980~90년대에는 수도권으로의 인구이동이 두드러졌는데 특히 이는 수도권 내에서도 서울에서 경기도로 인구가 빠져나가면서 경기도 인구가 급증하는 양상을 보여준다. 2000년대 이후에도 여전히 이전만큼의 대규모 이동은 아니지만 수도권으로의 인구이동이 이루어지고 있으며, 각 광역시 단위에서 주변 위성도시로의 인구이동 양상이 두드러진다.
본 연구에서 연령별, 지역별 인구 변화를 살펴보기 위해 1970년~2019년 동안의 시군 단위 인구자료를 이용하였다. 그동안 여러 연구에서 한국의 지역별 인구변화에 대한 분석을 해왔는데, 주로 20년 이내의 중단기적인 변화를 보거나 일정 규모의 지역만 따로 분석하는 경향이 많았다. 본 연구에서는 약 50년간의 장기적 관점에서 한국의 인구변화 조망을 시도하였고 특정 인구규모 도시에 국한하지 않고 분석하였다. 자료는 통계청의 인구총조사 자료를 이용하였데, 행정구역 변화가 많았기 때문에 2015년 행정구역 기준으로 통합되었거나 분리된 행정구역의 과거 자료를 보정하는 과정을 거쳤다.
먼저 1970년부터 2019년까지 수도권과 비수도권으로 나누어 연령별, 지역별 인구구성 변화를 살펴보았다(표 1). 수도권은 국토 면적의 11.8%를 차지하는데, 1970년에는 인구의 1/4 정도가 수도권에 있었던 것에서 2019년에는 1/2로 증가하였다. 수도권 인구는 거의 3배 가까이 증가한 반면, 비수도권은 70~80년대 약간의 증가 이후 계속 정체되면서 수도권 인구가 비수도권 인구를 역전하게 된 것이다.
표 1.
한국의 연령별·지역별 인구구성 변화
자료: 통계청, 각년도, 인구총조사.
연령별 인구구조를 살펴보면, 1970년에는 유소년인구(0~14세)가 40.6%를 차지했는데 2019년에는 12.3%로 감소하였다. 반면 노년인구(65세 이상)는 1970년 3.3%에 불과했던 것에서 2019년 15.1%가 되었고 유소년인구 비중과 역전되었다. 지난 50년간 유소년인구는 크게 감소하였고 비중도 급감한 반면에, 노년인구는 거의 6배가 증가하였고 과거에 비해 수도권의 비중도 상당히 증가했다. 연령별 인구의 수도권 : 비수도권 비중을 보면 유소년인구는 1970년 26.2% : 73.8%였던 것에서 2019년 50.0% : 50.0%로 나타났다. 1970년대부터 1990년대 중반까지 수도권 비중이 급증하다가 1990년대 중반부터 증가세가 완화되었는데, 이것은 전연령 인구의 지역별 비중 변화와 비슷한 양상이다. 반면 노년인구는 1970년에는 18.8% : 81.2%로 비수도권 비중이 압도적으로 높았는데 2019년에는 43.9% : 56.1%로 여전히 비수도권 비중이 크지만 예전에 비해서는 전연령 인구 분포와 비슷해졌다.
출생·사망을 통한 인구의 자연적 증감 뿐 아니라 인구이동으로 인한 사회적 증감 역시 지역별 인구 변화에 많은 영향을 준다. 지역별 인구이동은 전입인구와 전출인구의 차이인 순이동인구 변화로 살펴볼 수 있는데, (+)이면 인구의 순유입을, (-)이면 인구의 순유출을 의미한다(그림 1). 1970년대~1980년대까지는 서울 및 경기·인천의 수도권으로 인구유입이 대규모로 이루어졌다. 이후 1990년대~현재에 이르기까지 경기·인천권으로의 인구유입은 지속적으로 이루어지는데 비해, 1990년부터는 서울이 인구유입에서 인구유출로 변화되어 지속적으로 순유출되고 있다. 이것은 수도권 신도시의 탄생과 주택가격 상승으로 서울의 인구가 경기도로 빠져나간 것과 지방에서 경기도로 이동한 것으로 해석된다. 따라서 서울의 인구감소라기 보다는 수도권의 팽창으로 이해해야 한다. 1990년 이전은 지방에서 서울로 이촌향도의 대규모 인구이동 시기라고 본다면, 1990년 이후는 인구의 장거리 권역 간 이동량은 줄어들면서 수도권의 팽창과 권역 내 인구이동의 특징이 나타나는 시기라고 볼 수 있다. 권상철(2005)의 분석에서도 1980년대까지는 이촌향도가 두드러지다가 1990년대부터 도시간 이동이 활발해짐이 나타났다. 충청권(대전·세종·충북·충남)은 1990년대 초반부터 인구의 순유출에서 순유입으로 변화하였고 특히 2010년대 이후 인구유입량이 커졌다. 이는 2010년대에 이르러서는 수도권 팽창의 힘이 충청권까지 확장된 것과 더불어 세종특별자치시의 탄생이 중요한 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 반면에 호남권, 영남권, 강원권은 1970년대부터 현재에 이르기까지 지속적으로 인구유출이 나타나고 있다.
본 분석에서는 먼저 인구 변화의 장기적인 패턴을 파악하기 위해 지난 45년(1975년~2019년)의 시군 단위 인구 변화를 살펴보았다(표 2).1) 특별시와 광역시 등은 하나의 지역 단위로 간주하여 총 162개 지역을 분석하였다. 1975년~2019년의 45년간 인구증가율은 49.2%인데, 이를 증가(성장), 안정/정체, 감소(쇠퇴)로 나누고 변화율에 따라 세분화하였다. 또한 이촌향도, 특히 지방에서 서울로의 인구이동이 대규모로 이루어졌던 70~80년대 비수도권 인구유출 요소를 배제하고 최근 30년의 인구변화를 파악하기 위해 최근 30년(1990~2019년)의 인구 변화를 살펴보였다. 1990년을 기준으로 삼은 것은 지역별 순이동에서 나타난 바와 같이 지방에서 서울로의 대규모 인구이동 흐름이 1990년을 전후로 바뀌었기 때문이다. 1990년~2019년 기간의 인구증가율은 19.1%이다. 대부분의 수도권 도시들과 광역시는 증가율이 높은 반면에 비수도권 군 단위 농촌지역들은 감소율이 높았다. 162개 시군의 40% 정도인 64개 지역은 지난 45년간 50%가 넘는 인구감소가 나타났고, 의성군, 고흥군 등 과소지역으로 거론되는 곳들은 70%가 넘게 인구가 줄어들었다(한주성, 2018; 이정록, 2020).
표 2.
지역의 인구 변화에 따른 구분
자료: 통계청, 각년도, 인구총조사.
IV. 한국 인구 변화의 지역 불균형
1. 수도권의 지속적 성장과 지방의 지속적 쇠퇴
인구 변화의 지역 불균형을 살펴보기 위해 인구 변화를 크게 세 시기로 나누어 분석하였다. 앞서 1990년을 주요 변환점으로 보았기 때문에 1975년~1990년, 1990년~2005년, 2005년~2019년의 15년 단위로 시기를 구분하였다. 전체 인구증가율은 각 시기별로 25.3%, 8.7%, 9.5%로 나타났고, 수도권은 70.2%, 22.4%, 13.7%, 비수도권은 4.7%, -1.5%, 5.6%을 기록하였다. 1975년~2019년의 45년 동안 수도권은 136.9% 성장한 것에 비해 비수도권은 8.9% 성장에 그쳤다. 본 연구에서는 세 시기별로 전국 평균 증가율보다 높은 지역을 ‘고성장’, 0보다 높지만 전국 평균 증가율보다 낮은 지역을 ‘저성장’, 인구 감소로 인구증가율 (-)인 곳을 ‘절대감소’로 구분하여 지도화하였다. 이러한 구분은 기존 연구에서 사용한 방법을 응용하였다(임석회, 2018).2)
1975년~1990년의 인구변화를 살펴보면 <그림 2> (a)와 같이 서울과 위성도시, 부산과 위성도시의 고성장과 더불어 대전, 전주, 광주, 대구, 울산, 강릉 등 각 권역의 중심도시(광역시)의 성장이 두드러졌다. 또한 제조업 중심 산업단지 건설을 통한 발전 전략으로 구미시, 포항시, 창원시, 울산시, 거제시, 광양시 등 주요 산업도시가 성장하였다. 그 외 지역들은 인구의 절대감소가 나타나며 이촌향도의 도시화 특성을 보여주고 있다. <그림 2> (b)에서는 1990년~2005년 기간 동안 서울이 인구 감소로 전환된 반면 주변 수도권과 수도권 남쪽 방향의 충청남도 아산시, 천안시에서 대전에 이르기까지 인구 성장 지역이 확대되었다. 1990년 이전 분리되었던 수도권과 충청권 성장지역이 하나로 연결되었다. 기존에 고성장으로 나타난 부산 역시 인구 감소로 전환되었지만 주변 위성도시들은 성장하였다. <그림 2> (c)의 2005년~2019년에는 수도권의 인구 성장 지역이 동쪽으로는 강원도 원주시, 횡성군까지, 남동쪽으로는 충청북도 청주시, 음성군, 진천군, 증평군, 괴산군까지, 남서쪽으로는 충청남도 당진시, 서산시, 홍성군까지 이어졌다. 2005년 이후로 수도권의 거의 전 지역이 전국 보다 높은 인구증가율을 보였고 이러한 성장 지역이 수도권에 인접한 강원도, 충청북도, 충청남도, 그리고 새롭게 성장한 세종특별자치시까지 확장되었다. 이미 상당한 인구 감소가 이루어진 비수도권 농촌지역은 전국 평균 인구증가율에는 못 미치지만 인구가 감소에서 증가로 전환된 곳도 상당히 보인다.
이러한 세 시기별 변화를 바탕으로, 인구 변화를 유형화하면 <표 3>, <그림 3>과 같이 나타난다. 세 시기의 변화를 각각 g(고성장), n(저성장), d(절대감소)로 구분하면 이론상 3×3×3=27개 유형이 가능하지만 실제 23개 유형이 도출된다. 이것을 지속적 성장(A), 감소 이후 성장(B), 성장 이후 정체(C), 성장 이후 감소(D), 지속적 감소와 정체(E), 지속적 감소(F)의 6가지 유형으로 구분하였다. 비수도권 57개 지역은 세 시기 중 한 번도 인구증가율이 (+)인 적이 없었던 F유형으로 구분되었다. 또한 E유형으로 구분된 32개 지역도 지속적으로 감소와 정체가 나타났다. 서울을 둘러싼 수도권 중심부는 1970년대부터 지속적으로 인구가 증가한 A유형에 속했다. 가장 먼저 성장한 서울과 남부 인접 위성도시들은 이미 성장 이후 감소를 겪고 있는 D유형에 속했다. 반면에 그동안 서울과 수도권 중심부 성장에서 소외되었던 수도권 외곽 지역에 최근 들어 인구가 성장하는 B유형이 나타났다. 특히 경기북부~서울~경기남부~충남북부~세종에 이르는 성장축이 공고해지고, 2000년대 중반 이후 강원도 춘천과 원주 방향으로 수도권 동부의 성장이 이루어지면서 수도권이 인접지역까지 확장되는 결과가 나타났다. 결국 세종시의 등장은 수도권과 대전을 연결하는 결과를 초래하여 수도권 강화에 기여한 것으로 판단된다. 이와 같이 시기별 인구변화 유형화 결과, 수도권은 지속적으로 인구가 증가했고 그 성장 지역이 확대되었다. 반면 지방의 농촌과 소도시는 지속적으로 인구가 감소하였음을 알 수 있다.
표 3.
한국의 인구변화 유형별 지역
2. 비수도권 대도시의 쇠퇴
지난 50년 간 수도권과 지방의 인구 증감 양극화가 두드러졌는데, 이에 더해서 지방의 각 권역별로 차별적 도시 성장이 이루어졌다. 지방의 중소도시들은 수도권으로의 인구 유출에 더해 인근 거점도시들로 지속적으로 인구가 유출되었다. 1970년대부터 2000년대 초반까지는 이렇게 비수도권의 각 권역에서 대도시로 인구가 집중하면서 100만 이상의 광역시들이 성장할 수 있었다(그림 4). 그런데 비수도권 대도시들이 시기별 차이는 있지만 대체로 인구 정체와 감소 문제를 겪으면서 쇠퇴하고 있다. 이것은 신시가지 조성 등 인근 위성도시로의 인구 이동이 원인이기도 하지만, 비수도권에서 농촌, 중소도시 뿐 아니라 대도시의 쇠퇴가 본격화되었다는 심각한 문제가 노출된 것이기도 하다.
충청권(대전, 세종, 충북, 충남)에서는 지속적으로 성장하던 대전광역시 인구가 최근 감소하기 시작한 반면 연기군에서 새롭게 개편된 세종특별자치시의 급성장이 눈에 띈다. 세종시는 유일하게 유소년인구 비중이 증가하고 있으며 소멸위험지수 최하위를 기록하는 등 젊고 역동적인 도시로 거듭나고 있다. 충북에서는 청주시의 성장이 두드러지는데, 인근 청원군과의 합병으로 증가세가 더욱 두드러지고 있고, 충북 2위 도시인 충주시 인구의 4배 정도로 격차가 벌어지고 있다. 충주시, 제천시는 안정/정체, 경기도와 인접한 음성군과 진천군은 2010년 이후 약간의 반등이 나타났다. 충남에서는 수도권과 근접한 천안시와 아산시가 지속적으로 성장하고 있다.
호남권(광주, 전북, 전남)에서는 2010년 이후 둔화되긴 했지만 광주광역시의 급성장이 두드러지고, 전북에서는 2000년대까지 전주시의 성장이 나타났다. 익산시, 군산시는 안정/정체 상태에 있고 전남에서도 목포시, 여수시, 순천시 역시 안정/정체를 보이고 있다. 그 외의 정읍시, 김제시, 남원시 등은 70~80년대 급격한 인구감소가 지금까지 이어져 오면서 인구 10만선이 무너졌다.
영남권(부산, 대구, 울산, 경북, 경남)에서는 대구·경북권에서 대구광역시가 70~80년대 급성장했는데 90년대 중반부터 안정/정체되고 있다. 다른 광역시에 비해 성장세가 일찍 둔화되어 쇠퇴를 고민할 정도에 이르게 되었다. 산업도시인 포항시, 구미시의 지속적인 성장과 더불어 대구광역시의 위성도시 역할을 하는 경산시의 최근 인구 성장이 특징적이다. 부산·울산·경남권에서는 부산광역시가 90년대 초반까지 성장하다가 2000년대부터는 인구가 감소하여 쇠퇴하고 있다. 창원시는 인근 마산시와 진해시를 통합하며 인구 100만을 넘었으나 더 이상 성장하지 못하고 2000년대 이후 안정/정체 양상을 보이고 있다. 반면 부산의 위성도시 역할을 하는 김해시, 양산시의 인구 성장이 두드러진다. 부산은 광역시 단위에서는 가장 먼저 2015년에 고령사회에 진입하였고 몇 년 후 초고령사회에 진입할 것으로 예상된다. 이는 인접한 경상남도보다도 빠른 것으로, 급격한 고령화는 저출산과도 관계가 깊다. 부산은 2000년부터 이미 서울과 더불어 합계출산율 1.3 이하의 초저출산 상황에 있었고 2002년에는 0.96으로 전국 최초로 1.0 미만으로 나타냈다. 2010년대 초반 1.0 이상으로 회복되었지만 다시 감소하였다.
강원권은 1970년대부터 원주시, 춘천시의 지속적인 성장과 강릉시의 안정/정체를 보이고 있고 삼척시, 동해시, 태백시를 비롯한 다른 지역들은 지속적인 인구감소를 겪어 왔으며 이에 원주시, 춘천시, 강릉시를 제외하고는 모두 인구 10만명 이하로 감소했다.
앞에서 분석한 바와 같이 비수도권 소도시와 농촌지역의 인구 감소는 70년대부터 지속적으로 이루어진 것으로 지방소멸 이슈가 제기된 주요 원인이다. 그러나 이러한 상황에서도 비수도권 대도시는 성장해왔고 각 권역에서 경제·사회·문화적 중심지 역할을 했다. 그러나 2000년대 이후 지난 10~20년 간 이러한 지방 광역시급 대도시들이 인구 정체와 도시 쇠퇴 문제를 겪고 있다. 부산은 이미 1990년대부터 인구 감소가 시작되었고, 대구, 창원은 1990년대 이후 정체 상태에 머물러 있다. 지속적으로 성장하던 대전, 광주 역시 2010년대부터 정체되었다. 이들 대도시가 쇠퇴하지 않고 유지될 수 있어야 주변 위성도시들이 성장하고 인근 중소도시, 농촌지역이 어느 정도의 인구를 유지할 수 있을 것이다. 지방소멸 이슈의 가장 큰 문제는 이렇게 지방 대도시의 쇠퇴가 진행되고 있는 것으로 이에 대한 대책이 필요해 보인다.
3. 지속가능성의 불균형: 서울~세종 일극화
인구감소에 따른 지방소멸과 지방도시 쇠퇴 문제를 다룰 때 출산율 감소에 중점을 두고 있다. 대표적 지표인 소멸위험지수 역시 이를 반영한 것으로, 한 지역에서 20~39세 여성인구 수를 65세 이상 인구수로 나눈 값으로 정의되며, 지수가 0.5 미만일 경우 소멸위험이 크다고 간주한다. 기존 연구들에서 소멸위험이 큰 농촌지역인 신안군, 진안군, 청송군, 의령군, 의성군 등은 본 연구에서도 1975년에 비해 70% 이상의 인구 감소를 보이고 있고, 내륙 도시인 정읍시, 김제시, 상주시, 문경시 등도 50% 이상의 인구 감소가 나타났다(표 2). 그러나 실제로 시도별 출산율을 분석해보면 소멸위험이 높은 전라남도와 경상북도와 같은 비수도권 지역의 출산율이 수도권에 비해 높게 나타난다. 물론 이것은 해당 지역의 가임여성인구가 너무 적기 때문에 합계출산율은 높아도 출생률(조출생률)이 낮은 문제로 귀결된다. 그러나 출산에만 초점을 두는 기존의 관점은 지역 불균형 대책을 마련하는데 큰 도움이 되지 않는다는 점을 생각해야 한다. 저출산은 전국적 현상으로 수도권에서 더 심하게 나타나며, 결국 지방의 소멸 위험성은 저출산 보다도 인구의 유출, 특히 젊은층 유출에 의한 요인이 크게 작용하기 때문이다.3) 20~30대 청년층의 경우 대학 진학, 일자리, 결혼-출산-양육 등의 이유로 수도권 혹은 대도시로의 순유출이 발생한다.
본 연구에서는 지방의 지속가능성을 탐색하기 위해 15세 미만 유소년인구 비율을 사용하였다. 0~14세는 출생~중학생 정도의 연령층으로 이 인구는 지역의 미래 생산연령인구가 될 것이기 때문이다. 더욱 중요한 것은 이 연령대는 부모 세대와 함께 거주하기 때문에 지역 활력의 중심이 되는 20대 중반~40대 인구와 가구의 지역 거주를 나타내는 의미로 사용할 수도 있다. 양육과 교육 인프라, 사회·문화적 요소의 뒷받침, 가족의 경제활동을 지속할 수 있는 적절한 일자리가 충족되어야 유소년인구 수나 비율이 유지될 수 있기 때문에 지방의 지속가능성에 중요하다고 판단된다. 지난 30년(1990~2019년) 동안 유소년인구는 25.8%에서 12.3%로 13.5%p 감소하였다. 먼저 2019년 유소년인구 비율 12.3% 보다 높은 곳(A)과 낮은 곳(B)으로 구분하고, 유소년인구의 1990년~2019년 증가율 –43.0% 보다 감소가 작은 곳(a)과 감소가 큰 곳(b)으로 구분하였다(그림 5). 이에 Aa, Ab, Ba, Bb의 4가지로 유형화하였다. 1990년과 2019년을 비교해보면 1990년에 비해 유소년인구 비율이 높은 곳이 수도권과 충청도 일부에 집중한 것을 알 수 있는데, 특히 경기 남부의 유소년인구 비율이 상대적으로 높아졌다.
다음으로 각 지역의 인구구조 변화를 k-평균 군집분석을 이용하여 유사한 특성을 가진 지역들을 유형화하였다. 이용한 자료는 1990년, 2005년, 2015년, 2019년 시기별 소멸위험지수와 역노령화지수, 1975년~1990년, 1990년~2005년, 2005년~2019년, 1975년~2019년, 1990년~2019년의 인구증가율로, 모두 표준화 점수를 사용하였다. 소멸위험지수는 기존 연구에서 사용한 노년층 인구(65세 이상)에 대한 20~39세 여성인구의 비율을 이용했다(이상호, 2018; 고문익·김걸, 2021). 본 연구에서는 역노령화지수를 노령화지수에 역수를 취한 값으로 정의하였다. 노령화지수가 유소년 인구(0~14세)에 대한 노년층 인구(65세 이상)의 비율이기 때문에, 소멸위험지수와 분모를 맞추기 위해 노년층 인구에 대한 유소년 인구의 비율인 역노령화지수를 계산하였다. 즉 이 변수들은 인구 증감과 더불어 지역의 지속가능성을 의미하는 젊은 세대, 젊은 가구의 분포를 반영하고 있다. 1990년, 2005년, 2019년의 세 시기별 각 지역의 소멸위험지수와 역노령화지수의 분포를 도식화하면 <그림 6>과 같다. 1990년에는 소멸위험이 큰 0.5 미만 지역이 하나도 없었던 데 비해 2019년에는 86개로 162개 시군의 절반 이상에 달한다. 소멸 주의를 나타내는 0.5~1.0 미만도 45개 지역이나 된다. 유소년인구를 반영하는 역노령화지수도 상당히 감소한 것을 알 수 있다.
군집수를 3, 4, 5개 등으로 분석한 결과 3개의 군집이 인구 유형을 보여주기에 가장 타당한 것으로 판단되었다. <그림 7>의 군집3은 ‘고성장 후 정체’ 유형으로 서울을 비롯한 수도권 중심부와 위성도시, 전국의 광역시 단위의 주요 대도시가 이에 속한다. 울산, 포항, 거제, 구미 등 산업화를 이끌었던 주요 산업도시들도 이 유형으로 분류된다. 즉 한국의 도시화와 산업화를 주도했던 32개 도시들로, 일찍부터 성장했지만 최근에는 정체되거나 안정된 도시들이다. 군집2는 ‘지속적 쇠퇴’ 유형으로 지속적으로 인구가 유출된 농촌지역과 지방 소도시들이다. 오랜 기간 동안 인구가 감소하고 유소년인구와 젊은 여성인구 비중이 줄어든 지역들이다. 군집1은 ‘성장 진행’ 유형으로 최근 들어 성장한 17개 지역이 이에 속한다. 과거 고성장 했던 군집3의 주변지역으로 도시권이 확대되는 것을 보여준다. 수도권 중심부를 둘러싼 도시들(고양시, 양주시, 남양주시, 오산시, 시흥시, 하남시, 용인시, 파주시, 김포시, 화성시, 광주시), 충청권 중심부와 수도권을 연결하는 위치의 도시(세종시, 천안시, 아산시, 계룡시), 부산광역시의 위성도시(양산시, 김해시)들이다. 기존에 한국의 도시 성장을 주도했던 군집3 도시들이 주변도시들로 인구 증가가 확대되면서 군집3 도시들 사이를 군집1 도시들이 연결해주는 양상을 보인다. 결국 수도권의 확대와 충청권 성장중심지가 연결되면서 인구 증가와 지속가능성에서 서울~세종 일극화가 강화되고 있다.
이상의 분석을 종합해보면, 유소년인구 비율이 높고 감소율이 낮은 <그림 5>의 Aa는 지속가능성이 가장 큰 지역으로 서울을 둘러싼 수도권, 충청남도의 북부, 충청북도의 서부, 세종, 대전에 집중되어 있다. 이것은 <그림 7>의 군집분석 결과와도 유사한데, 서울·인천과 주변지역, 대전·청주의 도시 성장이 확장되어 시간이 지나면서 경기 남부와 충남 북부 및 세종까지 연결되었다. 이에 경기북부~대전까지 연결된 거대한 도시 회랑 형태로 나타나게 되었다.
V. 저출산, 지방소멸에 대한 시사점: 생애주기 주요 사건의 지역간 격차
인구 감소와 도시 쇠퇴 문제를 완화하기 위해서는 저출산과 지방소멸 문제를 함께 고려해야 한다. 비수도권에서 인구 감소가 심각하고 수도권으로 인구가 유출되고 있는데 특히 젊은층 유출이 많다는 것이 문제이다. 전국적 문제인 저출산과 더불어 젊은 세대의 유출로 비수도권의 지속가능성이 낮아지고 있는 것이다. 이것은 수도권과 비수도권의 불균형 성장과 양극화 심화로 나타난다. 따라서 젊은 세대(가구)의 출산을 지원하는 것과 동시에 이들이 지방에서 거주하게 만드는 것이 중요하다.
출산을 위해서는 한국사회 정서상 일반적으로 혼인이 선행되어야 하고, 혼인을 위해서는 양질의 일자리와 소득, 안정적인 주거가 필요하다. 이러한 필요조건이 갖추어졌다 해도 개별 가구와 개인의 선택에 따라 출산이 결정되는데 여기에 중요하게 영향을 미치는 것 중 하나가 자녀교육 문제일 것이다. 이에 본 연구에서는 혼인과 출산, 일자리·소득과 주거 안정성, 교육 격차와 문화적 차이로 나누어 지역 불균형 양상을 개략적으로 살펴보고자 한다. 국가 전체적으로 이런 요인들을 파악하고 해결책을 모색하는 것도 중요하지만, 이러한 요인들의 지역 불균형과 격차를 파악하고 그것을 완화하는 정책 또한 필요하기 때문이다.
1. 혼인과 출산
그동안의 한국의 저출산 정책은 주로 출산을 독려하고 육아와 양육을 지원하는 것에 중점을 두었다. 그러나 최근 자녀를 갖지 않으려는 부부가 많아졌고, 더욱이 비혼율이 높아지면서 출산율이 급격히 하락하였다. 출산은 생물학적 요인 뿐 아니라 사회적 요인이 큰 영향을 미치고 있는데 소득, 교육, 여성의 노동시장 참여와 맞벌이, 양육 비용, 양성 평등 등 여러 가지가 작용한다.
2018년 합계출산율은 0.98로 처음으로 1 이하로 하락했는데, 시도별 차이를 살펴보면 세종시가 1.57로 다른 지역에 비해 두드러지게 높은 반면 서울시는 0.76으로 가장 낮았다(표 4). 마강래(2017) 연구 역시 출산기피 현상이 지방 중소도시보다 대도시가 더 심각함을 보여주었다. 그러나 기혼여성의 평균 출생아수를 살펴보면 전국이 1.83이고 시도별 차이가 합계출산율만큼 크지 않다. 서울, 부산 등 주요 대도시의 합계출산율이 낮은 것은 이들 지역의 30~40대 비혼율이 높은 것을 반영하고 있다. 즉, 낮은 출산율도 문제이지만, 혼외 출생을 인정하지 않은 한국의 문화적 특성 상 혼인 자체를 하지 않거나 미루는 비혼이 이들 대도시에서 높기 때문인 것의 영향이 크다. 인구밀도가 높고 집적되어 경쟁이 치열한 대도시에서 경제적 부담 증가로 출산율이 낮아지는 문제와 함께(Kondo, 2019; 장대익, 2021), 수도권과의 격차로 지방에서 젊은 인구 자체가 적어서 합계출산율이 높아도 출생아수가 많지 않은 문제가 동시에 고려되어야 한다.
표 4.
시도별 비혼율과 기혼여성 출산특성 비교
2. 일자리·소득과 주거 안정성
젊은 세대의 혼인과 출산 기피 현상에는 양질의 일자리 부족과 취업난의 영향이 크다. 더군다나 일자리와 소득의 지역 격차가 크다는 것이 지방 쇠퇴에 결정적 영향을 주고 있다. 일자리와 소득 뿐 아니라 주거 안정성 역시 혼인과 출산에 중요한데, 수도권과 지방의 지역 불균형이 심화되고 있다. 1970년대~80년대 경부축 중심의 제조업 성장과 산업화로 수도권과 동남권 중심으로 경제성장이 이루어졌다. 이후 서비스업과 지식산업이 수도권에 집중하면서 지역 격차가 더 강화되었다. 그러나 2010년대부터 폐업이나 기업 해외이전으로 인해 비수도권 제조업 중심 산업도시 쇠퇴가 나타났다. 이것은 비수도권에서 양질의 일자리가 감소하는 것으로, 지방 일자리의 거점 역할을 하며 젊은 인구와 가구가 집적된 도시들이 힘을 잃게 됨을 의미한다.
일반적으로 도시 쇠퇴의 원인을 인구 감소와 물리적 노후화로 보고 이를 기반으로 분석한다. 그러나 도시 쇠퇴의 근본 원인은 인구나 하부구조 보다는 지역에 일자리가 없어지기 때문이다(마강래, 2017). 단지 출산을 하지 않는 문제가 아니라 지역에서 사람들이 떠나는 것이 문제인데 그 원인은 바로 일자리라는 것이다. 이원호(2017)의 연구에서 일자리 문제와 더불어 일자리의 ‘지리’ 문제가 중요함을 지적하고 있다. 노동력의 고학력화와 일자리 양극화가 수도권과 비수도권 간 노동시장 성과의 차이를 설명하고 있으며, 부산, 대구, 광주, 대전, 울산의 비수도권 5대 광역시의 노동시장 분석에서 제조업 기반이 취약하거나 약화된 대도시에서 일자리 양극화가 상대적으로 강하게 나타남을 보여주었다. 실제 일자리의 지역 불균형에 더해 소득에 있어서도 지역 격차가 크게 나타난다. 정준호(2020)의 연구에서는 소득 불평등의 수도권과 비수도권 간 격차가 향후 더욱 심화할 수 있음을 지적하였다. 비수도권 청년층에 양질의 일자리 기회가 그다지 많지 않고, 노후 보장을 위한 소득이나 자산축적의 기회 역시 많지 않다는 것을 시사하는 것이다. 국세청의 근로소득 자료를 이용하여 지역별 1인당 평균 근로소득을 분석하면 서울과 수도권 남부, 울산 등 몇몇 근로소득 상위지역과 하위지역 간의 차이가 크게 나타남을 알 수 있다(그림 9). 전체 소득을 대상으로 하지 않고 근로소득만을 분석했지만 대부분의 기업이나 기관에서 일하는 근로자의 소득 자료이기 때문에 지역 불균형을 논의하는데 의미가 있다. 소멸위험 지방도시들도 1인당 근로소득이 낮지만 이에 못지 않게 부산, 대구 등 지방 대도시 일부도 소득이 상대적으로 매우 낮은 것으로 나타났다. 원천징수지 기준으로 봤을 때에는 주요 대기업이 위치한 곳의 근로소득이 높고, 서울은 그리 높지 않다.
그림 9.
지역별 1인당 평균 근로소득 분포(주) 1인당 근로소득 계산은 원천징수지 또는 주소지 기준 근로소득 급여총계를 근로소득 인원으로 나누어 계산. 자료: 국세청, 2019, 국세통계연보.)
출산에 있어서 주거 안정성은 매우 중요하다. 이성우(2021)의 분석에서 2000년대 이후 자가 소유가 여성의 출산에 미치는 영향이 매우 크다는 것을 밝혔다. 또한 일반가구에 비해 12세 미만 아동이 있는 가구의 자가 및 전세 비율이 높고 월세 비율이 낮게 나타나는 것 역시 이를 반영한다(구양미, 2021). 주택 마련이 어렵고 가격이 오르는 것은 젊은 세대에게 전반적으로 부담인데 여기에 더해 지역 격차까지 커진 것이다. 단순히 주택이 저렴한 곳으로 이주하면 될 것이라고 생각할 수 있지만 개인의 주거 이동성은 그렇게 크지 않다. 더 좋은 일자리와 주거 환경, 자녀교육을 위해 비싸더라도 수도권에 거주하고자 하는 경향이 커졌다. 더군다나 최근 주택가격 상승이 주로 서울-세종 성장축에 집중되어 있어서 주택 가격의 상대적 격차는 더욱 커지고 있는 실정이다(그림 10). 시도별 주택매매가격지수를 살펴보면 기준이 되는 2017년 11월 이후 세종 143.1, 서울 114.2까지 상승한 반면, 대부분의 비수도권은 큰 변화가 없다. 수도권과 비수도권에 기존에도 존재하던 주택가격의 차이가 2017년 이후 더욱 커져서 불균형이 심화된 것이다. 이렇게 소득과 주택가격의 수도권·비수도권 격차가 심해지면 젊은 세대의 비수도권 이탈은 더 가속화될 것이다.
그림 10.
시도별 주택매매가격지수 변화(주) 주택매매가격지수: 주택매매가격을 기준시점(2017년11월 =100.0)과 조사시점의 가격비를 이용하여 기준시점이 100인 수치로 환산한 값, 자료: 통계청, 한국부동산원, 주택매매가격지수.)
3. 교육 격차와 문화적 차이
출산 이후 자녀의 유년기 양육은 수도권과 지방의 격차가 그리 크지 않을 수 있다. 각 지역에서 신시가지나 신축 주거지 등 물리적으로 양호한 주택이나 양육 환경이 좋은 곳을 찾을 수 있기 때문이다. 그러나 자녀가 학령기(만 6~21세)가 되면 교육 및 문화적 측면에서 좋은 여건을 제공하는 곳으로 이동하는 경향이 커진다. 교육에 있어서 대학입시가 매우 중요한 비중을 차지하는 한국의 상황에서 좋은 공교육 여건 뿐 아니라 입지 사교육 환경이 가구의 거주지 선택에서 중요하다. 좋은 교육 환경을 선호하는 것은 수도권과 비수도권의 불균형 뿐 아니라 수도권 내에서도 근린주거환경의 격차로 나타난다(정수열·이정현, 2016).
<그림 11>은 지역별 월평균 사교육비 변화를 보여주는데, 광역시와 중소도시의 차이는 크지 않은데 비해 서울과의 격차는 크게 나타났다. 2007년에는 초등학교의 경우 서울, 광역시, 중소도시가 거의 비슷했는데 2019년에 이르러 서울의 사교육비가 눈에 띄게 증가했다. 고등학교 1인당 사교육비 역시 2010년대 후반 증가하였고 서울과 그 외 지역의 격차가 더욱 벌어지고 있다. 이러한 교육비 지출 증가는 전반적으로 젊은 세대의 출산 선택을 가로막는 요인이 되기도 한다. 다른 한편으로는 서울의 사교육비 지출이 많고 다른 지역과의 차이가 커지는 것은 역설적으로 교육 환경에서 더욱 서울을 선호하는 현상을 설명한다.
과도한 경쟁이 저출산을 유발한다면 인구밀도가 높은 대도시와 수도권의 저출산이 앞으로 더 문제가 될 것이다. 그러나 지방에도 출산율이 높지 않다. 오늘날 경쟁은 지역 단위를 넘어서 글로벌화 되었기 때문인데, 스마트폰으로 실시간으로 전세계적 상황을 알 수 있으니 어디서나 경쟁을 인식할 수 있다. 지방에 살아서 이러한 경쟁에서 벗어나 여유를 가지게 되었다고 생각하는 것이 아니라 경쟁에서 소외되었다고 여기기 때문에 젊은 세대들이 지방을 떠나려고 할 수 있다. 교육과 문화적 측면의 격차 역시 마찬가지이다. 이러한 측면에서 지방에 제도적 혜택을 주고 우선권을 주는 것도 중요하지만 개인의 생애주기 여러 사건에서 지역 불균형을 완화해주는 것이 필요하다.
VI. 결론 및 시사점
이상에서 살펴본 바와 같이 저출산·고령화로 인한 인구 감소의 지역적 불균형, 또한 여러 가지 사회·문화적 격차 증가로 인한 수도권과 지방 문제가 심화되고 있다. 본 연구의 분석 결과를 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 지난 50년 간 수도권의 지속적 성장과 지방의 지속적 쇠퇴가 나타났다. 그러나 본 연구에서 강조하고자 하는 것은 수도권과 비수도권의 격차 문제보다도 서울~세종축, 여기에서 좀 더 확장된 경기북부~대전으로 연결되는 일극화로 국토공간의 양극화가 더 심화되었다는 것이다. 기존의 서울~부산 경부축 중심의 산업발전 전략으로 수도권과 동남권의 산업화가 빠르게 이루어졌고 서울, 인천, 대전, 대구, 울산, 부산 등 주요 대도시들이 이를 따라 성장하였다. 그러나 최근에는 경기 남부, 충남 북부 도시들의 성장과 세종시의 탄생으로 수도권의 확장과 충청권 중심지가 연결되면서 서울~세종 일극화가 강화되고 있다. 특히 지역의 지속가능성에 중요한 유소년인구와 젊은 세대의 집중이 강화되는 것에 주목할 필요가 있다.
둘째, 최근에 주목받고 있는 지방소멸 이슈에서 강조하는 비수도권 농촌지역의 인구 감소와 중소도시 쇠퇴는 최근의 현상이 아니다. 이미 50년 간 지속적으로 비수도권 군 지역과 시급 도시들의 인구 감소가 진행되었다. 비수도권의 권역별로 살펴보면 도시 성장의 차별화와 양극화가 진행되어 몇몇 중규모 이상 도시들이 인근 지역의 인구를 흡수하고 있다. 한편 지난 몇 년 간 비수도권 문제가 더 심각하게 인지되기 시작한 것은 지방 광역시의 정체와 쇠퇴라고 판단된다. 비수도권에서 각 권역의 중심지 역할을 했던 100만 이상 광역시들과 각 도 단위 수위도시들이 쇠퇴하고 있는 것이 더 큰 문제이다. 물론 이들 광역시의 위성도시들로 교외화 되어 도시권이 확장되고 그 결과 광역시 인구가 감소하는 측면도 있다. 그러나 서울~세종축의 인구집중은 더욱 강화되는데 비해 비수도권에서 핵심적 역할을 하던 부산, 대구, 광주, 대전의 인구 감소와 정체 문제가 심각한 것이 문제라고 하겠다.
셋째, 전국적으로 저출산 문제가 심각하고, 저출산·고령화는 지방의 쇠퇴를 더욱 가속화시키고 있다. 본 연구에서는 탐색적 차원에서 출산에 영향을 주는 요인을 혼인, 일자리와 소득, 주거안정성, 자녀교육 등 생애주기 주요사건으로 정리하여 고찰하였다. 수도권에서는 인구 증가로 인구밀도가 높아지고 과도한 경쟁 환경이 조성되었다. 주거안정성이 낮고 교육비가 높은 것 등 비혼율이 높고 출산을 기피하는 현상이 커졌다. 비수도권 역시 출산에 필요한 일자리와 소득 안정성이 떨어지고 문화적 격차와 교육여건이 떨어지는 등의 문제가 있다. 저출산에 영향을 주는 이러한 요인들의 전국적인 문제에 더불어 지역적 불균형과 격차가 심화되었고 이러한 문제를 완화하는 정책이 필요하다. 그러나 본 연구에서는 이러한 요인에 대한 인과관계 분석이나 종합적 해석을 제시하지 못한 한계가 있다. 이러한 생애주기 사건들은 서로 영향을 주고 하나의 처방만으로는 해결될 수 없는 복잡한 양상으로 전개된다. 이에 앞으로 여러 학문분야에서 양적·질적인 연구가 수행되어야 할 것이다.
본 연구에서는 저출산·고령화라는 인구학적 변화와 더불어 인구의 공간적 불균형을 살펴보았다. 특히 인구 감소의 공간적 불균형은 한국 사회 전반적으로 제기되는 불평등 문제, 부와 기회의 불균등, 경제활동의 격차, 사회·문화적 요소의 불균형 등 문제가 공간적 분리와 결합된다는 점에서 심각한 문제가 될 수 있다. 본 연구에서는 다음과 같이 저출산, 지방소멸 이슈에 대한 시사점을 제시하고자 한다.
첫째, 인구절벽으로 표현되는 인구감소 위기 못지않게 인구 분포의 공간적 불균형 역시 중요한 해결 과제이다. 서울~세종축에 과도하게 집중된 인구와 성장을 완화하기 위해서는 전국 단위에서의 ‘분산’, 도시 단위에서의 ‘집중’ 전략을 추진해야 한다. 전국적 규모에서는 수도권으로의 집중을 완화시키고 지방의 거점도시에 인구가 집중될 수 있게 해야 한다. 모든 소도시들을 적정규모로 유지할 수 없다면 몇몇 핵심도시를 중심으로 인구유출을 최소화 하고 지역의 거점으로 발전시킬 필요가 있다. 이러한 맥락에서 최근 정부가 권역별 거점도시 육성을 통해 수도권에 준하는 경쟁력을 가진 지방 도시를 집중 육성한다는 계획을 발표하였는데, 거점도시를 중심으로 지역 간 연계와 협력을 강화한다는 것이다. 그러나 지방 활성화를 위한 개발 정책과 지원이 잘못된 방향으로 나간다면 더욱 큰 위험을 초래할 수 있으니 유의해야 한다. 신시가지와 신도심 개발, 신규주택 단지 개발로 지방도시 외곽으로 도시가 팽창되면 가뜩이나 적은 인구는 더욱 분산될 수밖에 없다. 그렇게 되면 구도심의 쇠퇴와 공실은 더욱 증가할 것이고 적은 인구로 인해 재개발 될 가능성도 낮아진다. 개발계획 수립과 진행 과정이 용이하다는 이유로 신규 조성 나대지가 개발되는 것을 최대한 방지하고 기존의 건조환경을 최대한 활용해야 할 것이다.
둘째, 비수도권의 권역별, 도시규모별로 차별적인 정책을 추진해야 한다. 농촌지역, 중소도시, 대도시별로 인구, 경제, 물리적 환경 등의 상황이 다르기 때문에 적절한 정책을 추진해야 하고 각 지역별 정책이 충돌하지 않고 조화를 이룰 수 있도록 해야 한다. 본 연구에서는 지방 쇠퇴에서 광역시의 역할을 강조하였는데 지방의 핵심도시인 광역시들의 경제적, 물리적 쇠퇴가 지방소멸을 가속화시킬 수 있기 때문이다. 수도권과 인접한 충청권과 강원권은 권역 내에서도 차별적인 인구성장이 이루어졌고, 호남권과 영남권은 광역시와 산업도시의 쇠퇴가 심각한 상황이다. 비수도권은 권역별로 인구 유지와 유출을 취소화하기 위해 선택과 집중을 할 필요가 있는데, 이러한 계획을 세우고 정책을 추진하는데 있어서 어떤 행정단위에서 이를 결정하고 공동체의 합의를 이끌어낼 것인가의 집합적 거버넌스 구축이 중요하다.
셋째, 비수도권에서 젊은 세대가 생애주기 주요 활동을 영위할 수 있는 좋은 환경을 조성하여 지방의 위기를 극복해야 한다. 지방의 지속가능성을 논의하는데 있어서 출산 문제에만 집중하기보다는 젊은 세대와 가구가 지방에서 거주할 수 있는 환경을 조성하는 것이 중요하다. 일자리, 주거, 자녀교육에 대한 과도한 경쟁과 위험성을 줄여야 혼인과 출산이 가능한데, 이러한 요인들의 지역간 격차를 완화하는 방향으로 정책이 추진되어야 한다. 그동안 저출산 문제는 여성의 노동시장 참여, 양육과 돌봄 지원, 일가족 양립 여건과 환경 개선 등의 차원에서 연구와 정책적 접근이 이루어져왔다. 이에 많은 정책과 예산이 임신과 출산, 이후에 이어지는 양육과 보육에 대한 지원에 중점을 두었다. 그러나 출산축하금과 같은 단기적이고 천편일률적인 정책들은 효과가 크지 않을 뿐더러 근본적인 해결책이 될 수 없다. 저출산과 지방소멸 문제가 결부된 인구 문제에 효과적으로 대응하기 위해서는 공간적 측면에서의 연구와 정책이 매우 중요하다.
저출산은 단지 아이를 낳지 않는 문제가 아니라, 아이를 낳을 가능성이 있는 젊은 세대가 삶을 영위하는 과정에서 지방을 떠나는 지방소멸 문제와 긴밀히 연결되어 있다. 젊은 인구가 지방에서 양질의 ‘교육’을 받고 적절한 ‘일자리’와 ‘소득’을 유지하여 안정적인 ‘주거’를 하고 수도권 못지않은 ‘문화’ 혜택을 누리며 ‘자녀교육’을 할 수 있도록 지역적·공간적 접근과 함께 학제적 연구와 정책 대안 제시가 필요하다.
주
1) 여러 연구들이 도시의 변화를 고찰할 때 주로 최근 10~20년 정도의 기간의 변화를 고찰하고 있어서 2000년 이후의 변화를 분석하는 연구들이 많다. 더 거슬러 올라가는 경우에도 1995년을 기준으로 하는 경우가 많다. 1990년대 중반 이후 산업화가 고도화되고, 세계화가 대두되어 여러 경제·사회 환경의 변화가 이루어졌고, 또한 대대적인 행정구역체제 개편으로 도농통합시 제도가 1995년부터 시행되어 통계 자료의 일관성이 유지되기 때문으로 설명하고 있다(임석회, 2019).
2) 임석회(2018) 연구에서는 1995년~2005년, 2005년~2016년의 10년간의 두 시기를 고성장, 저성장, 절대감소로 구분하고 이를 지속적 쇠퇴형, 잠재적 쇠퇴형, 불안정 성장형, 안정적 성장형으로 유형화하였다. 구형수 등(2016)의 연구에서는 비슷한 시기인 1995년~2015년의 자료를 이용하여 장기적 관점(최근 20년)에서 연평균 인구변화율 -0.15% 미만인 도시를 축소, -0.15% 이상인 도시를 성장·안정 유형으로 구분하였고, 단기적 변화양상(10년 단위)에 따라 다시 지속적 축소, 일시적 축소, 지속적 성장·안정, 일시적 성장·안정의 4가지 유형으로 구분하였다.
3) 이상호(2018)의 분석에 따르면 2013~2017년 동안 소멸위험지역(읍면동)에서 타 지역으로 유출된 인구는 367만여 명, 타 지역으로부터 소멸위험지역으로 유입된 인구는 341만여 명으로 26만여 명의 인구 순유출이 발생하였는데, 동일 시군구로 유출된 인구가 61.7%, 다른 시군구로 유출된 인구는 38.8%를 차지한다. 특히 20대의 경우 시도 간 이동이 62.3%를 차지하며, 전체 이동 중 수도권으로의 유출이 37.4%를 차지한다.
